城中村失地農(nóng)民社會(huì)保障調(diào)查與研究

安雁嶸 羅楠 陳媛 周錚

摘要：隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，我國(guó)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快，大量的農(nóng)村土地被征用，在農(nóng)村中失地農(nóng)民也越來(lái)越多，這一新出現(xiàn)的社會(huì)群體亟需法律的保障，為了更好地保護(hù)失地農(nóng)民的社會(huì)保障權(quán)利，建設(shè)公平正義的社會(huì)主義和諧社會(huì)，文章通過對(duì)失地農(nóng)民的現(xiàn)狀分析，從目前的經(jīng)濟(jì)環(huán)境下對(duì)失地農(nóng)民的養(yǎng)老、醫(yī)療、社會(huì)救助等社會(huì)保障具體方面進(jìn)行闡述，分析得出失地農(nóng)民對(duì)目前我國(guó)社會(huì)保障制度發(fā)展的具體要求以及對(duì)社會(huì)保障制度中滿意率較低的方面，并結(jié)合社會(huì)保障相關(guān)知識(shí)對(duì)這一問題提出切實(shí)可行的解決意見。

關(guān)鍵詞：失地農(nóng)民;社會(huì)保障法;法律制度;社會(huì)保障

一、城中村失地農(nóng)民社會(huì)保障的發(fā)展

作為農(nóng)業(yè)大國(guó)的中國(guó)，在五千年的歷史文明發(fā)展中，土地都是農(nóng)民生存的根基和發(fā)展的基礎(chǔ)，土地和農(nóng)民之間存在著最大的利益關(guān)系，土地也對(duì)農(nóng)民的個(gè)人及家族發(fā)展有著巨大的意義。在我國(guó)的城市化進(jìn)程下，失地農(nóng)民就作為社會(huì)的弱勢(shì)群體不斷出現(xiàn)，對(duì)失地農(nóng)民的社會(huì)保障制度也經(jīng)歷了較長(zhǎng)的發(fā)展時(shí)期。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的中國(guó)，失地農(nóng)民的社會(huì)保障問題可以得到較大的關(guān)注，當(dāng)時(shí)的中國(guó)政府對(duì)失地農(nóng)民采用招工安置的方法，把大多數(shù)的失地農(nóng)民安置到國(guó)有企業(yè)中工作，實(shí)現(xiàn)了從農(nóng)民到工人的轉(zhuǎn)變，之后通過對(duì)國(guó)有企業(yè)工人的社會(huì)保障，保護(hù)失地農(nóng)民的社會(huì)保障權(quán)利得以實(shí)現(xiàn)。但長(zhǎng)期的發(fā)展造成人數(shù)的滯脹，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，大量的失地農(nóng)民得不到合理的安置，同時(shí)我國(guó)公共設(shè)施和房地產(chǎn)等非生產(chǎn)項(xiàng)目的發(fā)展又占用了大量的土地，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的出現(xiàn)也對(duì)此類的安置保障方法造成巨大的沖擊，目前我國(guó)對(duì)失地農(nóng)民的社會(huì)保障主要采用了一次性的貨幣安置方法，但是這一方法仍存在著一系列的問題。依照我國(guó)目前出現(xiàn)的失地現(xiàn)象觀察，失地的原因主要分為三種城市化的進(jìn)程被征地，在我國(guó)的戶籍制度改革過程中，二元化戶籍制度已不復(fù)存在，住在城市郊區(qū)離城市距離較近的農(nóng)民，他們的農(nóng)村戶口逐漸變?yōu)槌鞘袘艨?，在被征地的過程中，他們往往會(huì)得到較高的補(bǔ)償款，因此這一部分失地農(nóng)民選擇城市務(wù)工或者轉(zhuǎn)為經(jīng)商者，且大多數(shù)人仍然保留著自己的宅基地。公共設(shè)施建造被征地，為了建設(shè)道路，發(fā)展社會(huì)公共設(shè)施，通過不多的補(bǔ)償金被置換的農(nóng)民，他們往往居住的地方離城市較遠(yuǎn)，信息交流不便捷，往往都只具備少量的謀生方式和手段，勞動(dòng)模式單一，生活狀況也比較困難，因此他們對(duì)社會(huì)保障的需求是巨大的。工業(yè)的發(fā)展被征用，在工廠的發(fā)展中被征用土地的失地農(nóng)民，大多數(shù)可以作為占地工，這一方式可以對(duì)他們的土地被征用后，繼續(xù)穩(wěn)定生活有一定的幫助。三類失地農(nóng)民進(jìn)行比較，城市近郊的農(nóng)民在失地后，他們對(duì)新生活的適應(yīng)和家庭穩(wěn)定都能比其他兩類失地農(nóng)民情況好，也會(huì)有少量的失地農(nóng)民因此變得生活富裕。

對(duì)于失地農(nóng)民來(lái)說(shuō)，生存的社會(huì)保障也是非常必要的，在很多情況下，失地農(nóng)民的生存條件和環(huán)境都面臨著巨大的挑戰(zhàn)。其次，失地農(nóng)民的養(yǎng)老、醫(yī)療、教育等社會(huì)保障也十分需要，部分失地農(nóng)民的最低生活保障，在失地過程中的相關(guān)法律援助等都需要社會(huì)保障制度的關(guān)注和保護(hù)。在這些社會(huì)保障曾出現(xiàn)問題的國(guó)家中可以看出，對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行再教育和職業(yè)技能培訓(xùn)能夠很好地解決他們繼續(xù)生活的問題，同時(shí)也可以更好的發(fā)揮非物質(zhì)性的社會(huì)保障的意義。在美國(guó)的社會(huì)救濟(jì)發(fā)放中，接受社會(huì)救濟(jì)者往往會(huì)被問到是否曾接受過某種職業(yè)培訓(xùn)，從而對(duì)他進(jìn)行判斷評(píng)定。通過這一經(jīng)驗(yàn)的學(xué)習(xí)，可以大面積的解決失地農(nóng)民失地失業(yè)的問題，為他們的穩(wěn)定生活創(chuàng)造必要的條件。但是就我國(guó)失地農(nóng)民的發(fā)展現(xiàn)狀看來(lái)，在這一方面的努力還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，對(duì)于失地農(nóng)民的社會(huì)保障體系的建立和完善還要不斷地探索和堅(jiān)持。在1952年國(guó)際勞工組織頒布的《社會(huì)保障（最低標(biāo)準(zhǔn)）公約》中 ，在失地農(nóng)民社會(huì)保障內(nèi)容安排的選擇上，主要采取的是“一攬子”安置模式，也就是對(duì)于失地農(nóng)民的社會(huì)保障內(nèi)容安排主要包括最低生活保障、醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)在內(nèi)的“一攬子”保障體系。可是就我國(guó)現(xiàn)階段的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r看來(lái)，平均主義的“一攬子”保障體系的建設(shè)似乎是非常不明智，同時(shí)結(jié)合各個(gè)地區(qū)的失地農(nóng)民生活現(xiàn)狀來(lái)觀察，各地區(qū)時(shí)期農(nóng)民的社會(huì)保障需求有著不同，失地農(nóng)民對(duì)于社會(huì)保障需求需要一個(gè)分等級(jí)和層次的安排和實(shí)施。

二、城中村失地農(nóng)民社會(huì)保障存在的問題

根據(jù)現(xiàn)階段已經(jīng)出臺(tái)的法律法規(guī)來(lái)看，在專對(duì)失地農(nóng)民的社會(huì)保障方面出臺(tái)的法律只有2007年出臺(tái)的《關(guān)于切實(shí)做好被征地農(nóng)民社會(huì)保障工作有關(guān)問題的通知》，在這一《通知》中及規(guī)定五個(gè)部分 ：進(jìn)一步明確被征地農(nóng)民社會(huì)保障工作責(zé)任、確保被征地農(nóng)民社會(huì)保障所需資金、嚴(yán)格征地中對(duì)農(nóng)民社會(huì)保障落實(shí)情況的審查、規(guī)范被征地社會(huì)保障資金管理、加強(qiáng)被征地農(nóng)民的社會(huì)保障工作的監(jiān)督檢查。這種籠統(tǒng)性的規(guī)范并不能具體實(shí)際的保障征地農(nóng)民的問題，而且制定時(shí)間較早，和當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r也不相適應(yīng)。

（一）養(yǎng)老方面

失地農(nóng)民的養(yǎng)老問題是失地農(nóng)民最關(guān)注的問題，在傳統(tǒng)的養(yǎng)老思想的禁錮下，失地農(nóng)民往往保持著最初的“養(yǎng)兒防老”的思想，家庭養(yǎng)老是失地農(nóng)民養(yǎng)老的首要選擇，在我國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展過程中城市和農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)雖然有了很大的進(jìn)步，但是對(duì)于失地農(nóng)民這一特殊的利益群體，國(guó)家還是缺乏關(guān)注，應(yīng)當(dāng)在失地農(nóng)民的征地所得時(shí)，對(duì)他們的養(yǎng)老保險(xiǎn)進(jìn)行統(tǒng)一收納管理，采用這樣的模式需要社會(huì)保障法的支持，需要負(fù)責(zé)任的政府和社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的支持，從理論上講，這樣的措施才能對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)入城市后的養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)揮作用，從而使他們的生活得到保障。目前失地農(nóng)民進(jìn)入城市后進(jìn)入城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)，需要補(bǔ)繳大量的金錢，往往超過了這一群體和保護(hù)機(jī)構(gòu)的承受范圍，現(xiàn)階段二元化的社會(huì)保險(xiǎn)繳納措施是造成這一復(fù)雜情況的根本原因，很大程度上影響了社會(huì)的穩(wěn)定和諧。

（二）醫(yī)療方面

失地農(nóng)民的醫(yī)療保險(xiǎn)都是進(jìn)入新型農(nóng)村合作醫(yī)療體系中，在新農(nóng)合的醫(yī)保中，一般的籌資模式都是個(gè)人繳費(fèi)加上各級(jí)財(cái)政的補(bǔ)貼構(gòu)成，在各個(gè)地方的具體籌資水準(zhǔn)又根據(jù)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展、參保人群的醫(yī)療消費(fèi)以及居民家庭和財(cái)政的能力而制定 ?！盁o(wú)差異參?！睍?huì)對(duì)低收入群體造成更大的困難，政府人員在對(duì)失地農(nóng)民制定參保方式時(shí)，應(yīng)該綜合考慮參保人員的繳費(fèi)能力和繳費(fèi)意愿的差異性。

根據(jù)國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度意見的通知》中規(guī)定，農(nóng)村合作醫(yī)療基金補(bǔ)助是農(nóng)民的大額醫(yī)療費(fèi)用或者是住院醫(yī)療費(fèi)用。一般在全國(guó)有些能夠提供補(bǔ)助的地區(qū)，一般實(shí)行大額醫(yī)療費(fèi)用補(bǔ)助與小額醫(yī)療費(fèi)用補(bǔ)助相結(jié)合的方法，兩者相結(jié)合的方法既能提高抗風(fēng)險(xiǎn)能力又可以顧忌到農(nóng)民的利益。但是目前全國(guó)整體的新農(nóng)村合作醫(yī)療籌資水平相對(duì)較低，在制度建立之初將保障目標(biāo)都設(shè)定為“保住院”或“保大病”，集中有限的基金用于化解較大的疾病風(fēng)險(xiǎn)和較重的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)上來(lái)，最終醫(yī)療保障制度的目標(biāo)是維護(hù)健康。目前，我國(guó)城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)主要?dú)w人力資源和社會(huì)保障部門，由這兩個(gè)部門進(jìn)行管理。新型農(nóng)村合作醫(yī)療主要是由衛(wèi)生部門管理的，這種分割管理格局導(dǎo)致諸多問題產(chǎn)生。如經(jīng)辦機(jī)構(gòu)和工作人員的重復(fù)設(shè)置、信息網(wǎng)絡(luò)的重復(fù)建設(shè)、管理服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的不統(tǒng)一、參保人數(shù)統(tǒng)計(jì)口徑存在差異等，不利于城鄉(xiāng)醫(yī)療保障體系的統(tǒng)籌考慮與協(xié)調(diào)推進(jìn)。這樣就很容易導(dǎo)致失地農(nóng)民農(nóng)村醫(yī)療和城鎮(zhèn)醫(yī)療轉(zhuǎn)化的問題，造成看病難問題。

三、城中村失地農(nóng)民社會(huì)保障建議

我國(guó)現(xiàn)階段的征地補(bǔ)償法律制度，主要是《國(guó)家建設(shè)征用土地辦法》、《土地管理法》等多種類的法律法規(guī)，但是在高速發(fā)展的經(jīng)濟(jì)時(shí)代下，這樣的征地法律已不適應(yīng)當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)狀況，法律制度不夠完善，法律條目不夠清晰，也由此會(huì)引發(fā)一系列的社會(huì)問題。從立法的角度來(lái)看主要是由于立法中的許多不合理之處，從執(zhí)法的角度來(lái)看是由于執(zhí)法會(huì)出現(xiàn)不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)牡胤剑瑥乃痉ǖ慕嵌葋?lái)看是由于司法機(jī)關(guān)的力度不夠造成的，從守法的角度來(lái)看普遍守法的可能性較小。建立完善的法律法規(guī)，就要從土地征用制度的執(zhí)行情況進(jìn)行規(guī)范，從立法、執(zhí)法、司法、守法的角度對(duì)他們進(jìn)行監(jiān)督管理，保證土地征用上的公平公正。

首先，根據(jù)我國(guó)《憲法》規(guī)定，土地一般只有在國(guó)家公共利益需要它們時(shí)才可以被征收征用，土地所有權(quán)在司法上是受保護(hù)的 。因此，當(dāng)公共利益需要征用土地的時(shí)候，政府行使權(quán)利與土地受到保護(hù)的權(quán)利就構(gòu)成了法理學(xué)上的矛盾，所以各地方政府部門在行使征用權(quán)利的同時(shí)也是存在局限性的，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)的是各地方政府部門在行使權(quán)利時(shí)是否會(huì)存在濫用權(quán)利這個(gè)問題也受到了很大的非議。由于《土地管理法》規(guī)定 ，排除鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、村民住宅、鄉(xiāng)鎮(zhèn)村公共設(shè)施和公益事業(yè)用地之外，其他單位和個(gè)人在使用農(nóng)民集體所有的土地的時(shí)候，則必須要將農(nóng)村土地先征收為國(guó)有的土地，失地農(nóng)民一旦成為國(guó)有土地之后，也就不需要用公益性的理由去征地，這也客觀解釋了目前的現(xiàn)實(shí)，我國(guó)還是存在許多非公共利益性質(zhì)的土地被征收征用因此，為了確保土地征用制度合法合理，則有必要把《土地管理法》的非公益性征地的相關(guān)規(guī)定做出明確規(guī)劃，在法律程序上進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)定，因地制宜的實(shí)施補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。最后，要構(gòu)建一個(gè)科學(xué)、合理地計(jì)算農(nóng)地的價(jià)格補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，這樣有利于優(yōu)化資源配置，規(guī)范市場(chǎng)秩序，更有利于征地補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)化。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格、農(nóng)地產(chǎn)值都有著不斷地變化，積極應(yīng)對(duì)市場(chǎng)的變化，準(zhǔn)確地預(yù)測(cè)土地收益和建立合理補(bǔ)償機(jī)制，都對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到很好地推動(dòng)作用。

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