財政透明能約束政府行為嗎？
——基于政府行政管理支出視角的研究

劉生旺，陳 鑫

（山西財經(jīng)大學(xué) 財政與公共經(jīng)濟(jì)學(xué)院，山西 太原 030006）

一、引言

財政透明或稱預(yù)算透明，均指政府財政預(yù)決算信息公開，屬于政府信息公開的一部分。財政預(yù)決算信息向公眾公開，可以使公眾知曉政府所管理的所有公共資金和資產(chǎn)的運轉(zhuǎn)狀況，為防止財政資金浪費和行政腐敗提供制度性保障①。可見財政透明在提高政府治理水平、規(guī)范政府行為方面具有重要意義。自2008年5月《中華人民共和國信息公開條例》施行以來，我國以“全面規(guī)范、公開透明”為核心內(nèi)容的財政透明改革穩(wěn)步推進(jìn)。那么我國的財政透明改革是否對政府行為形成了有效約束呢？對此問題的回答，直接關(guān)系到政府和公眾對財政透明的態(tài)度，關(guān)系到我國財政透明的推動進(jìn)程。

本文使用2007—2014年的省級面板數(shù)據(jù)，從財政支出結(jié)構(gòu)中行政管理支出的比重以及預(yù)算內(nèi)本級收入中對行政管理支出的安排兩個角度，分別考察了預(yù)算透明對地方政府行政管理支出規(guī)模的影響。我們希望從地方政府行政管理支出角度探討如下問題：財政透明是否能約束政府行為？財政透明什么情況下可以更好地約束政府，規(guī)范政府行為？研究結(jié)果表明，預(yù)算透明有助于降低政府行政管理支出在總財政支出中的比重，優(yōu)化地方政府支出結(jié)構(gòu)，但資源依賴會減弱預(yù)算透明對政府行政支出的約束。盡管轉(zhuǎn)移支付不影響預(yù)算透明與政府行政支出的關(guān)系，但基于預(yù)算內(nèi)收入依賴的角度發(fā)現(xiàn)，預(yù)算透明可以有效緩解轉(zhuǎn)移支付依賴導(dǎo)致的政府行政支出擴(kuò)張效應(yīng)。

本文的主要貢獻(xiàn)在于：（1）本文從政府行政管理支出角度考察了預(yù)算透明對政府行為的影響。以往研究主要集中于預(yù)算透明對腐敗、政府債務(wù)、資源配置效率等的影響，缺乏對政府支出自身的研究，本文的研究可以算是對該領(lǐng)域的補充。（2）實證研究結(jié)果支持了治理我國地方政府行政管理支出高企的重要途徑——財政透明和外部輿論監(jiān)督的必要性。（3）以往的研究主要從全樣本角度考察財政透明的有效性，未能考察財政透明有效性的差異和作用機(jī)制。本文考察了影響我國財政透明有效性的兩個重要因素——自然資源依賴程度和轉(zhuǎn)移支付依賴程度，發(fā)現(xiàn)自然資源依賴狀況與轉(zhuǎn)移支付依賴狀況的不同會影響財政透明制約政府的效果，這是對財政透明有效性條件的初步探索。

本文余下部分的結(jié)構(gòu)安排如下：第二部分是文獻(xiàn)綜述，第三部分是有關(guān)財政透明影響政府行政管理支出的理論分析和研究假設(shè)，第四部分是有關(guān)數(shù)據(jù)、變量和模型的說明，第五部分是財政透明影響政府行政管理支出的實證分析，最后是文章的結(jié)論與政策啟示。

二、文獻(xiàn)綜述

國外就財政透明對政府行為影響的研究，有關(guān)于政府債務(wù)的，有關(guān)于政府行政效率的，有關(guān)于腐敗的等［1-3］。國內(nèi)學(xué)者有關(guān)財政透明與政府行為主要從以下三個方面做了研究。第一，關(guān)于財政透明與腐敗的研究，黃壽峰和鄭國梁使用2006—2009年的省級面板數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)當(dāng)前我國的財政信息公開尚不能有效遏制腐敗［4］；而李春根和徐建斌使用2006—2011年的省級面板數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)預(yù)算透明可以顯著抑制官員腐?。?］。第二，有關(guān)財政透明與債務(wù)融資的研究，潘俊等使用2010—2012年的省級面板數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)財政透明與地方政府融資規(guī)模和債務(wù)風(fēng)險呈負(fù)向關(guān)系，財政分權(quán)與地方政府融資規(guī)模和債務(wù)風(fēng)險呈正向關(guān)系，財政透明可以遏制財政分權(quán)對地方政府債務(wù)的這種正向效應(yīng)［6］；肖鵬等使用2012年我國29個省份的截面數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)財政透明度與政府債務(wù)規(guī)模呈反向關(guān)系［7］。第三，關(guān)于財政透明與財政資金配置效率的研究，李丹和裴育使用2009—2012年的省級面板數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)我國財政信息公開工作沒有明顯地提高財政資金的配置效率［8］。

學(xué)者們的研究從不同角度考察財政透明對政府行為的影響，得出了有差異的結(jié)論，這說明有關(guān)財政透明能否有效約束和規(guī)范政府行為，結(jié)論依然不夠明確。此外，從已有研究來看，有關(guān)財政透明是否能約束政府行為，主要集中在腐敗、政府債務(wù)等方面，還缺乏對財政透明是否能約束政府支出本身的分析。本文將從近年來廣受詬病的政府行政管理支出角度考察財政透明對政府行為的影響。

有關(guān)政府行政管理支出的研究。目前單獨研究行政管理支出的文獻(xiàn)較少，研究集中于將行政管理支出作為政府支出的一部分，對政府整體規(guī)模進(jìn)行研究。有關(guān)政府規(guī)模走勢的影響因素，有從城市化角度的考察［9］；有從貿(mào)易開放角度的考察［10-11］；有從增值稅收入角度的考察［12］；有從轉(zhuǎn)移支付角度的考察［13-14］；有從財政分權(quán)角度的考察［15］。有關(guān)政府規(guī)模擴(kuò)張的效應(yīng)，文雁兵認(rèn)為適度政府規(guī)模有助于經(jīng)濟(jì)增長和福利增進(jìn)［16］。有關(guān)行政管理支出的研究，宋小寧等從區(qū)位劣勢角度研究發(fā)現(xiàn)偏遠(yuǎn)地區(qū)往往擁有更高的行政管理費［17］；他們還發(fā)現(xiàn)更高的轉(zhuǎn)移支付依賴導(dǎo)致更高的行政管理費比重［18］?？偨Y(jié)上述政府規(guī)模和政府行政管理支出的實證研究發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有研究主要是從經(jīng)濟(jì)、地理等角度進(jìn)行考察，缺乏制度層面的分析。雖然很多文獻(xiàn)提出，應(yīng)從財政信息披露和嚴(yán)格財經(jīng)紀(jì)律入手約束地方政府不合理的支出膨脹，但在實證研究中都沒有將制度環(huán)境考慮在內(nèi)。本文將從制度因素入手直接考察財政透明對我國地方政府行政管理支出的影響。

三、理論分析與研究假設(shè)

從支出功能的角度來看，政府支出可以分為維持性支出、民生性支出以及經(jīng)濟(jì)性支出。維持性支出屬于政府最基本的支出，主要包括行政管理費、國防費等政府消費性支出。維持性支出所占比重越大，政府支出中用于民生和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支出就越少。因此，在滿足社會維持職能的前提下，維持性支出應(yīng)越少越好，這也是高效廉潔政府的一個體現(xiàn)。然而，很多因素會影響政府行政管理支出的走向。根據(jù)瓦格納法則，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府支出無論從絕對規(guī)模還是相對規(guī)模來看，都呈增加趨勢。根據(jù)鮑莫爾的非均衡增長理論①參見楊斌《財政學(xué)》。，生產(chǎn)率偏低的政府部門基于看齊規(guī)則，也會趨于增長。根據(jù)官僚行為理論②參見楊斌《財政學(xué)》。，官僚為了個人利益最大化，傾向于擴(kuò)大本部門的預(yù)算規(guī)模。這說明行政管理支出增長既有經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展推動的合理因素，也有導(dǎo)致政府支出膨脹與低效率的不合理因素。眾所周知，行政管理費高企一直是我國政府支出結(jié)構(gòu)中的一個不合理現(xiàn)象，政府行政管理支出中的三公經(jīng)費也是問題頻出的領(lǐng)域。而約束政府支出無效膨脹的一個重要制度是財政信息的公開透明。通過財政信息公開，公眾和媒體可以監(jiān)督政府行政管理費的使用，減少政府官員濫用公款和財政資金浪費的行為。

不同的國家和地區(qū)財政透明度差異很大。據(jù)國際預(yù)算合作組織2008年對世界85個國家的預(yù)算透明度進(jìn)行調(diào)查的結(jié)果③轉(zhuǎn)引自《2009中國財政透明度報告》。發(fā)現(xiàn)，外援依賴程度越高、自然資源依賴程度越高的地區(qū)，通常擁有越低的預(yù)算透明度；從而財政透明對政府的制約有限。國內(nèi)辛兵海等的研究也發(fā)現(xiàn)我國資源依賴度對預(yù)算透明度有負(fù)面影響［19-20］。多年來，我國資源型地區(qū)的政府效率低下、腐敗嚴(yán)重與經(jīng)濟(jì)績效不如人意等現(xiàn)象，一直是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的難題。而轉(zhuǎn)移支付向中西部地區(qū)傾斜、轉(zhuǎn)移支付規(guī)模增加所引發(fā)的政府規(guī)模擴(kuò)大、所伴隨的腐敗增加等問題也引發(fā)了公眾對轉(zhuǎn)移支付負(fù)面效果的關(guān)注［21］。若財政信息公開制度有效，則政府的行政管理支出會受到約束，這將有助于自然資源依賴地區(qū)從“資源咒詛”走向“資源祝福”，有助于減少轉(zhuǎn)移支付資金浪費、提高轉(zhuǎn)移支付的資金配置效率。

有關(guān)資源依賴對預(yù)算透明與政府行政管理支出關(guān)系的影響。如果自然資源依賴地區(qū)預(yù)算透明有效，那么可以有效制約政府行政管理支出膨脹。但這種有效性會受到很多因素的影響，例如經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和財政透明度水平。自然資源依賴地區(qū)，往往存在大量的資源租，這種自然資源依賴的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不利于形成政府對公眾負(fù)責(zé)的態(tài)度；自然資源依賴地區(qū)財政透明度通常較低［19］，可能導(dǎo)致在資源依賴地區(qū)，財政透明對政府行政管理支出無法形成有效約束①還可能存在其他因素，使得自然資源依賴會弱化財政透明與政府行政管理支出的關(guān)系。例如，自然資源依賴強(qiáng)的地區(qū)，由于自然資源產(chǎn)業(yè)多數(shù)受到政府的嚴(yán)格管理和控制，其整體經(jīng)濟(jì)的政府干預(yù)程度也較高。此時，民眾的市場意識不足，對財政透明的監(jiān)督較弱，從而削弱了預(yù)算透明與政府行為的關(guān)系。感謝匿名評審人提出的寶貴意見，當(dāng)然，文責(zé)自負(fù)。。這些因素的存在均會削弱財政透明對政府行政管理支出的制約作用。

有關(guān)轉(zhuǎn)移支付對財政透明與政府行政管理支出關(guān)系的影響。國外財政實證研究發(fā)現(xiàn)，地方財政收入狀況相同時，地方政府從上級獲得的補助比重越大，政府規(guī)模就越大，這被稱作粘蠅紙效應(yīng)［22］。國內(nèi)很多文獻(xiàn)也證實，我國轉(zhuǎn)移支付在增加了地方政府的可支配財力的同時，也擴(kuò)張了政府規(guī)模［23，13］。為何會有這種現(xiàn)象？官僚理論是其中的一種解釋。根據(jù)官僚行為理論，官僚會利用公眾與官僚有關(guān)轉(zhuǎn)移支付信息的不對稱，擴(kuò)大本部門的預(yù)算規(guī)模，以實現(xiàn)官員個人利益的最大化。如果財政透明可以有效約束政府，則財政透明度提高，會緩解轉(zhuǎn)移支付的“粘蠅紙”效應(yīng)。

根據(jù)以上分析，提出本文的主要假說。

假說1：財政透明可以有效約束政府行政管理支出膨脹，優(yōu)化政府支出結(jié)構(gòu)；

假說2：自然資源依賴會弱化財政透明與政府行政管理支出的關(guān)系；

假說3：財政透明會弱化轉(zhuǎn)移支付的政府行政管理支出膨脹效應(yīng)。

四、數(shù)據(jù)、變量和模型

（一）數(shù)據(jù)來源

本文樣本包括31個省、自治區(qū)、直轄市2007—2014年的省級面板數(shù)據(jù)。本文的財政收支數(shù)據(jù)來自歷年中國財政年鑒，社會經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)來自歷年中國統(tǒng)計年鑒。預(yù)算透明度數(shù)據(jù)來自上海財經(jīng)大學(xué)公共政策研究中心2009—2016年發(fā)布的歷年《中國財政透明度報告》［24］。

（二）變量說明

1.被解釋變量：政府行政支出

財政學(xué)中的行政管理支出是維持國家政權(quán)存在、保障各級國家管理機(jī)構(gòu)正常運轉(zhuǎn)所必需的費用，是財政用于各級黨委、各級權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、公安司法檢察機(jī)關(guān)行使其職能的開支［25］。行政管理支出在一般公共預(yù)算支出表中主要包括一般公共服務(wù)支出、外交支出和公共安全支出。這些支出與其他消費性支出的差異在于，行政管理支出基本不涉及政府的教育、醫(yī)療、社會保障、環(huán)境保護(hù)等社會職能。一般來說，在維持政府機(jī)構(gòu)運轉(zhuǎn)的基本前提下，行政管理支出越少越好。這意味可以有更多財力用于政府提供的其他公共服務(wù)。上述理解可以稱為狹義的政府行政支出。廣義的政府行政支出，不僅包括一般公共服務(wù)支出、外交支出和公共安全支出，還包括教育、醫(yī)療衛(wèi)生、科技、社會保障等公共服務(wù)中的行政支出，但這部分?jǐn)?shù)據(jù)在公開資料中不可得，因此我們以狹義的行政管理支出來度量政府行政支出。

本文將一般公共服務(wù)支出占公共財政支出的比重稱作小口徑行政管理支出，將一般公共服務(wù)支出與公共安全支出之和占公共財政支出的比重稱作中口徑的行政管理支出，并將分別以小口徑和中口徑的行政管理支出作為被解釋變量進(jìn)行計量回歸。之所以這樣處理，原因是，第一，外交支出占地方財政支出的比重很小，以2016年數(shù)據(jù)為例，全國外交支出中中央級支出占99.5%，地方所占比重很少。本文主要研究地方政府預(yù)算公開對地方政府行政支出的影響，地方外交支出微不足道，所以將外交支出從地方行政管理支出中刪掉。第二，公共安全支出部分體現(xiàn)出了政府的社會職能，容易受到勞動力流動等因素的影響，僅使用一般公共服務(wù)支出而暫時不考慮公共安全支出，能更好地體現(xiàn)出最小政府的特點。隨后以中口徑行政管理支出為被解釋變量進(jìn)行穩(wěn)健性分析。

2.核心解釋變量：預(yù)算透明度

采用上海財經(jīng)大學(xué)公共政策研究中心2009—2016年發(fā)布的歷年《中國財政透明度報告》中有關(guān)各省的預(yù)算透明度指數(shù)來反映各省的財政信息公開程度。需要注意的是，2009—2012年各冊書有關(guān)總的財政透明度是對省級政府滯后三年的財政信息的公開程度進(jìn)行評估，2013—2016年各冊書中有關(guān)總的財政透明度是對省級政府滯后兩年的財政信息的公開程度進(jìn)行評估，因此實際數(shù)據(jù)為2006—2009年和2011—2014年。本文以各省2009年的財政透明度指數(shù)補充2010年的財政透明度指數(shù)。所以數(shù)據(jù)范圍為2006—2014年。鑒于2007年政府收支分類改革，2007年以后的相關(guān)財政科目與2007年之前不直接可比。故本文數(shù)據(jù)范圍為2007—2014年。

3.控制變量

根據(jù)瓦格納的理論，伴隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展，政府規(guī)模也會提高。我國正處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展中，因此本文將人均GDP、人口密度、城市化水平作為主要的控制變量。其中，城市化水平使用常住人口城鎮(zhèn)化率指標(biāo)來衡量，城鎮(zhèn)人口是指居住在城鎮(zhèn)范圍內(nèi)的全部常住人口，城市化水平即城鎮(zhèn)人口占年末常住人口的比重。

4.轉(zhuǎn)移支付依賴和自然資源依賴

為了考察財政透明度對政府行政支出的約束在何時能得到強(qiáng)化，何時受到制約。本文重點分析了轉(zhuǎn)移支付依賴和自然資源依賴對財政透明度與政府行政管理支出關(guān)系的影響。①盡管自然資源豐富地區(qū)主要集中在中西部，而轉(zhuǎn)移支付也主要集中在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的中西部地區(qū)。但自然資源依賴度和轉(zhuǎn)移支付依賴度并沒有必然的聯(lián)系。通過計算，二者的相關(guān)系數(shù)為-0.05，且在統(tǒng)計上不顯著。將二者分別作為因變量或自變量回歸，發(fā)現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付對自然資源依賴的影響為負(fù)、系數(shù)很小且統(tǒng)計上不顯著，而自然資源對轉(zhuǎn)移支付的影響為負(fù)且統(tǒng)計上不顯著。自然資源依賴度高的地區(qū)并不意味著更高轉(zhuǎn)移支付依賴，而轉(zhuǎn)移支付依賴大的地區(qū)也并不意味著是自然資源豐富地區(qū)，二者不具有緊密的正向聯(lián)系，是兩個不同的問題。本文認(rèn)為可以將自然資源依賴和轉(zhuǎn)移支付依賴視為兩種不同情形，來考察財政透明對政府行政支出的影響。感謝匿名評審人的寶貴意見。參考宋小寧等的研究，轉(zhuǎn)移支付依賴使用中央補助占地方政府本級

預(yù)算內(nèi)收入的比重來衡量［17-18］。參考辛兵海和張志超的研究，自然資源依賴使用采礦業(yè)就業(yè)人數(shù)占城鎮(zhèn)就業(yè)人數(shù)的比重來衡量［19］。

為緩解異方差的影響，本文對財政透明度、人均GDP、人口密度取對數(shù)處理。為防止異常值對結(jié)果的影響，在1%分位數(shù)處對核心變量進(jìn)行了縮尾處理。表1是各個主要變量的描述性統(tǒng)計。

（三）模型與估計方法

為了驗證假說1，在進(jìn)行基本回歸時，本文主要的計量模型設(shè)定如下：

其中，模型（1）為不考慮個體效應(yīng)的OLS回歸，模型（2）為考慮了個體效應(yīng)的FE回歸，模型（3）為進(jìn)一步考慮了滯后因變量的動態(tài)面板模型。模型從（1）至模型（3）是逐漸優(yōu)化的過程。

yit表示被解釋變量，i表示?。ㄗ灾螀^(qū),直轄市。以下統(tǒng)稱省），t表示年份,xit為核心解釋變量（預(yù)算透明度），zit表示控制變量，ui表示不隨時間變化的不可測的個體效應(yīng)，λt表示不隨個體變化的時間效應(yīng)。加入ui以控制可能與預(yù)算透明相關(guān)的不可測的且不隨時間變化的個體異質(zhì)性，如文化等因素。加入λt來反映各省共同面臨的宏觀政策環(huán)境的變化，如中央壓力對行政管理支出的影響。2014年以來，中央加大了對中央國家機(jī)關(guān)和地方政府三公經(jīng)費的管控，這必會影響行政管理支出的走勢。此外，中央政府的政策調(diào)控往往與預(yù)算透明度進(jìn)程相關(guān)，加入λt也可以緩解這種遺漏變量偏差引起的內(nèi)生解釋變量問題?？紤]到行政管理支出具有時間上的延續(xù)性，模型（3）中加入行政管理支出的滯后期作為解釋變量。對于模型（3）而言，若使用OLS或FE直接估計，由于內(nèi)生解釋變量，OLS和FE的估計結(jié)果是不一致的。更加有效的方法是，首先對模型（3）先使用一階差分法去掉個體效應(yīng)，然后對差分后的模型采用廣義矩估計（即GMM估計）。GMM估計有差分GMM與系統(tǒng)GMM之分。當(dāng)被解釋變量持續(xù)性很強(qiáng)時，采用差分GMM得到的工具變量可能會是弱工具變量，此時采用系統(tǒng)GMM可以使弱工具變量問題得到改善。在本文中，由于行政管理支出1階滯后項的系數(shù)遠(yuǎn)小于0.9，沒有必要使用系統(tǒng)GMM，因此對模型（3）使用差分GMM估計。

表1 變量描述性統(tǒng)計

OLS和FE均假定模型中解釋變量是嚴(yán)格外生的。而經(jīng)濟(jì)變量往往相互影響，有可能違背這一假定。為防止內(nèi)生性偏差，在對（3）式的動態(tài)面板模型進(jìn)行差分GMM估計時，本文遵循付文林和沈坤榮的做法［23］，使用一步法GMM估計，只將時間虛擬變量看作嚴(yán)格外生，而將其他解釋變量和因變量的一階滯后項看作內(nèi)生變量。采用一步法GMM的估計結(jié)果進(jìn)行系數(shù)顯著性的統(tǒng)計推斷，這一做法與Arellano和Bond的建議一致［26］。為了最大化樣本容量，同時防止滯后期數(shù)過多導(dǎo)致的弱工具變量問題，本文僅指定內(nèi)生解釋變量的二階和三階滯后項為差分方程的工具變量。另外，本文采用兩階段估計結(jié)果給出的異方差穩(wěn)健的Hansen統(tǒng)計量對模型進(jìn)行篩選。

為了驗證假說2和假說3，本文在模型（1）—模型（3）中將分別加入核心解釋變量——預(yù)算透明度與自然資源依賴或者轉(zhuǎn)移支付依賴的交乘項，并同時控制自然資源依賴或者轉(zhuǎn)移支付依賴。

五、實證回歸結(jié)果分析

（一）我國預(yù)算公開程度的持續(xù)上升與政府行政管理支出比重的持續(xù)下降

使用上海財經(jīng)大學(xué)公共政策研究中心2009-2016年發(fā)布的《中國財政透明度報告》中的省級財政透明度指數(shù)（以百分制計），如圖1所示，我們發(fā)現(xiàn)，隨著時間的推移，平均而言，我國地方政府的財政透明度是在不斷增加的，說明政府財政信息公開工作確實在不斷取得成效。同樣，觀察2009—2016年全國一般公共服務(wù)支出占一般公共預(yù)算支出的比重，發(fā)現(xiàn)此比重隨著時間的推移在逐漸下降。從二者的走勢上看，我們初步判斷預(yù)算透明與政府行政支出走向是負(fù)相關(guān)的。然而，我國行政管理支出的下降既有可能源于預(yù)算公開制度工作的推進(jìn)，也有可能源于中央對地方政府行政管理支出的嚴(yán)肅管控。“三公經(jīng)費”是我國行政管理費中問題頻出、廣受詬病的領(lǐng)域。自2014年政府工作報告中首提“三公經(jīng)費”以來，中央及各級地方政府加大了對“三公經(jīng)費”的約束力度。為配合減稅降費的財政政策，2017年政府工作報告明確要求各級政府要過緊日子，進(jìn)一步壓縮一般性支出。預(yù)算透明是否真的約束了政府行政支出，是本文需要驗證的問題。

（二）被解釋變量為小口徑行政管理支出時的回歸結(jié)果

1.基礎(chǔ)回歸

圖1 我國省級政府財政透明度指數(shù)和全國一般公共服務(wù)支出占一般公共預(yù)算支出的比重走勢

表2 預(yù)算透明度對行政管理支出的影響

為了驗證假說1，以一般公共服務(wù)支出占一般公共預(yù)算支出的比重為被解釋變量進(jìn)行回歸，回歸結(jié)果如表2所示。表2中第（1）列、第（2）列、第（3）列為OLS的估計結(jié)果，第（4）列、第（5）列為固定效應(yīng)模型的估計結(jié)果，第（6）列、第（7）列為動態(tài)面板模型的估計結(jié)果。其中，第（1）列、第（2）列、第（4）列、第（6）列未控制時間效應(yīng)，第（3）列、（5）列、（7）列分別是控制了時間效應(yīng)后的OLS、固定效應(yīng)、動態(tài)面板模型的估計結(jié)果。表2中這三類模型所列結(jié)果的區(qū)別是，相比OLS，F(xiàn)E考慮了與核心解釋變量有關(guān)的、不隨時間而變的、不可觀測的個體異質(zhì)性。相比FE，動態(tài)面板模型加入了因變量的滯后1期做解釋變量，且更多考慮了內(nèi)生解釋變量問題。

考慮到因變量和解釋變量間的相互影響，表2的第（6）列和第（7）列表明，預(yù)算透明度的提高有助于縮減政府行政管理支出占公共財政支出的比重。這一結(jié)果與假說1一致。因變量的滯后一期系數(shù)為正，表明行政管理支出比重具有正向跨期依賴性。需要注意的是，控制了時間效應(yīng)之后，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的系數(shù)為正，這再次印證了瓦格納法則，即隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高，政府的相對規(guī)模會擴(kuò)大。此外，表2中第（3）列、第（5）列、第（7）列將年份作為控制變量，回歸結(jié)果發(fā)現(xiàn)時間效應(yīng)的系數(shù)顯著不為0，系數(shù)均為負(fù)值，說明隨著時間的推移，中央對地方政府行政管理支出政策的收緊，地方政府行政管理支出比重呈下降趨勢。

2.自然資源依賴對預(yù)算透明度與政府行政管理支出關(guān)系的影響

（1）交乘項回歸結(jié)果

本文特別關(guān)注預(yù)算透明度對政府行政管理支出的影響是否受到各地自然資源充裕度的影響。為了驗證假說2，在模型（1）—模型（3）基礎(chǔ)上，加入了自然資源依賴以及自然資源依賴與預(yù)算透明度的交乘項。為避免多重共線性對回歸結(jié)果的影響，參考謝宇的研究［27］，本文對預(yù)算透明度和自然資源依賴均先做對中處理再構(gòu)建交乘項?；貧w結(jié)果如表3所示。第（1）列、第（2）列、第（4）列分別為考慮時間效應(yīng)的OLS、FE和動態(tài)面板模型的估計結(jié)果，第（3）列為不考慮時間效應(yīng)的動態(tài)面板模型的估計結(jié)果。由于第（4）列序列相關(guān)檢驗AR（2）未通過，為了慎重考慮第（4）列的結(jié)果，我們加入了第（5）列和第（6）列。第（5）列和第（6）列是將所有解釋變量滯后一期并控制時間效應(yīng)以后的FE估計結(jié)果，第（6）列在第（5）列基礎(chǔ)上，進(jìn)一步控制被解釋變量的一階滯后項。這兩列的結(jié)果均表明，自然資源依賴度提高會減弱預(yù)算透明度對政府行政管理支出的效果，這與假說2一致。

（2）分組效果

為了更加細(xì)致和穩(wěn)健地考察不同自然資源依賴度下，預(yù)算透明度對政府行政管理支出的影響，我們進(jìn)一步按自然資源依賴度將樣本進(jìn)行分組。將每年各省自然資源依賴度從低到高分為三組，我們以固定效應(yīng)模型為例對分樣本分別考察①在分組做動態(tài)面板數(shù)據(jù)模型時，發(fā)現(xiàn)序列相關(guān)檢驗均未能通過。退而求其次，分組做固定效應(yīng)模型。，回歸結(jié)果如表4所示。其中，第（1）列—第（3）列分別是低自然資源依賴度地區(qū)的回歸結(jié)果。差異是：第（1）列不控制年份、第（2）列控制年份、第（3）列進(jìn)一步控制因變量的滯后1期。第（4）列、第（5）列是中自然資源依賴度地區(qū)的回歸結(jié)果，兩列均控制年份，第（5）列在第（4）列基礎(chǔ)上控制因變量的滯后1期。第（6）列、第（7）列是高自然資源依賴度度情形下的回歸結(jié)果，兩列均控制年份。第（7）列在第（6）列基礎(chǔ)上控制因變量的滯后1期。由于篇幅的關(guān)系，這里不再列出未控制年份的回歸結(jié)果。

第（3）列中因變量的滯后1期系數(shù)不顯著。由第（1）列、第（2）列的結(jié)果表明，在低自然資源依賴度地區(qū)，預(yù)算透明度的提高可以顯著抑制政府行政管理支出規(guī)模。而在中和高自然資源依賴度地區(qū)，預(yù)算透明度約束政府行政管理支出的效果卻不顯著。為進(jìn)一步確定低資源依賴度地區(qū)和高資源依賴度地區(qū)，預(yù)算透明度的估計系數(shù)是否顯著不同，我們對第（2）列和第（6）列的結(jié)果還進(jìn)行了似無相關(guān)回歸（SUR），結(jié)果發(fā)現(xiàn)在1%的顯著性水平上二者預(yù)算透明度的系數(shù)顯著不同。根據(jù)自然資源依賴程度分組的回歸結(jié)果表明：預(yù)算透明對行政管理支出的約束僅在低資源依賴度地區(qū)顯著。假說2中有關(guān)自然資源依賴地區(qū)，財政透明可能無法對政府行政管理支出形成有效約束的猜測得到驗證?？赡艿脑蚴牵谝?，相對來說自然資源依賴度高的地區(qū)預(yù)算透明度較低，從而預(yù)算透明對政府行政支出的約束作用有限。第二，預(yù)算透明度制度本身未能充分披露與自然資源有關(guān)的財政收支，從而預(yù)算透明未能對政府行政支出形成有效約束。第三，資源型地區(qū)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)或經(jīng)濟(jì)環(huán)境不利于預(yù)算透明作用的發(fā)揮。

表3 預(yù)算透明度對政府行政支出的響：考慮自然資源

3.轉(zhuǎn)移支付依賴對預(yù)算透明度和政府行政管理支出關(guān)系的影響

（1）基礎(chǔ)回歸：控制轉(zhuǎn)移支付依賴

本文首先在基礎(chǔ)模型（1）—模型（3）中加入轉(zhuǎn)移支付依賴度作為新增的控制變量。表5第（3）列和第（4）列的差分GMM回歸結(jié)果表明，控制了轉(zhuǎn)移支付依賴度以后，預(yù)算透明度依然可以顯著約束政府的行政管理支出比重。轉(zhuǎn)移支付依賴的系數(shù)為負(fù)，可能的原因是，我們的被解釋變量為一般公共服務(wù)支出占地方全部財政支出的比重，而非付文林和沈坤榮、范子英和張軍所使用的人均指標(biāo)［23，13］。我們的指標(biāo)中，地方財政支出包括使用轉(zhuǎn)移支付資金的支出。如果轉(zhuǎn)移支付增加的結(jié)果是政府行政管理支出增長慢于轉(zhuǎn)移支付資金的增長，就會出現(xiàn)系數(shù)為負(fù)的情況。①例如轉(zhuǎn)移支付中的專項轉(zhuǎn)移支付往往限定資金的使用方向，不允許用于政府行政管理支出。

（2）增加轉(zhuǎn)移支付依賴、轉(zhuǎn)移支付依賴與預(yù)算透明度的交乘項

為驗證假說3，本文在基礎(chǔ)回歸模型中加入轉(zhuǎn)移支付依賴以及轉(zhuǎn)移支付依賴和預(yù)算透明度的交乘項。為了防止嚴(yán)重的

多重共線性，我們對預(yù)算透明度和轉(zhuǎn)移支付均做了對中處理?；貧w結(jié)果如表6所示。第（3）列和第（4）列回歸結(jié)果表明，考慮了內(nèi)生性因素后，預(yù)算透明度依然對政府行政管理支出規(guī)模有制約作用。但預(yù)算透明度和轉(zhuǎn)移支付的交叉項系數(shù)不顯著。說明針對小口徑行政管理支出，轉(zhuǎn)移支付依賴水平不影響預(yù)算透明度與政府行政管理支出的關(guān)系。

（三）穩(wěn)健性檢驗——被解釋變量為中口徑的政府行政管理支出

為了驗證上述結(jié)果是否穩(wěn)健，本部分將被解釋變量換為一般公共服務(wù)支出與公共安全支出之和占一般公共預(yù)算支出的比重，即中口徑的政府行政管理支出的相對規(guī)模。

1.基礎(chǔ)回歸

結(jié)果見表7。其中，第（1）列、第（3）列為不控制時間效應(yīng)的FE和動態(tài)面板模型的回歸結(jié)果，第（2）列、第（4）

表4 預(yù)算透明度對政府行政支出的影響：基于自然資源的分組

表6 預(yù)算透明度對政府行政支出的影響：考慮轉(zhuǎn)移支付II

表7 預(yù)算透明度對政府行政管理支出的影響

表8 預(yù)算透明度對政府行政支出的影響：考慮自然資源列為控制了時間效應(yīng)后的FE和動態(tài)面板模型的回歸結(jié)果?？紤]內(nèi)生性因素后的動態(tài)面板模型回歸結(jié)果表明，預(yù)算透明度可以約束財政支出中用于政府行政支出的比重。假說1再次得到驗證。

2.自然資源依賴對預(yù)算透明度與政府行政管理支出關(guān)系的影響

（1）交乘項回歸結(jié)果

首先加入自然資源以及自然資源與預(yù)算透明度的交互項。為防止極端值的影響，對主要變量做了縮尾處理。為防止多重共線性，對自然資源與預(yù)算透明度做了對中處理，結(jié)果見表8。第（1）（3）列為不控制時間效應(yīng)的FE和動態(tài)面板模型的回歸結(jié)果，第（2）列和第（4）列為控制了時間效應(yīng)后的FE和動態(tài)面板模型的回歸結(jié)果。第（2）列和（4）列的結(jié)果均表明，自然資源依賴度提高會抑制預(yù)算透明度對政府行政管理支出的效果，假說2得到驗證。

（2）分組效果

將每年各省自然資源依賴度從低到高分為三組，我們以固定效應(yīng)模型為例對分樣本分別考察，回歸結(jié)果如表9所示。其中，第（1）列、第（3）列、第（5）列分別是控制了時間效應(yīng)的低自然資源依賴度、中自然資源依賴度以及高自然資源依賴度情形下，預(yù)算透明度對政府行政管理支出的影響結(jié)果。第（2）列、第（4）列、第（6）列則分別是加入因變量的滯后1期后的回歸結(jié)果。第（2）列中因變量的滯后1期的系數(shù)不顯著。我們以第（1）列的回歸結(jié)果為準(zhǔn)進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)低資源依賴度地區(qū)，預(yù)算透明度可以制約政府行政支出的規(guī)模。而中高資源依賴度地區(qū)，預(yù)算透明度的作用不顯著。使用似無相關(guān)模型對低資源依賴度和高自然依賴度透明度的系數(shù)差異進(jìn)行檢驗，發(fā)現(xiàn)二者的差異在10%的水平上顯著。假說2中，財政透明在自然資源依賴地區(qū)可能無法有效約束政府行政管理支出的猜測再次得到驗證。

注：括號內(nèi)數(shù)值為穩(wěn)健標(biāo)準(zhǔn)誤。*、**、***分別表示10%、5%和1%的顯著性水平。AR（1）、AR（2）以及Hansen Test給出的是相應(yīng)檢驗的p值。

3.轉(zhuǎn)移支付對預(yù)算透明度和政府行政管理支出關(guān)系的影響

（1）基礎(chǔ)回歸：僅增加轉(zhuǎn)移支付依賴作為控制變量

表10第（3）列、第（4）列的結(jié)果表明，在控制了轉(zhuǎn)移支付依賴后，仍然無法改變預(yù)算透明提高可以制約政府行政管理支出的結(jié)論。此時，轉(zhuǎn)移支付的系數(shù)不顯著。

（2）加入轉(zhuǎn)移支付依賴以及轉(zhuǎn)移支付依賴與預(yù)算透明度的交乘項

回歸結(jié)果如表11所示。第（4）列考慮內(nèi)生性因素的動態(tài)面板模型回歸結(jié)果表明，預(yù)算透明度與政府行政管理支出的關(guān)系不受轉(zhuǎn)移支付依賴度的影響。

（四）進(jìn)一步考察：預(yù)算透明度對政府行政管理支出的影響——預(yù)算內(nèi)收入依賴的角度

前面的分析可以視為預(yù)算透明度對政府行政管理支出在總公共財政支出中的結(jié)構(gòu)性約束，即預(yù)算透明度是否可以降低行政支出在總財政支出中的比重。前面的研究表明，假說1和假說2得到了驗證，但從支出結(jié)構(gòu)角度而言，轉(zhuǎn)移支付依賴不影響預(yù)算透明與行政管理支出的關(guān)系，即實證結(jié)果似乎并不支持假說3?？赡艿脑蚴俏覀兊囊蜃兞恐笜?biāo)分母中混雜了轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)因素的影響。為了對假說3深入分析，我們參考宋小寧等有關(guān)行政管理費指標(biāo)［17-18］，將被解釋變量換為一般公共服務(wù)支出占政府預(yù)算內(nèi)收入的比重，從而將轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)因素從分母中剝離出去。我們希望探索，預(yù)算透明度變化是否會影響政府本級預(yù)算內(nèi)收入中有關(guān)行政管理支出的安排，尤其是重新驗證假說3。因為很多文獻(xiàn)，如宋小寧等［17-18］、范子英和張軍等的研究表明［13］，轉(zhuǎn)移支付依賴會增加地方政府的行政管理費。尤其是轉(zhuǎn)移支付依賴高的地區(qū)，往往存在“吃飯財政”現(xiàn)象，大量資金用于政府的維持性職能，財政用于改善民生的資金捉襟見肘。如果預(yù)算透明能改善這種狀況，無疑可能會使財政資金的成本節(jié)約、效率提升。

表9 預(yù)算透明度對政府行政支出的影響：基于自然資源的分組

表10 預(yù)算透明度對政府行政支出的影響：考慮轉(zhuǎn)移支付I

表11 預(yù)算透明度對政府行政支出的影響：考慮轉(zhuǎn)移支付II

1.基礎(chǔ)回歸

基礎(chǔ)回歸中，被解釋變量為一般公共服務(wù)支出占政府預(yù)算內(nèi)收入的比重①為驗證本實證中第四部分的結(jié)論，我們還將被解釋變量換成一般公共服務(wù)支出與公共安全支出之和占預(yù)算內(nèi)收入的比重重新回歸，實證結(jié)果非常穩(wěn)健。因篇幅所限，結(jié)果不再在正文呈現(xiàn)。。表12中，第（1）列、第（3）列為不控制時間效應(yīng)的FE和動態(tài)面板模型的回歸結(jié)果，第（2）列、第（4）列為控制了時間效應(yīng)后的FE和動態(tài)面板模型的回歸結(jié)果。應(yīng)注意，第（3）列中有關(guān)擾動項序列相關(guān)的檢驗AR（2）未能通過。考慮內(nèi)生性因素后的動態(tài)面板模型回歸結(jié)果（4）表明，預(yù)算透明度沒有顯著地減少財政收入中用于行政管理支出的比重?？赡艿脑蛴卸?，一是預(yù)算內(nèi)收入所安排的行政管理費具有高度的慣性，即遵循增量預(yù)算，這使預(yù)算透明制約政府的作用不能得到充分發(fā)揮。我們注意到，第（4）列因變量滯后1期的系數(shù)高達(dá)0.845，這說明公共財政預(yù)算收入中用于政府行政管理支出的部分具有高度的正向依賴。這可能正是預(yù)算透明提高不能顯著約束地方政府財政收入中用于行政管理支出比重的原因。另外一個可能的原因是，現(xiàn)行財政信息的公開少有充分公布人員狀況、人頭經(jīng)費、公務(wù)經(jīng)費信息的，這也會削弱預(yù)算透明對政府行政管理費的約束作用。考慮到轉(zhuǎn)移支付對政府規(guī)模與行政管理費的重要影響，我們接下來重點關(guān)注預(yù)算透明在其中所能起的調(diào)節(jié)作用。

2.轉(zhuǎn)移支付、預(yù)算透明與政府行政管理支出

（1）模型中加入轉(zhuǎn)移支付依賴作為控制變量

回歸結(jié)果見表13。第（1）列是FE的回歸結(jié)果，第（2）和第（3）列分別是不控制年份和控制年份的差分GMM回歸結(jié)果。由于第（3）列中因變量滯后1期的系數(shù)不顯著，為將內(nèi)生性因素考慮在內(nèi)，我們首先將解釋變量全部滯后1期做固定效應(yīng)回歸得到第（4）列。然后在第（4）列的基礎(chǔ)上控制了滯后1期的因變量，得到第（5）列的結(jié)果。表13絕大部分回歸結(jié)果表明，預(yù)算透明度對政府行政支出占預(yù)算內(nèi)收入的比重是負(fù)向影響，但在統(tǒng)計上不顯著。所有回歸結(jié)果表明，轉(zhuǎn)移支付依賴增加了預(yù)算內(nèi)收入中用于政府行政管理支出的比重，這一結(jié)果與宋小寧等相符［17-18］。

（2）模型中加入轉(zhuǎn)移支付依賴以及轉(zhuǎn)移支付依賴與預(yù)算透明度的交乘項

結(jié)果如表14所示。第（1）列為控制時間效應(yīng)的FE回歸，第（2）列和第（3）列分別為不控制和控制時間效應(yīng)的差分GMM回歸。由于在第（3）列中滯后1期的因變量的系數(shù)不顯著，我們將所有解釋變量滯后1期得到第（4）列的固定效應(yīng)模型回歸結(jié)果，而第（5）列是在第（4）列的基礎(chǔ)上進(jìn)一步控制因變量的滯后1期的回歸結(jié)果。結(jié)果發(fā)現(xiàn)，盡管預(yù)算透明度的系數(shù)普遍不顯著，但絕大部分情況下，預(yù)算透明度與轉(zhuǎn)移支付依賴的交乘項的系數(shù)顯著為負(fù)，說明在轉(zhuǎn)移支付依賴地區(qū)如果加強(qiáng)預(yù)算透明度，會顯著約束政府預(yù)算內(nèi)本級收入中用于行政管理支出的比重，即減弱轉(zhuǎn)移支付的粘蠅紙后果。假說3得到驗證。

表12 預(yù)算透明度對政府行政管理支出的影響

表13 預(yù)算透明度對政府行政管理支出的影響：考慮轉(zhuǎn)移支付I

六、結(jié)論與政策啟示

財政透明作為約束政府行為的重要財政制度，是否能有效地約束政府收支行為呢？本文從政府行政管理支出角度，考察了財政透明的有效性及影響財政透明效果的主要因素。實證研究結(jié)果表明，預(yù)算透明有助于降低政府行政管理支出在公共財政支出中的比重，即有助于降低政府的維持性支出。自然資源依賴度提高會削弱預(yù)算透明對政府行政管理支出的約束作用，但轉(zhuǎn)移支付不影響預(yù)算透明與政府行政支出的關(guān)系。進(jìn)一步研究發(fā)現(xiàn)，預(yù)算透明無法有效約束政府本級預(yù)算內(nèi)收入中用于政府行政支出的比重。但對于轉(zhuǎn)移支付越高，預(yù)算內(nèi)收入當(dāng)中的政府行政管理支出也相應(yīng)提高的政府規(guī)模膨脹現(xiàn)象，提高預(yù)算透明可以有效減弱這種后果。

本文的研究表明即使缺乏明確的有關(guān)財政透明工作的問責(zé)機(jī)制，財政透明依然發(fā)揮了對政府的約束作用，該研究結(jié)論與多數(shù)文獻(xiàn)相符［5-6］。為了充分發(fā)揮財政透明對政府行政管理支出的約束作用，我們還應(yīng)在以下方面做出努力。

（1）繼續(xù)推進(jìn)預(yù)算透明度進(jìn)程，使社會各界得以監(jiān)督政府資金的來龍去脈，規(guī)范政府收支行為，提高財政資金的使用效率。目前我國地方政府的財政透明度整體水平依然很低，這會大大制約財政信息公開有效約束政府行為的程度。

（2）加強(qiáng)對自然資源依賴地區(qū)與自然資源有關(guān)的財政收支信息公開，有助于優(yōu)化政府的支出結(jié)構(gòu)，降低行政管理支出占總支出的比重。應(yīng)繼續(xù)推進(jìn)資源依賴地區(qū)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，構(gòu)建有利于財政透明作用發(fā)揮的宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境。

（3）2002年所得稅分享改革以來，中央加大了對中西部地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付，這對推進(jìn)公共服務(wù)均等化、縮小地區(qū)福利差距起了重要作用。然而也應(yīng)當(dāng)注意，由于“粘蠅紙”效應(yīng)的存在，轉(zhuǎn)移支付增加往往伴隨著逐漸膨脹的政府規(guī)模和逐漸增加的行政管理費。為了提高轉(zhuǎn)移支付依賴地區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金的使用效率，削弱地方政府的無效支出傾向，應(yīng)提高轉(zhuǎn)移支付依賴地區(qū)的預(yù)算透明度，重點披露與轉(zhuǎn)移支付資金有關(guān)的財政收支信息。

綜上，為了使財政透明約束政府收支的作用得到充分發(fā)揮，我們不僅要繼續(xù)推進(jìn)預(yù)算透明工作的及時性、規(guī)范性，更要突出財政透明的實質(zhì)性和有效性，加強(qiáng)財政透明的問責(zé)機(jī)制，構(gòu)建有利于財政透明作用發(fā)揮的宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境。

本文初步探索了影響財政透明有效性的主要因素——自然資源依賴和轉(zhuǎn)移支付依賴。未來還可以繼續(xù)深入探討預(yù)算透明有效性的其他作用機(jī)制，如不同類型的財政信息披露的影響等。此外，本文論證了財政透明的首要功能是約束政府。至于財政透明能否激勵政府改善收支結(jié)構(gòu)、提高資金配置效率等問題還可做進(jìn)一步深入研究。

表14 預(yù)算透明度對政府行政支出的影響：考慮轉(zhuǎn)移支付II