四川省民族地區(qū)教育均衡性發(fā)展問題研究

劉成高 張文娟 張昭怡

[摘要]民族地區(qū)的教育發(fā)展是當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步的重要保障。四川是一個(gè)多民族大省，同時(shí)四川省民族地區(qū)也是全國貧困面最大、貧困人口最多、貧困程度最深的地區(qū)之一。多年來，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不均衡導(dǎo)致的教育發(fā)展不均衡現(xiàn)象在四川省民族地區(qū)越來越突出。本文立足于民族地區(qū)教育特別是基礎(chǔ)教育，通過研究經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后的四川省民族地區(qū)教育在資金、人才、政策等方面獲得的教育資源現(xiàn)狀和問題，探索實(shí)現(xiàn)民族地區(qū)教育均衡性發(fā)展的路徑和方法，進(jìn)而對(duì)實(shí)現(xiàn)教育公平及全面建成小康社會(huì)、打贏扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)奠定基礎(chǔ)。

[關(guān)鍵詞]民族地區(qū);教育公平;均衡發(fā)展

中圖分類號(hào)：G75文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1674-9391（2019）03-0077-04

一、研究背景

教育公平是社會(huì)公平的重要基礎(chǔ)，其基本要求是“保障公民依法享有受教育的權(quán)利和機(jī)會(huì)。要實(shí)現(xiàn)教育公平，就必須把地區(qū)之間的教育均衡性發(fā)展放在十分重要和突出的位置。[1]但是，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展必然會(huì)帶來地區(qū)之間，特別是少數(shù)民族與經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)之間教育的非均衡狀態(tài)，因此，教育的均衡性發(fā)展是一項(xiàng)長期而艱巨的任務(wù)。教育部部長陳寶生在2018年的兩會(huì)上答記者問時(shí)指出，新時(shí)代所有的教育工作者都面臨兩大考題：一是教育現(xiàn)代化和辦人民滿意的教育的考題，二是解決好教育面臨的發(fā)展不平衡、不充分的各種問題，即要讓每一個(gè)孩子都能享有優(yōu)質(zhì)而公平的教育。[2]

鑒于我國各地區(qū)經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展存在差異的客觀事實(shí)，教育又必須根據(jù)各地區(qū)的實(shí)際情況，有計(jì)劃、分步驟地實(shí)施，在實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)均衡發(fā)展的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)間的均衡發(fā)展，最終實(shí)現(xiàn)更大范圍內(nèi)乃至全國的均衡發(fā)展[3]。

“教育非均衡性在少數(shù)民族地區(qū)主要表現(xiàn)在地區(qū)之間、校際之間、個(gè)體之間、政策制定調(diào)整及教育資源調(diào)配等方面的差距，從而導(dǎo)致辦學(xué)條件、質(zhì)量和效果之間的不平衡。這些不平衡又往往和民族文化、宗教習(xí)慣及城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)交織在一起，嚴(yán)重影響和制約著民族地區(qū)教育整體水平的發(fā)展和提高，成為民族地區(qū)教育發(fā)展過程中亟待解決的重要課題。”[4]

四川是一個(gè)多民族大省，境內(nèi)有甘孜、阿壩、涼山3個(gè)少數(shù)民族自治州和木里、馬邊、峨邊、北川4個(gè)少數(shù)民族自治縣，同時(shí)還有藏、彝、羌等 14個(gè)世居少數(shù)民族，民族地區(qū)面積達(dá)30.6萬平方公里，總?cè)丝?96.35萬，是我國第二大藏族聚居區(qū)、最大的彝族聚居區(qū)和唯一的羌族聚居區(qū)。四川省民族地區(qū)是全國貧困面最大、貧困人口最多、貧困程度最深的地區(qū)之一，目前擁有國定和省定貧困縣分別為16個(gè)和12個(gè)，貧困人口達(dá)118萬人?？梢哉f，民族地區(qū)的教育問題對(duì)于四川省來說不僅是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問題，同時(shí)也是一個(gè)重大的政治問題。

黨的十八大以來，四川省在民族地區(qū)教育振興和發(fā)展方面投入了大量的人力、財(cái)力和物力，累計(jì)投入資金400億元支持少數(shù)民族地區(qū)的教育事業(yè)發(fā)展，啟動(dòng)實(shí)施了“民族地區(qū)教育發(fā)展十年行動(dòng)計(jì)劃”“大小涼山彝區(qū)教育扶貧提升工程”“藏區(qū)教育發(fā)展振興計(jì)劃”、民族地區(qū)“一村一幼”計(jì)劃、民族地區(qū)15年免費(fèi)教育計(jì)劃、貧困地區(qū)支教計(jì)劃等一系列改革措施和舉措，新改擴(kuò)建各類學(xué)校1000余所，補(bǔ)充各級(jí)專任教師1.35萬人，在1049所學(xué)校推行雙語教學(xué)，為168所中小學(xué)（幼兒園）開通遠(yuǎn)程教育，這些措施的推行和實(shí)施，使得四川省民族地區(qū)的教育事業(yè)自改革開放以來取得了長足的發(fā)展和進(jìn)步[5]。

除此之外，政府還積極落實(shí)教育惠民政策，加大專項(xiàng)資金的支持力度，減輕農(nóng)牧民群眾負(fù)擔(dān)，保障了農(nóng)牧民子女受教育的權(quán)益，有力地帶動(dòng)了民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)，以此來促進(jìn)民族地區(qū)教育事業(yè)的均衡發(fā)展。

二、當(dāng)前四川省民族地區(qū)教育均衡發(fā)展存在的主要問題

盡管一系列政策和措施的逐步推行和實(shí)施使得四川民族地區(qū)教育規(guī)模和水平有了很大提高，但由于民族地區(qū)教育特別是基礎(chǔ)教育整體上的先天不足，加之在經(jīng)濟(jì)、文化、人均收入及地理位置等各方面因素的限制，四川民族地區(qū)教育發(fā)展仍存在十分嚴(yán)峻的問題和挑戰(zhàn)，主要表現(xiàn)為教育投入不達(dá)標(biāo)、師資力量和后勤保障不到位、教育體系不健全特別是學(xué)前教育、高中階段教育嚴(yán)重滯后等。

（一）民族地區(qū)師資保障的非均衡問題

從現(xiàn)有四川民族地區(qū)的師資水平來看，在基礎(chǔ)教育階段擁有中級(jí)及以上專業(yè)技術(shù)職務(wù)職稱的老師不僅從總量和比例上嚴(yán)重不足，而且還存在城市與鄉(xiāng)村、大城市和小城市之間嚴(yán)重的分布不均衡，在城鄉(xiāng)之間、校際之間、縣域內(nèi)不同學(xué)校間教師職稱結(jié)構(gòu)的不均衡現(xiàn)象嚴(yán)重。極為有限的優(yōu)秀師資幾乎都集中在中心城市或縣城，大多數(shù)鄉(xiāng)村教師由于年齡大、學(xué)歷低無法通過現(xiàn)有的職稱晉升體制獲得職業(yè)提升機(jī)會(huì)，存量師資的專業(yè)技能提升不大，而增量師資的進(jìn)入又不能及時(shí)跟進(jìn)，從而也導(dǎo)致了教師之間待遇的不均衡和不公平。由于待遇差異化嚴(yán)重，加之對(duì)教師人事管理制度的因循守舊，進(jìn)一步導(dǎo)致了教師在不同地域和學(xué)校之間的合理流動(dòng)和互補(bǔ)性降低，使得教師人力資源分布在整體質(zhì)量上不盡如人意，而且在空間分布上兩極分化嚴(yán)重。由于師資的匱乏，直接導(dǎo)致四川民族地區(qū)的學(xué)前教育和高中教育的入學(xué)率極低，分別只有74.77%和67.46%[6]。

在2018年的全國兩會(huì)上，全國人大代表、四川省甘洛縣喜洋洋雙語幼兒園董事長潘成英介紹，涼山州縣教師缺編問題突出，村小及教學(xué)點(diǎn)使用代課制較多。潘成英說，全州十個(gè)民族聚居縣共缺教師編制3457個(gè)，聘用代課人員就占了近3000人[7]。這使得民族地區(qū)的師資建設(shè)存在兩難，一方面，沒有編制的師資隊(duì)伍使得民族地區(qū)的教育質(zhì)量穩(wěn)定性和連續(xù)性難以得到有效保障，另一方面，如果不能促使民族地區(qū)師資力量的合理流動(dòng)，則教育師資有可能缺乏應(yīng)有的活力，但是教師隊(duì)伍的穩(wěn)定性和質(zhì)量提升問題更為迫切。

（二）教育資金投入的非均衡性問題

經(jīng)費(fèi)投入是教育發(fā)展的根本保障。目前，四川民族地區(qū)教育財(cái)政資金管理體制比較簡單落后，資金來源比較單一，再加之四川民族地區(qū)本來比較薄弱的財(cái)政基礎(chǔ)，使得一方面縣域內(nèi)教育均衡發(fā)展進(jìn)程中依然存在粥少僧多的現(xiàn)象，教育總體保障水平較低;另一方面，當(dāng)有限的教育經(jīng)費(fèi)迫使民族地區(qū)在發(fā)展基礎(chǔ)教育時(shí)，又通常以犧牲農(nóng)村義務(wù)教育、學(xué)前教育為代價(jià)，只有極少數(shù)中心城區(qū)的“重點(diǎn)?！薄笆痉缎！辈趴梢垣@得相對(duì)充裕的教育經(jīng)費(fèi)來源。按國家新時(shí)期教育現(xiàn)代化的相關(guān)指標(biāo)測算，實(shí)現(xiàn)我省民族地區(qū)教育跨越式發(fā)展，需建設(shè)2091萬平方米的各級(jí)各類校舍，增加4 萬余名教師，增加82 萬余名寄宿制學(xué)生，校長、教師的管理水平、業(yè)務(wù)能力及學(xué)校裝備水平尚不能滿足跨越式發(fā)展的需要。[8]另一方面，在民族地區(qū)教育學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)過程中，由于固有觀念的限制，存在著嚴(yán)重的重“硬件”、輕“軟件”的現(xiàn)象。教育行政為主導(dǎo)的辦學(xué)思想通常把學(xué)校校舍面積、運(yùn)動(dòng)場館面積、教學(xué)儀器設(shè)備值、計(jì)算機(jī)臺(tái)數(shù)和圖書冊(cè)數(shù)這些硬件的辦學(xué)設(shè)施方面作為第一要?jiǎng)?wù)來發(fā)展，而很少重視資金對(duì)學(xué)校軟實(shí)力的影響，比如教學(xué)方式的創(chuàng)新、教學(xué)流程的改善，以及教師隊(duì)伍的培養(yǎng)等。對(duì)民族地區(qū)的教育發(fā)展中資金的合理安排使用缺乏系統(tǒng)性和全局性考慮，導(dǎo)致資金投入在局部地方和領(lǐng)域的效率低下，浪費(fèi)現(xiàn)象比較嚴(yán)重[9]。

（三）教育成效評(píng)估和考核存在嚴(yán)重缺陷

2012 年，四川省制定并實(shí)施了《四川省縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展督導(dǎo)評(píng)估實(shí)施辦法（試行）》。在此試行辦法中，明確列出了縣域義務(wù)教育學(xué)校辦學(xué)基本條件達(dá)標(biāo)情況的 10 項(xiàng)評(píng)估指標(biāo)和縣域義務(wù)教育校際間均衡狀況的 8 項(xiàng)評(píng)估指標(biāo)，要求學(xué)校按照縣級(jí)自評(píng)、市級(jí)復(fù)評(píng)、省級(jí)評(píng)估的程序進(jìn)行評(píng)估。但事實(shí)上，在實(shí)際運(yùn)行過程中，四川省民族地區(qū)基礎(chǔ)教育的督導(dǎo)辦公室的職能定位、職權(quán)劃分、經(jīng)費(fèi)保障、人員構(gòu)成等并無落實(shí)細(xì)則，甚至幾乎沒有實(shí)際履行職責(zé)清單，缺乏其應(yīng)有的權(quán)威性和公正性。由此，各地區(qū)、各部門、各主體在推進(jìn)和發(fā)展基礎(chǔ)教育過程中的成效也就缺乏了有效的評(píng)估指標(biāo)。教育督導(dǎo)評(píng)估指標(biāo)體系是衡量區(qū)域義務(wù)教育均衡發(fā)展的重要依據(jù)，也是平衡地域和校際之間教學(xué)資源的重要參考，但目前來看，這項(xiàng)工作還沒能在四川省民族地區(qū)各級(jí)教育的均衡性發(fā)展中發(fā)揮其應(yīng)有的作用[10]。

三、加快四川民族地區(qū)教育均衡發(fā)展，促進(jìn)教育公平的對(duì)策建議

我國民族教育領(lǐng)域的不均衡是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡不充分在教育領(lǐng)域中的一種折射，反之，實(shí)現(xiàn)教育均衡發(fā)展又可以反過來促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和社會(huì)的公平良性發(fā)展。[11]為此，讓民族地區(qū)特別是民族貧困地區(qū)的孩子們接受良好的現(xiàn)代教育，既是新時(shí)代黨和政府扶貧攻堅(jiān)、共同富裕的要求，也是阻斷貧困在民族地區(qū)代際蔓延和擴(kuò)散的重要路徑。特別是作為教育辦學(xué)的責(zé)任主體，各級(jí)政府必須進(jìn)一步采取有效措施加快發(fā)展步伐，縮小四川民族地區(qū)教育與其他地區(qū)教育發(fā)展的差距，同時(shí)還要努力實(shí)現(xiàn)民族地區(qū)城鄉(xiāng)之間、地域之間、學(xué)校之間的資源分配差距，從而實(shí)現(xiàn)民族地區(qū)基礎(chǔ)教育的均衡性發(fā)展。

（一）強(qiáng)化政府職責(zé)，加大民族地區(qū)基礎(chǔ)教育投入力度

政府是公共資源的控制者和調(diào)配者，促進(jìn)教育均衡發(fā)展和教育公平，必須首先強(qiáng)化政府的責(zé)任。針對(duì)目前四川民族地區(qū)教育資源和教育經(jīng)費(fèi)方面存在的各類問題，各級(jí)政府必須從政策上、資金上對(duì)民族地區(qū)教育事業(yè)予以傾斜和扶持。要充分利用國家西部地區(qū)“兩基（基本普及九年義務(wù)教育和基本掃除青壯年文盲目標(biāo)）”攻堅(jiān)計(jì)劃等有利契機(jī)，抓住中央實(shí)施“農(nóng)村寄宿制學(xué)校建設(shè)工程”等教育重點(diǎn)工程以及各類教育貸款、國債資金和援助項(xiàng)目的機(jī)會(huì)優(yōu)先發(fā)展教育， 特別是要加大對(duì)三州地區(qū)中地理位置邊遠(yuǎn)的農(nóng)村基礎(chǔ)教育的投入力度，要在財(cái)政資金中優(yōu)先安排教育經(jīng)費(fèi)，保證公共資源優(yōu)先滿足教育發(fā)展需要，加快各類學(xué)校的寄宿制標(biāo)準(zhǔn)化軟硬件配套建設(shè)。拓寬資金來源渠道，調(diào)動(dòng)全社會(huì)力量關(guān)心和支持教育，完善社會(huì)力量出資興辦教育的體制和政策。在制定各類考試錄用標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)對(duì)民族地區(qū)的民族生源適當(dāng)放寬標(biāo)準(zhǔn)和條件，從而使不同地區(qū)的每個(gè)孩子都有接受更高一級(jí)教育的機(jī)會(huì)。同時(shí)，對(duì)于特別困難的少數(shù)民族家庭，政府還應(yīng)當(dāng)建立專項(xiàng)教育扶貧基金，對(duì)貧困家庭的孩子提供更多的優(yōu)惠和照顧，給他們以更多發(fā)展的機(jī)會(huì)和希望，從而促進(jìn)各級(jí)教育均衡發(fā)展。

（二）加強(qiáng)民族地區(qū)教師隊(duì)伍建設(shè)，完善評(píng)估體系

民族地區(qū)教育的均衡發(fā)展必須依賴于教師隊(duì)伍保障體系建設(shè)工程，建設(shè)一支數(shù)量和質(zhì)量上都能適應(yīng)現(xiàn)代教育需要的教師隊(duì)伍是實(shí)現(xiàn)民族地區(qū)教育均衡發(fā)展的根本保障。要高度重視和大力抓好民族地區(qū)教師補(bǔ)充、培養(yǎng)和培訓(xùn)工作，努力提高教師的思想政治素質(zhì)和業(yè)務(wù)水平，切實(shí)維護(hù)教師隊(duì)伍穩(wěn)定。根據(jù)各縣鄉(xiāng)實(shí)際需求適時(shí)調(diào)整教師編制，及時(shí)補(bǔ)充合格師資，落實(shí)“農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)校教師特設(shè)崗位計(jì)劃”，除了鼓勵(lì)優(yōu)秀大學(xué)畢業(yè)生到民族地區(qū)支教、任教外，還應(yīng)當(dāng)充分利用國家精準(zhǔn)扶貧政策優(yōu)勢，加大少數(shù)民族地區(qū)與內(nèi)地高等院校的對(duì)口援建工作，采取委托定向培養(yǎng)的方式，加大對(duì)四川省內(nèi)少數(shù)民族地區(qū)的雙語緊缺學(xué)科的師資培養(yǎng)力度，健全省、州、縣、校四級(jí)輪崗培訓(xùn)體系。同時(shí)，還必須合理均衡配置縣域內(nèi)學(xué)科教師與行政后勤人員的比例，突出專業(yè)教師的專業(yè)技能崗位的重要性。還要維護(hù)教師合法權(quán)益，依法保證基礎(chǔ)教育階段教師的平均工資水平，改善教師工作和生活條件，解決教師的后顧之憂。同時(shí)還要強(qiáng)化民族地區(qū)基礎(chǔ)教育的評(píng)估體系，出臺(tái)具有可操作性的評(píng)估細(xì)則，量化指標(biāo)，細(xì)化評(píng)估流程，將一般衡量標(biāo)準(zhǔn)和民族地區(qū)的文化、習(xí)俗等實(shí)際情況相結(jié)合，構(gòu)建適合于民族地區(qū)特殊性的教育督導(dǎo)評(píng)估指標(biāo)體系[12]。

（三）充分利用信息技術(shù)，發(fā)揮遠(yuǎn)程教育在教育資源均衡中的重要作用

由于四川省民族地區(qū)特殊的地理位置，許多省內(nèi)民族區(qū)域?qū)W校往往處在交通不便，信息閉塞的地理環(huán)境中。即使在四川省民族地區(qū)內(nèi)部，有限的優(yōu)質(zhì)教育資源仍然面臨難以整合、難以共享的尷尬境況。據(jù)調(diào)查，民族地區(qū)教師和學(xué)生中有非常強(qiáng)烈的共享數(shù)字資源的意愿占比為85.88%。而事實(shí)上僅有12.94%的教師有上傳資源到平臺(tái)與校外教師共享的經(jīng)歷。可見，數(shù)字資源在民族地區(qū)仍呈現(xiàn)單向傳輸?shù)木置?，?duì)外輸送渠道有待加強(qiáng)[13]。

隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的突飛猛進(jìn)，遠(yuǎn)程教學(xué)為推進(jìn)基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展提供了重要的方法與路徑。近年來，四川省在教育資源共享方面做了不少工作，比如充分利用名校網(wǎng)絡(luò)優(yōu)質(zhì)課堂資源促進(jìn)輻射民族地區(qū)，也取得一定的成效和進(jìn)展。但是在網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)還比較落后的民族鄉(xiāng)村地區(qū)，還應(yīng)該進(jìn)一步加大遠(yuǎn)程直播教學(xué)和網(wǎng)絡(luò)資源共享平臺(tái)建設(shè)，努力做到把遠(yuǎn)程直播教學(xué)和傳統(tǒng)課堂結(jié)合起來，把優(yōu)質(zhì)的教育信息同教師的教育實(shí)踐結(jié)合起來，把改善學(xué)校的校舍、設(shè)施設(shè)備和創(chuàng)新教學(xué)方式、手段、流程等結(jié)合起來，把知識(shí)技能的傳承和當(dāng)?shù)氐奈幕?、民俗傳承結(jié)合起來。充分利用互聯(lián)網(wǎng)各類資源的整合共享優(yōu)勢，普及現(xiàn)代科學(xué)和文化知識(shí)，通過慕課（MOOC）、微課、自媒體等方式多渠道補(bǔ)齊短板。還應(yīng)在強(qiáng)化國家通用語言文學(xué)教育的基礎(chǔ)上施行雙語教學(xué)，推動(dòng)學(xué)校之間、家庭之間、師生之間的“1+1”互助對(duì)接，促進(jìn)民族融合，建立偏僻山鄉(xiāng)的孩子和大城市的優(yōu)質(zhì)教育資源共享平臺(tái)，促進(jìn)民族地區(qū)基礎(chǔ)教育的均衡發(fā)展，增強(qiáng)包容性，嘗試有差別的區(qū)域化教育扶貧計(jì)劃，逐步縮小民族地區(qū)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下的教育非均衡差距，實(shí)現(xiàn)各民族的和諧團(tuán)結(jié)和共生發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：