當(dāng)前我國(guó)托底社會(huì)政策的緣起、內(nèi)涵與建構(gòu)方略

摘要：“托底”社會(huì)政策是黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央面對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新形勢(shì)提出的新的政策理念。“托底”社會(huì)政策要保障廣大民眾特別是弱勢(shì)群體的基本福利需求，實(shí)施積極托底，為民眾構(gòu)建覆蓋全面、綜合協(xié)調(diào)、保障水平合理、各項(xiàng)保障制度相互銜接的社會(huì)政策保障網(wǎng)，提高民眾防御社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的能力。在具體建設(shè)方面，應(yīng)按照全覆蓋、?；?、多層次與可持續(xù)的要求與策略建構(gòu)“托底”社會(huì)政策。

關(guān)鍵詞：社會(huì)政策;托底;內(nèi)涵;建構(gòu)方略

中圖分類號(hào)：C916

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1003-1502（2019）03-0042-09

習(xí)近平總書記在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)的報(bào)告中指出，“加強(qiáng)社會(huì)保障體系建設(shè)，按照托底線、織密網(wǎng)、建機(jī)制的要求，全面建成覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權(quán)責(zé)清晰、保障適度、可持續(xù)的多層次社會(huì)保障體系”。深人理解“托底”社會(huì)政策的內(nèi)涵和要求，對(duì)于準(zhǔn)確把握我國(guó)社會(huì)政策未來發(fā)展方向，構(gòu)建和完善“托底”社會(huì)政策等具有重要意義。

一、“托底”社會(huì)政策的緣起

長(zhǎng)期以來，習(xí)近平總書記始終高度關(guān)注社會(huì)政策在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的作用，并將其置于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)全面發(fā)展的重要地位。2013年4月25日，中共中央政治局常務(wù)委員會(huì)召開會(huì)議，研究當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)形式和經(jīng)濟(jì)工作，習(xí)近平總書記主持會(huì)議并作了重要講話，他指出：“宏觀政策要穩(wěn)住，微觀政策要放活，社會(huì)政策要托底”2。這是習(xí)近平總書記第一次明確提出社會(huì)政策要托底，并將社會(huì)政策與宏觀政策、微觀政策放在同等重要地位，表明以習(xí)近平同志為核心的黨中央對(duì)社會(huì)政策和經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的關(guān)系有了清楚的認(rèn)識(shí)。2014年12月1日，在中共中央召開的黨外人士座談會(huì)上，習(xí)近平總書記提出，“實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)，關(guān)鍵要保持穩(wěn)增長(zhǎng)和調(diào)結(jié)構(gòu)平衡，堅(jiān)持宏觀政策要穩(wěn)、微觀政策要活、社會(huì)政策要托底的總體思路”。2015年11月10日，習(xí)近平總書記在中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十一次會(huì)議上再次提到，“要適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)，堅(jiān)持穩(wěn)中求進(jìn)，堅(jiān)持改革開放，實(shí)行宏觀政策要穩(wěn)、產(chǎn)業(yè)政策要準(zhǔn)、微觀政策要活、改革政策要實(shí)、社會(huì)政策要托底的政策，戰(zhàn)略上堅(jiān)持持久戰(zhàn)，戰(zhàn)術(shù)上打好殲滅戰(zhàn)”用。2015年12月18日，習(xí)近平總書記在中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上指出，宏觀政策要穩(wěn)、產(chǎn)業(yè)政策要準(zhǔn)、微觀政策要活、改革政策要實(shí)、社會(huì)政策要托底的總體思路，保持經(jīng)濟(jì)運(yùn)行在合理區(qū)間，戰(zhàn)略上堅(jiān)持持久戰(zhàn)。此外，習(xí)近平總書記在國(guó)際會(huì)議中也多次強(qiáng)調(diào)“托底”社會(huì)政策在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要作用。2014年7月15日，習(xí)近平總書記在金磚國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人第六次會(huì)晤的講話中指出，“我們應(yīng)該堅(jiān)持包容性增長(zhǎng)理念，用社會(huì)政策托底宏觀經(jīng)濟(jì)政策，織牢社會(huì)安全網(wǎng)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)從量的增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向質(zhì)的提升”間。

通過對(duì)“托底”社會(huì)政策發(fā)展脈絡(luò)的梳理，可以發(fā)現(xiàn)“托底”社會(huì)政策反映了我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)人新常態(tài)后，以習(xí)近平同志為核心的黨中央對(duì)我國(guó)民生和社會(huì)發(fā)展工作做出的新的重要部署，加強(qiáng)對(duì)“托底”社會(huì)政策內(nèi)涵的研究，對(duì)于認(rèn)識(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)背景下我國(guó)社會(huì)政策的未來發(fā)展方向具有重要意義。

二、“托底”社會(huì)政策的內(nèi)涵

研究“托底”社會(huì)政策的關(guān)鍵是要明晰“托底”社會(huì)政策的內(nèi)涵，即什么是“托底”，托什么樣的“底”，怎樣來“托底”。

（一）什么是“托底”

“托底”就是在社會(huì)政策和社會(huì)保障領(lǐng)域中，按照底線思維的方式，為民眾構(gòu)建涉及醫(yī)療衛(wèi)生、教育、養(yǎng)老等基本性、保底性的社會(huì)保障網(wǎng)，據(jù)此而言它有以下幾個(gè)方面的含義。

1.“托底”與人民群眾的基本福利需求

“托底”社會(huì)政策重點(diǎn)瞄準(zhǔn)人民群眾的基本福利需求。從根本上說，無論是補(bǔ)缺型社會(huì)政策還是普惠型社會(huì)政策都是為了回應(yīng)民眾的福利需要而構(gòu)建的不同政策路徑的滿足策略。在民眾的福利需要層次中有的需要處于基礎(chǔ)地位，是民眾獲得其他福利需要的基礎(chǔ)，同時(shí)也是保障民眾基本生活的重要條件，這部分需要具有剛性，必須加以滿足，因此可以將其稱之為基本需要，它表現(xiàn)在社會(huì)成員生理發(fā)展和基本能力提高的過程中。在基本需要中又可以劃分出更為基礎(chǔ)性的需要，包括解決溫飽的需要（生存需求）、基礎(chǔ)教育的需要（發(fā)展需求）和公共衛(wèi)生和醫(yī)療保障的需要（健康需求）?；拘枰c基礎(chǔ)性需要是社會(huì)成員生存發(fā)展的基本保障，托底”社會(huì)政策的“托底”首先就是保證社會(huì)成員的基本需要與基礎(chǔ)性需要得到滿足，這是社會(huì)政策需要保障的底線。習(xí)近平總書記曾多次強(qiáng)調(diào)，社會(huì)政策要托底，就是要守住民生底線，切實(shí)保障群眾基本生活。由此言之，“托底”社會(huì)政策即意味著在保障民眾基本需要和基礎(chǔ)性需要的過程中，相關(guān)社會(huì)政策和保障網(wǎng)絡(luò)不能有任何的推脫模糊、疏漏以及出現(xiàn)政策實(shí)施偏差、移位的情況，對(duì)民眾的基本需要和基礎(chǔ)性需要做到應(yīng)保盡保。

由于基本需要是廣大社會(huì)成員生存發(fā)展的基礎(chǔ)，因此社會(huì)政策的“托底”也意味著在保障社會(huì)成員基本需要的過程中要體現(xiàn)公平性，即保障社會(huì)成員基本需要的社會(huì)政策和社會(huì)保障網(wǎng)絡(luò)應(yīng)盡可能覆蓋廣大社會(huì)民眾，不應(yīng)因民眾的收人、職業(yè)、年齡等的不同而出現(xiàn)差別。當(dāng)然，公平性并不意味著社會(huì)保障的標(biāo)準(zhǔn)是統(tǒng)一和固化的。由于我國(guó)地域廣闊，不同省份、不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不一致，滿足基本需要的水平、條件以及社會(huì)成員的生活標(biāo)準(zhǔn)也存在諸多差別，因此在保證滿足社會(huì)成員基本需要的社會(huì)政策廣覆蓋的前提下，應(yīng)根據(jù)不同地域的社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況設(shè)置更為靈活、彈性的保障標(biāo)準(zhǔn)。

此外，“托底”并不意味著在滿足社會(huì)成員基本需要、保障社會(huì)成員基本生活方面采取低水平的保障策略。以往由于將社會(huì)保障與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)立，認(rèn)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)在于經(jīng)濟(jì)積累，而提供廣泛的社會(huì)政策和社會(huì)保障屬于純粹的消費(fèi)，不利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展。受此觀念影響，過去我國(guó)社會(huì)政策從屬于經(jīng)濟(jì)政策，并服務(wù)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展這一目標(biāo)，社會(huì)政策保障標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置得也比較低。當(dāng)前我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有了長(zhǎng)足的進(jìn)步，為社會(huì)政策提供了堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的《中華人民共和國(guó)2018年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，2018年我國(guó)GDP總量達(dá)到900309億元，按照2018年平均匯率6.6174：1，約折合136052億美元，2017年年末全國(guó)總?cè)丝跒?3.9538億人，人均GDP達(dá)到9750美元吧。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來看，當(dāng)這個(gè)國(guó)家的人均GDP超過3000美元，就意味著這一個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入了一個(gè)新的階段，當(dāng)前我國(guó)人均GDP已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了3000美元的規(guī)模，意味著我國(guó)發(fā)展社會(huì)福利的經(jīng)濟(jì)能力明顯增強(qiáng)。另外隨著我國(guó)GDP的快速增長(zhǎng)，我國(guó)財(cái)政收人增幅顯著，2018年我國(guó)財(cái)政收人達(dá)到183352億元，同比增長(zhǎng)6.2%。由于目前我國(guó)政府在公共福利供給體系中的主導(dǎo)地位仍然沒有發(fā)生實(shí)質(zhì)性改變，政府仍然是我國(guó)公共福利供給的主要提供方，因此政府掌握資源的多寡直接影響了民眾社會(huì)福利和民生保障的水平，因此政府掌握的財(cái)政、物資等資源越多，意味著其在保障和改善民生方面的能力越強(qiáng)，越有助于促進(jìn)社會(huì)公平正義。

基于此，文章認(rèn)為當(dāng)前我國(guó)“托底”社會(huì)政策不應(yīng)再謀求將福利開支壓縮在低水平上的社會(huì)保障，而是力圖保證“托底”給付標(biāo)準(zhǔn)的“適度”。確定具體的“托底”社會(huì)政策適度給付標(biāo)準(zhǔn)非常困難，一般而言需要考慮以下原則：首先，在確定保障標(biāo)準(zhǔn)時(shí)能充分考慮不同地域的文化、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和生活成本等要素，保證人民群眾特別是困難群眾能夠有尊嚴(yán)地生活，同時(shí)保障標(biāo)準(zhǔn)要有利于提高公民素質(zhì)，并且要確保人民群眾能夠積極參與國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，體現(xiàn)我國(guó)作為社會(huì)主義國(guó)家在社會(huì)福利方面取得的進(jìn)步;其次，“適度”保障標(biāo)準(zhǔn)要與當(dāng)前我國(guó)總體社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和相關(guān)各部門、各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)承受能力相適應(yīng)，確保保障支出能夠落到實(shí)處;最后，應(yīng)充分考慮不同行業(yè)之間、城鄉(xiāng)之間的特殊性，確保給付標(biāo)準(zhǔn)符合社會(huì)公平、公正的原則;同時(shí)又要在適度、相對(duì)較高的水平。上滿足社會(huì)成員的基本需要。

2.“托底”社會(huì)政策是一種積極的“托底”

首先，“托底”社會(huì)政策是一種積極的、發(fā)展型社會(huì)政策。發(fā)展型社會(huì)政策不僅關(guān)注普通民眾的基本生活保障，更注重通過積極擴(kuò)大就業(yè)、創(chuàng)造就業(yè)崗位、提高民眾就業(yè)能力和水平來促進(jìn)民眾生活條件的改善。由于受經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)的影響，人民群眾特別是困難群眾面臨失業(yè)、就業(yè)困難問題?！巴械住鄙鐣?huì)政策應(yīng)加大福利投人，保障人民群眾的基本需要不受經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)導(dǎo)致的失業(yè)、就業(yè)困難等問題的影響，同時(shí)還應(yīng)提高對(duì)失業(yè)人群和困難群眾的人力資本投資，開展多種形式的職業(yè)培訓(xùn)，提高其就業(yè)技能，增強(qiáng)其進(jìn)人職場(chǎng)的能力。此外也應(yīng)大力發(fā)展吸納勞動(dòng)能力強(qiáng)的服務(wù)業(yè)和物流業(yè)，提高就業(yè)率。

其次，“托底”社會(huì)政策的積極托底還體現(xiàn)在強(qiáng)化社會(huì)政策對(duì)社會(huì)成員基本需要的積極應(yīng)對(duì)。以往我國(guó)將經(jīng)濟(jì)發(fā)展置于優(yōu)先地位，導(dǎo)致我國(guó)社會(huì)發(fā)展落后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，社會(huì)政策滯后于經(jīng)濟(jì)政策。不同時(shí)期的社會(huì)政策都是為了應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中出現(xiàn)的問題。這些政策對(duì)解決改革開放過程中出現(xiàn)的多種社會(huì)問題發(fā)揮著重要作用，不過也存在著諸多局限：第一，問題導(dǎo)向，消極應(yīng)對(duì)。由于社會(huì)政策依附于經(jīng)濟(jì)政策，因此社會(huì)政策往往成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中出現(xiàn)的社會(huì)問題的應(yīng)對(duì)者和補(bǔ)救者，無論是面對(duì)失業(yè)，還是養(yǎng)老撫幼等問題，很多情況下社會(huì)政策是在以上問題出現(xiàn)后才制定出的應(yīng)對(duì)策略。經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中所出現(xiàn)的各種社會(huì)問題普遍具有突發(fā)性、集群性等特征，單純地通過補(bǔ)漏式的后發(fā)型社會(huì)政策難以有效應(yīng)對(duì)。第二，片面依靠經(jīng)濟(jì)救助。以往社會(huì)政策在應(yīng)對(duì)社會(huì)成員基本生活問題時(shí)，主要為他們提供經(jīng)濟(jì)方面的幫扶來協(xié)助其解決困難。經(jīng)濟(jì)救助能夠幫助面臨困難的社會(huì)成員迅速緩解其面臨的基本生活問題，然而單純的經(jīng)濟(jì)救助將困難社會(huì)成員的基本需求簡(jiǎn)單化，忽略了其對(duì)自我發(fā)展、人文關(guān)懷等方面的需求。第三，低水平與離散性。政府和集體對(duì)于政策對(duì)象的支持水平較低，只是保障其基本生活，這種低水平的保障一方面無益于困難群眾自我能力的發(fā)展，另一方面也容易導(dǎo)致福利依賴。同時(shí)，對(duì)困難家庭和個(gè)體的救助是由民政、婦聯(lián)等不同政府部門實(shí)施，各部門以本部門責(zé)任為中心缺乏對(duì)社會(huì)救助的整體規(guī)劃進(jìn)而導(dǎo)致社會(huì)政策碎片化。

基于以上分析，研究認(rèn)為無論是當(dāng)前積極實(shí)施的“托底”社會(huì)政策還是將來發(fā)展的更高水平的社會(huì)政策，都要解決政策制定和運(yùn)行過程中存在的問題，積極主動(dòng)應(yīng)對(duì)廣大群眾基本福利訴求。

首先，解決“托底”社會(huì)政策制定中可能存在的問題，做好政策頂層設(shè)計(jì)。積極“托底”社會(huì)政策應(yīng)解決過去政策中存在的問題導(dǎo)向、補(bǔ)缺式、低水平等問題，為廣大社會(huì)成員建構(gòu)覆蓋全民的養(yǎng)老、醫(yī)療、就業(yè)、住房、教育等政策體系，滿足廣大社會(huì)成員的基本福利需要，并建立適度、普惠的福利標(biāo)準(zhǔn)，改變以往社會(huì)政策低水平滿足的問題。此外，通過對(duì)社會(huì)政策實(shí)施、資源來源的統(tǒng)籌安排和規(guī)劃，做好社會(huì)政策頂層設(shè)計(jì)，防止社會(huì)政策碎片化。

其次，積極應(yīng)對(duì)人民群眾特別是困難群眾基本福利需求和服務(wù)。對(duì)人民群眾特別是困難群眾基本福利需求和服務(wù)的積極應(yīng)對(duì)體現(xiàn)在政策執(zhí)行者的積極行動(dòng)上，應(yīng)對(duì)他們的需求和問題及時(shí)加以回應(yīng)和處理，并對(duì)困難群眾定期進(jìn)行回訪，了解政策救助效果，對(duì)政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)的問題以及他們生活中出現(xiàn)的新的需要及時(shí)回應(yīng)和解決。加強(qiáng)對(duì)政策執(zhí)行者政策執(zhí)行過程和行為的監(jiān)督，防止出現(xiàn)“懶政”“息政”、官僚主義及政策執(zhí)行不到位的問題。此外，還應(yīng)加強(qiáng)政策執(zhí)行者在回應(yīng)人民群眾福利需求解決人民群眾問題工作時(shí)的人文關(guān)懷。習(xí)近平總書記曾多次強(qiáng)調(diào)，干部要帶著深厚的感情聯(lián)系群眾、服務(wù)群眾，強(qiáng)化為人民服務(wù)的實(shí)踐體驗(yàn)。在政策執(zhí)行過程中單純的物質(zhì)和經(jīng)濟(jì)幫助雖然能迅速解決人民群眾面臨的問題，但是如果不注重政策執(zhí)行過程中的人文關(guān)懷，政策實(shí)施效果將大打折扣，并且影響人民群眾對(duì)政策執(zhí)行者和制定者的評(píng)價(jià)。

再次，積極做好福利需求調(diào)查，提高人民群眾對(duì)政策制定的參與度。做好福利需求調(diào)查能夠確保福利政策實(shí)施體現(xiàn)人民群眾的真實(shí)需要。人民群眾特別是困難群眾的需要是多樣的，因此應(yīng)根據(jù)具體情況制定相應(yīng)的科學(xué)政策標(biāo)準(zhǔn)。為此在社會(huì)政策制定過程中需要采取多種措施提高人民群眾對(duì)政策制定的參與度，如在基層社區(qū)建立參與咨詢委員會(huì)、需求調(diào)查和評(píng)估工作小組，以上工作需要政策制定者和執(zhí)行者與非政府組織（NGO）密切配合以推進(jìn)相應(yīng)工作的開展。

最后，積極建立科學(xué)的服務(wù)和資源傳輸機(jī)制，減少政策受益者在獲取資源過程中的障礙。科學(xué)的服務(wù)和資源傳遞機(jī)制有助于將資源精準(zhǔn)地傳輸給目標(biāo)群體，當(dāng)前我國(guó)社會(huì)福利資源往往通過為政策目標(biāo)群體建立銀行賬戶，將現(xiàn)金形式的福利資源定期輸送至目標(biāo)群體的銀行賬戶中，這種方式減少了福利資源被截留或挪用的問題。但該方式對(duì)政策目標(biāo)群體的文化素質(zhì)有一定的要求，而我國(guó)一些特殊困難地區(qū)的民眾尤其是其中的特困群眾缺乏相應(yīng)的技能，而且客觀上存在著身體或交通不便等問題，使他們?cè)讷@取和使用福利資源方面面臨困難。因此，建立科學(xué)合理的服務(wù)和資源的傳輸機(jī)制，需要提高群眾對(duì)政策傳輸機(jī)制建設(shè)的參與，保證政策資源精準(zhǔn)地傳輸給目標(biāo)群體。

（二）托什么樣的“底”

“托底”社會(huì)政策是全面建成小康社會(huì)的重要基礎(chǔ)。有學(xué)者認(rèn)為我國(guó)改革開放的前20年中沒有重視社會(huì)政策的托底作用，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展失衡，社會(huì)收人差距過大，在此情況下很難實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)，因此未來5年的任務(wù)重點(diǎn)在于社會(huì)發(fā)展和共享層面，“托底”社會(huì)政策應(yīng)在此過程中發(fā)揮相應(yīng)作用響。基于上述觀點(diǎn)，本研究認(rèn)為，“托底”社會(huì)政策在社會(huì)發(fā)展和共享層面應(yīng)重點(diǎn)做好以下工作。

首先，“托”廣大人民群眾特別是特殊困難群眾的“底”。在全面建成小康社會(huì)的過程中，一些特殊困難群體如殘疾人群體、失業(yè)群體、貧困群體等由于身體稟賦、人力資本、生理和心理等多種因素的影響，在生活、工作中面臨更多的困難，因此“托底”社會(huì)政策應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注這部分群體。當(dāng)前我國(guó)政府正在逐步加大對(duì)民生保障體系的建設(shè)力度，各項(xiàng)制度體系也在穩(wěn)步構(gòu)建過程中，同時(shí)我國(guó)不斷提高對(duì)托底型民生保障的投人，對(duì)解除困難群眾的生活風(fēng)險(xiǎn)，提高其抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力發(fā)揮了重要作用。然而，當(dāng)前“托底”社會(huì)保障制度仍然存在保障水平偏低、保障范圍存在缺項(xiàng)等問題。各種由于社會(huì)保障缺項(xiàng)導(dǎo)致的極端事件時(shí)有發(fā)生，不斷沖擊著人們的道德和心理底線。因此在全面建成小康社會(huì)的過程中，為保障特殊困難群體同步達(dá)到小康生活，使他們?cè)谖覈?guó)全面建成小康社會(huì)的道路上不掉隊(duì)，務(wù)必繼續(xù)擴(kuò)大托底性社會(huì)保障的范圍和水平?，F(xiàn)階段應(yīng)該按照保基本、固網(wǎng)底、守底線、掃盲區(qū)的原則，圍繞保障和改善民生的目標(biāo)，加強(qiáng)制度建設(shè)，促進(jìn)各項(xiàng)保障制度和相關(guān)政策的整合和有效銜接8;強(qiáng)化政策執(zhí)行、監(jiān)督管理和信息化建設(shè)，在保證基本民生安全保障網(wǎng)覆蓋全面的前提下，重點(diǎn)保障生活困難老年人、貧困兒童、殘疾人等群體的基本福利需求底線，促進(jìn)社會(huì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)發(fā)展與改革成果的全民共享。

其次，“托”經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型的“底”。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“宏觀微觀經(jīng)濟(jì)政策和社會(huì)政策是一個(gè)整體，要用社會(huì)政策托底經(jīng)濟(jì)政策，為宏觀微觀經(jīng)濟(jì)政策執(zhí)行創(chuàng)造條件?！薄庇纱丝梢姡鐣?huì)政策與宏觀、微觀經(jīng)濟(jì)政策之間是相輔相成的關(guān)系。當(dāng)前由于受國(guó)際經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)和我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式調(diào)整的影響，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)。這種新常態(tài)表現(xiàn)為，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度由高速增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向中高速增長(zhǎng)，同時(shí)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式也由投資型驅(qū)動(dòng)向創(chuàng)新型驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)化。經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)意味著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展挑戰(zhàn)與機(jī)遇并存，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)過程中，伴隨著經(jīng)濟(jì)增速放緩、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的改革必然引發(fā)一系列問題，而經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域問題必然會(huì)以社會(huì)問題的形式表現(xiàn)出來。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式調(diào)整、化解產(chǎn)能和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的影響，大量企業(yè)被關(guān)停、破產(chǎn)或退出市場(chǎng)，這意味著大量勞動(dòng)者需要從傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)進(jìn)入新產(chǎn)業(yè)，在此過程中由于新產(chǎn)業(yè)對(duì)勞動(dòng)力技能和知識(shí)的要求提高，必然有部分勞動(dòng)者無法適應(yīng)新型產(chǎn)業(yè)要求而失業(yè)，由此導(dǎo)致結(jié)構(gòu)性失業(yè)問題。針對(duì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域問題可能引發(fā)的失業(yè)等社會(huì)問題，習(xí)近平總書記指出，“要適應(yīng)新常態(tài)，保持戰(zhàn)略上的平常心態(tài)，在戰(zhàn)術(shù)上要高度重視和防范各種風(fēng)險(xiǎn)，早作謀劃，未雨綢繆，及時(shí)采取應(yīng)對(duì)措施，盡可能減少負(fù)面影響”。針對(duì)以上問題“托底”社會(huì)政策應(yīng)積極回應(yīng)，為在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型過程中失業(yè)和生活困難群體提供制度保障，這種保障不僅體現(xiàn)在通過提供其經(jīng)濟(jì)救助、幫助其維持基本生活，同時(shí)還應(yīng)通過教育和訓(xùn)練加強(qiáng)對(duì)該群體人力資本的投資，提高其人力資本，強(qiáng)化失業(yè)群體的知識(shí)技能、工作技能促進(jìn)其就業(yè)。

最后，“托”社會(huì)成員預(yù)防和化解風(fēng)險(xiǎn)的“底”。社會(huì)學(xué)家盧曼指出我們生活在一個(gè)除了冒險(xiǎn)別無選擇的社會(huì)，風(fēng)險(xiǎn)在日常生活中無所不在、無時(shí)不有，風(fēng)險(xiǎn)除了來自我們生活的自然環(huán)境和制度環(huán)境外，還可能來自常人或集體在日常生活中做出的每個(gè)決定、每個(gè)選擇、每個(gè)行動(dòng)，從宏觀到微觀層面，社會(huì)成員在被風(fēng)險(xiǎn)包圍的同時(shí)也在制造著風(fēng)險(xiǎn)。在傳統(tǒng)社會(huì)，個(gè)體應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的方式主要是通過家庭、親屬網(wǎng)絡(luò)、社區(qū)提供支持。而在現(xiàn)代社會(huì)，家庭、親屬、社區(qū)等原有的支持系統(tǒng)受到工業(yè)化和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的侵蝕，導(dǎo)致幫助個(gè)體應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的支持系統(tǒng)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)防御能力減弱。同時(shí)，伴隨著個(gè)體化的發(fā)展，社會(huì)成員對(duì)個(gè)性、選擇和自由的要求越來越高，與傳統(tǒng)文化規(guī)范、約束和制度規(guī)制之間充滿矛盾與緊張，個(gè)體逐漸脫嵌于傳統(tǒng)的制度系統(tǒng)和支持網(wǎng)絡(luò)。面對(duì)社會(huì)的復(fù)雜性和風(fēng)險(xiǎn)的不確定性，個(gè)體應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的支持資源減少，應(yīng)對(duì)復(fù)雜突發(fā)性風(fēng)險(xiǎn)的能力不斷減弱，因此不得不轉(zhuǎn)而依賴國(guó)家和復(fù)雜的社會(huì)制度。另外，在現(xiàn)代社會(huì)誘發(fā)風(fēng)險(xiǎn)的因素較多，并且由于各因素之間相互聯(lián)系、相互影響，在對(duì)導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)的各種因素進(jìn)行追究的過程中，如“無底之船”一般難以窮根究底，導(dǎo)致個(gè)體無法對(duì)風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的前置原因獲得清晰的認(rèn)識(shí)，進(jìn)而也無法對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生進(jìn)行預(yù)測(cè)。因此，作為幫助社會(huì)成員應(yīng)對(duì)由于工業(yè)化而產(chǎn)生的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)政策，在當(dāng)下風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)語境中更顯迫切?！巴械住鄙鐣?huì)政策應(yīng)成為社會(huì)成員構(gòu)筑保障生命、財(cái)產(chǎn)安全的最后一道防線，積極構(gòu)建幫助社會(huì)成員應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)不確定性、復(fù)雜性、突發(fā)性的保障網(wǎng)絡(luò)，使社會(huì)成員在面對(duì)突發(fā)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、自然風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，其原有的家庭生態(tài)系統(tǒng)不至于崩潰，個(gè)體基本生命權(quán)利和基本需求能夠得到保障。

三、完善制度：“托底”社會(huì)政策的建構(gòu)方略

“托底”社會(huì)政策的建構(gòu)涉及一系列的制度安排，習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)制度建設(shè)的重要性，他指出“要注重制度建設(shè)，花錢買制度而不是簡(jiǎn)單花錢買穩(wěn)定，著力解決地區(qū)差異大、制度碎片化問題”14。“完善制度就是要堅(jiān)持全覆蓋、?；?、多層次、可持續(xù)方針，加強(qiáng)城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系建設(shè)”1。“托底”社會(huì)政策的建構(gòu)方略應(yīng)按照完善制度的相關(guān)要求，加強(qiáng)制度建設(shè)，為后續(xù)政策完善工作打好基礎(chǔ)。

（一）“托底”社會(huì)政策的保障范圍要“全覆蓋”

如前文所述，“全覆蓋”是“托底”社會(huì)政策的基本要求。根據(jù)底線公平理論，基本的福利需求是民眾社會(huì)福利需求層次中居于基礎(chǔ)地位的福利需求，在基本福利需求中又有一些屬于剛性的、必須滿足的、穩(wěn)定性的需求，這部分需求包括基本的教育、醫(yī)療衛(wèi)生和養(yǎng)老需求。對(duì)這部分需求政府和社會(huì)必須予以滿足，這既體現(xiàn)了廣大民眾在基本需求滿足方面的一致性，也體現(xiàn)了對(duì)需求滿足的公平性。在“托底”社會(huì)政策相關(guān)制度的建設(shè)方面必須保證基本福利的全覆蓋。近年來，隨著我國(guó)各項(xiàng)托底性民生保障制度建設(shè)快速推進(jìn)，財(cái)政托底性民生保障投人穩(wěn)步擴(kuò)大，在教育、醫(yī)療等方面建立了較為完善的社會(huì)福利體系，對(duì)滿足人民群眾特別是困難群眾的生存、生活及基本福利需求發(fā)揮了重要基礎(chǔ)性作用。但另一方面我國(guó)目前保障標(biāo)準(zhǔn)和水平仍然偏低，各項(xiàng)保障制度存在“缺項(xiàng)”，亟須加大托底性民生保障體系建設(shè)力度，筑牢基本民生保障網(wǎng)。

托底社會(huì)政策民生保障網(wǎng)的全覆蓋首先應(yīng)以保障最低生活、醫(yī)療養(yǎng)老、教育、住房、就業(yè)等基本民生需求為主，保障民眾的基本生活和基本福利需求，做到應(yīng)保盡保。在此基礎(chǔ)上，應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注老年人、殘疾人、兒童、流動(dòng)人口等困難人群。另外，應(yīng)著力加強(qiáng)對(duì)由于突發(fā)事件如自然災(zāi)害、礦難等導(dǎo)致基本生活受到影響的困難群眾基本福利需求的滿足，保障他們的基本生活。在制度建設(shè)方面應(yīng)根據(jù)需求保障類型建立綜合全面彼此銜接的福利保障制度。當(dāng)前應(yīng)以居民最低生活保障制度、特困人員供養(yǎng)制度、災(zāi)民生活救助制度為基礎(chǔ)，將老年人、殘疾人、兒童補(bǔ)缺型福利制度以及教育援助系統(tǒng)、住房援助系統(tǒng)、緊急援助和慈善援助相銜接，為所有居民建立生計(jì)保障網(wǎng)絡(luò)，為他們提供基本保障。

（二）“托底”社會(huì)政策的保障水平要“保基本”

所謂“托底”，托的是普通民眾基本福利需求的底，特別是其中的剛性和穩(wěn)定性的福利需求。由于基本福利需求所具有的基礎(chǔ)性，在社會(huì)政策的實(shí)施過程中這部分需求應(yīng)首先給予滿足，因此社會(huì)政策的“托底”屬性直接決定了其保障水平是“保基本”。習(xí)近平總書記在重慶調(diào)研扶貧工作時(shí)曾指出，“要從解決群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問題人手，做好普惠性、基礎(chǔ)性、兜底性民生建設(shè)”19。“托底”社會(huì)政策的“?；尽笔紫韧ㄟ^制定完善相關(guān)社會(huì)政策，保障民眾基本的教育、醫(yī)療衛(wèi)生等方面的福利需求。同時(shí)，針對(duì)受經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展“新常態(tài)”影響的失業(yè)、生活困難群體，在政策上查缺補(bǔ)漏、織密網(wǎng)，將他們納人現(xiàn)行的社會(huì)救助體系中，做到“應(yīng)保盡保”，幫助他們應(yīng)對(duì)生活風(fēng)險(xiǎn)。

其次，“托底”社會(huì)政策“?；尽钡闹贫冉ㄔO(shè)不應(yīng)僅僅停留在簡(jiǎn)單地應(yīng)對(duì)廣大人民群眾遇到的問題上?！巴械住鄙鐣?huì)政策的“保基本”應(yīng)在對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展“新常態(tài)”背景下普通民眾社會(huì)福利、能力發(fā)展需求充分評(píng)估的基礎(chǔ)上，積極建構(gòu)并完善相關(guān)的社會(huì)政策，滿足普通民眾基本福利需求，在“?；尽钡耐瑫r(shí)通過政策引導(dǎo)、能力培訓(xùn)，提升普通民眾抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力，使他們?cè)诿撾x政府幫助下也能夠應(yīng)對(duì)各種問題。

（三）“托底”社會(huì)政策的保障要求是“多層次與可持續(xù)”

“托底”社會(huì)政策作用發(fā)揮的前提是社會(huì)政策本身必須是“多層次、可持續(xù)”的?！巴械住鄙鐣?huì)政策的“多層次”首先要求政策資源來源的多層次性。在政府資源籌集基礎(chǔ)上，積極引人社會(huì)資本，鼓勵(lì)引導(dǎo)社會(huì)資本對(duì)教育、醫(yī)療等方面的投資，在滿足人民群眾多樣化、個(gè)性化福利需求的同時(shí)拓寬政策資源來源渠道，提高社會(huì)保障資源來源的多樣性多層次性?！巴械住鄙鐣?huì)政策的“多層次”要求社會(huì)政策保障內(nèi)容的多層次性。一方面，社會(huì)政策在進(jìn)行“托底”即保障民眾基本福利需求的同時(shí)，針對(duì)具有不同社會(huì)福利需求的民眾，提供不同的社會(huì)福利服務(wù)。另一方面，應(yīng)形成配套完善的綜合社會(huì)政策體系，并加強(qiáng)與其他國(guó)家戰(zhàn)略及其他政策間的有效銜接。如與精準(zhǔn)扶貧相結(jié)合，完善社會(huì)救助政策。提高社會(huì)救助水平和標(biāo)準(zhǔn)，提升救助對(duì)象福利水平，發(fā)展救助對(duì)象能力;擴(kuò)大社會(huì)福利服務(wù)范圍，健全社會(huì)福利服務(wù)政策，解決以往社會(huì)福利服務(wù)水平低、服務(wù)類型少、覆蓋服務(wù)人群狹窄等問題。針對(duì)困境兒童、老年人、殘疾人等特殊群體，在滿足他們對(duì)福利服務(wù)需求的基礎(chǔ)上，將福利提供覆蓋至全體有需要的社會(huì)成員。構(gòu)建完善的醫(yī)療、養(yǎng)老、教育、住房、就業(yè)等政策體系，加強(qiáng)各項(xiàng)政策的有效銜接，形成梯次保障體系;不斷提高保障水平和標(biāo)準(zhǔn)，建立與物價(jià)水平浮動(dòng)相一致的保障標(biāo)準(zhǔn)，防止困難群眾生活水平受物價(jià)波動(dòng)產(chǎn)生較大影響回。此外，加強(qiáng)“托底”社會(huì)政策頂層設(shè)計(jì)，加強(qiáng)各部門間的溝通協(xié)調(diào)，促進(jìn)各部門之間的協(xié)作和互補(bǔ)，合理設(shè)計(jì)各政策職能部門的相關(guān)職責(zé)，明確各職能部門責(zé)任和政策內(nèi)容，防止社會(huì)政策制定和實(shí)施的碎片化問題。

“托底”社會(huì)政策的“可持續(xù)”性要求制定并完善相關(guān)制度，在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，建立科學(xué)合理的“托底社會(huì)政策體系，并保持政策體系的開放性，使其能夠隨經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展不斷進(jìn)行調(diào)整、完善。另外，“可持續(xù)”性還要建立適度、合理的政策保障水平和標(biāo)準(zhǔn)。習(xí)近平總書記曾指出，“政府主要是?；?，不要做過多過高的承諾”。適度合理的政策保障水平不是低水平的保障，而是適合當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與國(guó)家財(cái)政支付能力的保障。既要避免以往社會(huì)福利水平低，保障面較窄等問題，同時(shí)又不能拔高福利保障水平，防止出現(xiàn)政府承諾難以兌現(xiàn)的局面。

綜上所述，“托底”社會(huì)政策是在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)人新常態(tài)后，以習(xí)近平同志為核心的黨中央在社會(huì)政策和保障領(lǐng)域做出的重大決策部署，這一決策部署與國(guó)家宏觀和微觀經(jīng)濟(jì)政策安排互為表里，共同構(gòu)成了新時(shí)代治國(guó)理政的重要舉措。構(gòu)建“托底”社會(huì)政策應(yīng)在深人理解、領(lǐng)會(huì)習(xí)近平總書記相關(guān)論述基礎(chǔ)上，厘清“托底”的內(nèi)涵以及明晰建構(gòu)“托底”社會(huì)政策的具體要求，構(gòu)建合理、完善的“托底”社會(huì)政策體系。

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