政府審計能夠抑制地方政府債務(wù)增長嗎？
——財政分權(quán)的視角

馬東山，韓亮亮，張勝強(qiáng)

（遼寧大學(xué)a.商學(xué)院；b.新華國際商學(xué)院 遼寧沈陽110136）

一、引言

美國次貸危機(jī)和歐洲債務(wù)危機(jī)都表明，一旦地方政府債務(wù)無法得到有效償還，就有可能引發(fā)全國性債務(wù)危機(jī)。近年來，在土地財政、地方政府融資平臺公司以及地方金融機(jī)構(gòu)的助推下，我國地方政府債務(wù)持續(xù)增長，特別是在中央明令禁止的情形下（國務(wù)院［2014］43號文，新《預(yù)算法》），地方政府依舊通過投資基金、政府和社會資本合作（PPP）、政府購買服務(wù)、政府提供承諾函等名義變相舉債，地方政府債務(wù)仍在無序增長。防范化解重大風(fēng)險是黨的十九大確定的政府工作的重大攻堅任務(wù)之一。地方政府債務(wù)一旦失控，會帶來巨大的財政風(fēng)險和金融風(fēng)險，從而影響地方經(jīng)濟(jì)和社會穩(wěn)定發(fā)展。因此，抑制地方政府債務(wù)增長、防范地方政府債務(wù)風(fēng)險就成了各級政府工作的重心。

政府審計作為國家治理的重要組成部分，理應(yīng)在地方政府債務(wù)治理中發(fā)揮重要的作用。分稅制改革以來，地方政府財權(quán)與事權(quán)嚴(yán)重不匹配［1］，加大了地方財政收支缺口，引發(fā)預(yù)算軟約束問題，促使地方政府借助土地資源追求預(yù)算外收入，以促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和官員政治晉升。一直以來，政府審計都在通過上繳財政資金、減少財政撥款或補(bǔ)貼等增收節(jié)支方式，緩解地方財政資金的緊張局面（增收節(jié)支效應(yīng)），也在通過提交審計信息、審計報告，提出審計建議等方式，建立健全地方政府債務(wù)治理的相關(guān)政策制度，防范和化解地方政府債務(wù)風(fēng)險（建立健全制度效應(yīng)）。2011年2月，國務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于做好地方政府性債務(wù)審計工作的通知》，至此，地方政府性債務(wù)審計成了各級審計機(jī)關(guān)審計的重點，尤其是在審計署牽頭下，提高了地方政府性債務(wù)審計的權(quán)威性和專業(yè)性，提升了政府審計服務(wù)地方政府債務(wù)治理的作用。

地方政府債務(wù)增長以及政府審計服務(wù)地方政府債務(wù)治理的事實矛盾讓人不禁要問：政府審計能夠抑制地方政府債務(wù)增長嗎？如果能夠抑制，政府審計的治理路徑是什么？這些問題都是本文的關(guān)注焦點。本文以2005—2016年我國31個省級政府為研究樣本，通過構(gòu)建動態(tài)面板數(shù)據(jù)模型，從財政分權(quán)的視角，研究政府審計增收節(jié)支效應(yīng)、建立健全制度效應(yīng)與地方政府債務(wù)增長之間的關(guān)系，探討政府審計抑制地方政府債務(wù)增長的作用機(jī)理。通過研究發(fā)現(xiàn)：（1）政府審計增收節(jié)支效應(yīng)、建立健全制度效應(yīng)都能夠抑制地方政府債務(wù)增長；（2）政府審計的地方政府債務(wù)治理效應(yīng)存在空間異質(zhì)性，政府審計增收節(jié)支效應(yīng)在低債務(wù)規(guī)模省份能夠抑制地方政府債務(wù)增長，政府審計建立健全制度效應(yīng)在高債務(wù)規(guī)模省份能夠抑制地方政府債務(wù)增長；（3）政府審計的地方政府債務(wù)治理效應(yīng)存在財政分權(quán)體制差異，財政分權(quán)越高，政府審計對于地方政府債務(wù)增長的抑制作用越強(qiáng)。

本文的貢獻(xiàn)在于：（1）現(xiàn)有關(guān)于政府審計與地方政府債務(wù)的相關(guān)研究，大多從地方政府債務(wù)舉借、使用、監(jiān)督和管理等治理過程視角，研究了地方政府債務(wù)問題的形成原因與解決對策、地方政府債務(wù)管理、適度債務(wù)規(guī)模測算、政府審計在地方政府債務(wù)治理中的功能定位等內(nèi)容［2-7］，本文從地方政府債務(wù)治理結(jié)果的視角，研究了政府審計與地方政府債務(wù)增長之間的關(guān)系；（2）從審計視角分析地方政府債務(wù)形成的相關(guān)文獻(xiàn)中，大多從財政、金融等視角進(jìn)行定性分析［3］，本文則從財政分權(quán)視角，研究了政府審計抑制地方政府債務(wù)增長的作用機(jī)理，為政府審計實踐中從財政分權(quán)視角關(guān)注地方政府債務(wù)增長提供了實證證據(jù)；（3）現(xiàn)有關(guān)于政府審計與地方政府債務(wù)的相關(guān)研究，大多是基于審計署2011年和2013年公告的地方政府性債務(wù)審計結(jié)果公告數(shù)據(jù)或特定區(qū)域數(shù)據(jù)開展的研究［3，6］，無法全面反映政府審計對地方政府債務(wù)的持續(xù)治理效應(yīng)，本文參照張億東和李彥霖的測算方法［8］，測算了2004—2016年地方政府債務(wù)增長的相關(guān)數(shù)據(jù)，以此來研究政府審計對于地方政府債務(wù)的持續(xù)治理效應(yīng)，保證了研究結(jié)果的可靠性。

文章的后續(xù)安排如下：第二部分為理論分析與研究假設(shè)；第三部分為研究設(shè)計；第四部分為實證結(jié)果與分析；第五部分為結(jié)論與建議。

二、理論分析與研究假設(shè)

我國1994年實施的分稅制改革，其主要內(nèi)容是對中央和地方政府間財權(quán)與收入進(jìn)行了清晰劃分，而對政府間事權(quán)與支出責(zé)任劃分是模糊的［9-10］，除了外交、國防等職能外，中央和地方存在著大量的共同事權(quán)，缺乏清晰的支出責(zé)任界定，造成中央政府支出責(zé)任不斷下移［11］。財權(quán)上移和事權(quán)下移成為中國式分權(quán)的典型特征，而且這種“財權(quán)上收，事權(quán)下放”的分配格局在省市縣政府之間尤為突出［12］，導(dǎo)致地方政府財權(quán)與事權(quán)嚴(yán)重不匹配［1，3］，地方政府財政收支缺口加大［13］。

地方政府債務(wù)內(nèi)生于實行財政分權(quán)體制的經(jīng)濟(jì)體中［14］。財政分權(quán)表現(xiàn)為預(yù)算內(nèi)集權(quán)和預(yù)算外分權(quán)，預(yù)算內(nèi)集權(quán)是由于“財權(quán)上收”所致，預(yù)算外分權(quán)是由“事權(quán)下移”所致［13］，都會促進(jìn)地方政府債務(wù)增長。

（一）預(yù)算內(nèi)集權(quán)與地方政府債務(wù)增長

面對地方政府財政收支缺口，預(yù)算內(nèi)集權(quán)會導(dǎo)致中央政府通過轉(zhuǎn)移支付來緩解地方財政收支缺口［15］，從而引發(fā)預(yù)算軟約束問題，促進(jìn)地方政府債務(wù)增長。分稅制改革后，我國地方政府收入在全國財政收入占比大幅下滑，基本維持在50%左右［10］，財權(quán)上移導(dǎo)致中央政府集聚了大量的財力，并通過轉(zhuǎn)移支付來調(diào)節(jié)地方財政收支不平衡［15］，緩解地方政府財政收支缺口。然而，轉(zhuǎn)移支付也會導(dǎo)致地方政府行為扭曲，形成預(yù)算軟約束問題［16］。轉(zhuǎn)移支付會強(qiáng)化地方政府在面臨財政困境時被救助的預(yù)期，同時面對債務(wù)違約和地方政府破產(chǎn)的巨大負(fù)外部性，中央政府往往會選擇對地方政府進(jìn)行救濟(jì)，從而為地方政府舉債提供了激勵，促進(jìn)地方政府債務(wù)增長［17］。

（二）預(yù)算外分權(quán)與地方政府債務(wù)增長

預(yù)算外分權(quán)會導(dǎo)致地方政府積極尋找替代財源，通過土地財政、地方政府融資平臺舉債等方式解決地方財政收支缺口［18］。財政分權(quán)體制下，財政收支缺口加大，地方政府開始尋求預(yù)算外收入來解決這一問題，而土地出讓收入和土地抵押融資就成為地方政府財政收入的主要來源［19］。由于大部分土地出讓收入被用于土地開發(fā)、征地拆遷補(bǔ)償以及城市建設(shè)支出，在政府間競爭和官員任期內(nèi)GDP考核助推下［11，20］，土地出讓收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法滿足地方政府固定資產(chǎn)投資，尤其是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需的款項［21］。為了促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)增長和實現(xiàn)官員政治晉升，債務(wù)融資就成了政府財政收入的重要補(bǔ)充手段［16］。地方政府債務(wù)融資主要來源于銀行貸款，一般通過地方政府融資平臺公司進(jìn)行融資，而土地抵押是獲得貸款的常用方式［21］。因此，預(yù)算外分權(quán)會加劇財政收支缺口，地方政府傾向于通過政府融資平臺使用土地抵押貸款，從而促進(jìn)地方政府債務(wù)增長。

可見，地方政府債務(wù)增長，主要源于財政分權(quán)特征下，地方政府財權(quán)與事權(quán)嚴(yán)重不匹配［1，3］。財政分權(quán)表現(xiàn)為預(yù)算內(nèi)集權(quán)和預(yù)算外分權(quán)。預(yù)算內(nèi)集權(quán)意味著地方政府的財權(quán)和事權(quán)不對等，即中央政府集中了較多的財力，而地方政府承擔(dān)更多的支出責(zé)任，一定程度上地方政府會依靠轉(zhuǎn)移支付平衡財政收支，從而會引發(fā)“預(yù)算軟約束”問題導(dǎo)致債務(wù)增長［14］；預(yù)算外分權(quán)表現(xiàn)為地方政府通過“土地財政”獲得更多的預(yù)算外收入，通過成立以土地資源為核心的地方政府融資平臺進(jìn)行舉債，形成“供地融資”模式，滿足地方政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和地方官員政治晉升的需

要［1，22-24］。預(yù)算內(nèi)集權(quán)越高，地方政府財政收支缺口越大，地方政府對于轉(zhuǎn)移支付的依存度越高，預(yù)算軟約束問題越嚴(yán)重，從而導(dǎo)致地方政府債務(wù)增長；預(yù)算外分權(quán)越高，地方政府財政收支缺口越大，越有動力借助土地資源追求預(yù)算外收入以及抵押獲得債務(wù)融資，地方政府債務(wù)規(guī)模越大［13］。財政分權(quán)體制下地方政府債務(wù)增長邏輯見圖1。

財政分權(quán)體制下，政府審計主要通過以下三個方面抑制地方政府債務(wù)增長。

首先，政府審計能夠規(guī)范轉(zhuǎn)移支付資金使用，完善轉(zhuǎn)移支付制度，緩解地方財政收支缺口和預(yù)算軟約束問題，從而抑制地方政府債務(wù)增長。分稅制改革后，地方政府財權(quán)和事權(quán)不匹配，地方政府支出范圍不斷擴(kuò)大（事權(quán)），而財政收入?yún)s有限（財權(quán)），導(dǎo)致地方財政收支缺口加大，而地方財政收支缺口是導(dǎo)致地方政府債務(wù)增長的原因之一［25］。中央政府通過轉(zhuǎn)移支付來緩解地方財政收支缺口，而對地方政府獲得的轉(zhuǎn)移支付資金的使用進(jìn)行監(jiān)督是政府審計的職責(zé)所在。政府審計通過審計揭露地方政府相關(guān)部門在轉(zhuǎn)移支付資金使用過程中存在的問題，并提出整改意見，要求地方政府相關(guān)部門通過上繳財政、減少財政撥款或補(bǔ)貼等形式，來達(dá)到整改要求，這會在一定程度上規(guī)范轉(zhuǎn)移支付資金使用，增加地方財政收入，從而緩解地方財政收入短缺，抑制地方政府債務(wù)增長。此外，政府審計也會把審計發(fā)現(xiàn)的地方政府財政體制存在的諸如財權(quán)和事權(quán)不匹配、預(yù)算軟約束等問題，形成審計信息、審計報告，提交給政府相關(guān)部門或上級審計機(jī)關(guān)，為政府部門進(jìn)行財稅管理體制改革提供審計建議，并為上級部門通過轉(zhuǎn)移支付平衡財政收支提供依據(jù)，這會在一定程度上規(guī)范地方政府財政支出范圍，提高政府轉(zhuǎn)移支付資金的使用效率，緩解預(yù)算軟約束問題，抑制地方政府債務(wù)增長。

其次，政府審計能夠規(guī)范地方政府土地出讓收入征收、使用和管理，緩解地方財政收支缺口，規(guī)范地方政府舉債行為，抑制地方政府債務(wù)增長。財政分權(quán)特征下，土地出讓收入是地方政府緩解地方財政收支缺口，擴(kuò)大財政支出的有效途徑［26］。政府審計通過審計發(fā)現(xiàn)地方政府存在違規(guī)少征、減免、緩征、返還土地出讓收入等問題，提出整改建議，要求被審計單位按規(guī)定征收土地出讓金，從而在一定程度上增加地方政府土地出讓收入，緩解地方財政收入不足的現(xiàn)狀，抑制地方政府債務(wù)增長。此外，政府審計也會通過審計把發(fā)現(xiàn)的土地出讓制度不完善、土地出讓收入未納入預(yù)算管理等問題，通過提出審計建議的方式，提交給相關(guān)部門和地方政府，促進(jìn)完善土地出讓制度、規(guī)范土地出讓收入使用和管理等，從而在一定程度上提高土地出讓收入使用、管理的規(guī)范性和效率性，緩解地方政府借助土地資源違規(guī)舉債的動機(jī)和行為，抑制地方政府債務(wù)增長。

最后，政府審計能夠規(guī)范地方政府融資平臺舉債，緩解地方財政收支缺口以及地方政府借助土地資源抵押貸款的沖動，抑制地方政府債務(wù)增長。從2011年、2013年審計署公布的地方政府性債務(wù)審計結(jié)果可知，融資平臺債務(wù)約占46.38%和37.44%，融資平臺債務(wù)是地方政府債務(wù)的主要來源。財政分權(quán)特征下，地方政府融資平臺是緩解地方政府財政收支缺口，擴(kuò)大財政支出最重要的現(xiàn)實途徑，地方政府財政收支缺口越大，地方政府借助土地資源抵押貸款進(jìn)行舉債的沖動越強(qiáng)。政府審計通過查處違規(guī)融資、違規(guī)使用融資資金、高成本融資等問題，一方面會減少違規(guī)融資，降低利息費用的支出，從而抑制地方政府債務(wù)增長；另一方面，通過審計監(jiān)督也會規(guī)范融資資金的?？顚Ｓ茫?guī)范融資渠道和融資方式，降低融資成本，從而達(dá)到增收節(jié)支的作用，即政府審計會通過增收節(jié)支效應(yīng)，規(guī)范地方政府融資平臺舉債，緩解地方財政收支缺口，抑制地方政府債務(wù)增長。此外，政府審計也會提出加強(qiáng)融資平臺債務(wù)管理、實現(xiàn)融資平臺從行政化管理向市場化管理轉(zhuǎn)型等審計建議，促進(jìn)規(guī)范地方政府融資平臺舉債相關(guān)制度的出臺，抑制地方政府借助土地資源抵押貸款的舉債沖動，從而緩解地方政府債務(wù)增長，即政府審計通過建立健全制度效應(yīng)，完善地方政府融資平臺舉債相關(guān)制度，緩解地方政府借助土地資源抵押貸款的沖動，抑制地方政府債務(wù)增長。政府審計抑制地方政府債務(wù)增長的作用機(jī)理見圖2。基于上文分析我們提出以下假設(shè)。

圖1 財政分權(quán)體制下地方政府債務(wù)增長邏輯

H1：政府審計能夠抑制地方政府債務(wù)增長。

H1a：政府審計增收節(jié)支效應(yīng)能夠抑制地方政府債務(wù)增長。

H1b：政府審計建立健全制度效應(yīng)能夠抑制地方政府債務(wù)增長。

從上文分析我們可以發(fā)現(xiàn)，政府審計會通過增收節(jié)支效應(yīng)和建立健全制度效應(yīng)抑制地方政府債務(wù)增長。然而，增收節(jié)支效應(yīng)的作用往往是有限的。審計署2011年、2013年公告的地方政府性債務(wù)審計結(jié)果中，地方政府債務(wù)規(guī)模分別是107174.91億元（截至2010年底）、108859.17億元（截至2013年6月底），而《中國審計年鑒》中，2011年、2013年地方審計機(jī)關(guān)增收節(jié)支金額分別為1388.80億元、2953.29億元。同時，本文測算的2011年、2013年地方政府新增債務(wù)額為26973.49億元和33882.35億元?？梢?，增收節(jié)支金額相對于地方政府債務(wù)規(guī)模以及新增債務(wù)額要小得多。但是，由于各省的地方政府債務(wù)規(guī)模存在較大差異，對于高債務(wù)規(guī)模省份而言，增收節(jié)支金額對于緩解財政收支缺口，可謂“杯水車薪”，但對于低債務(wù)規(guī)模省份而言，其債務(wù)規(guī)模較小，每年的新增債務(wù)也較少，相對而言，增收節(jié)支金額能夠緩解財政收支缺口，抑制地方政府債務(wù)增長。依據(jù)《中國審計年鑒》，2011年湖南省增收節(jié)支金額為14.668億元，而本文測算的地方政府新增債務(wù)額為1479.048億元，增收節(jié)支金額約占地方政府新增債務(wù)的0.99%。同期，上海市增收節(jié)支金額為6.018億元，而本文測算的地方政府新增債務(wù)額為33.524億元，增收節(jié)支金額約占地方政府新增債務(wù)額的18%。因此，我們預(yù)計政府審計增收節(jié)支效應(yīng)在低債務(wù)規(guī)模省份能夠抑制地方政府債務(wù)增長?；诖?，我們提出以下假設(shè)。

H2：政府審計增收節(jié)支效應(yīng)在低債務(wù)規(guī)模省份能夠抑制地方政府債務(wù)增長。

對于建立健全制度效應(yīng)來講，由于低債務(wù)規(guī)模省份，財政收支缺口不大，舉債的動機(jī)相對較小，更不會為了舉債而違反國家或地方的法律或規(guī)章制度。因此，低債務(wù)規(guī)模省份在地方政府債務(wù)舉借、使用、管理、償還各環(huán)節(jié)存在的問題較少，政府審計也較少能夠提出相關(guān)的審計建議。而對于高債務(wù)規(guī)模省份而言，財政分權(quán)特征下，其財政收支缺口較大，具有較強(qiáng)的舉債動機(jī)，有些地方政府甚至不顧國家或地方法律或規(guī)章制度的制約，違規(guī)舉債，從而導(dǎo)致高債務(wù)規(guī)模省份存在較多的地方政府債務(wù)問題，此時，政府審計就會通過提出審計建議，促進(jìn)相關(guān)制度的建立健全，從而規(guī)范地方政府舉債，抑制地方政府債務(wù)增長。因此，我們預(yù)計政府審計建立健全制度效應(yīng)在高債務(wù)規(guī)模省份能夠抑制地方政府債務(wù)增長?；诖耍覀兲岢鲆韵录僭O(shè)。

H3：政府審計建立健全制度效應(yīng)在高債務(wù)規(guī)模省份能夠抑制地方政府債務(wù)增長。

財政分權(quán)會影響地方政府債務(wù)增長，具體而言，預(yù)算內(nèi)集權(quán)越高，中央政府越需要通過轉(zhuǎn)移支付來緩解地方財政收支不平衡，預(yù)算軟約束問題越突出，地方政府舉債的動機(jī)越強(qiáng)；預(yù)算外分權(quán)越高，地方政府財政收支缺口越大，越有動力借助土地資源追求預(yù)算外收入，地方政府融資平臺也越有動力借助土地資源抵押貸款，地方政府債務(wù)規(guī)模越大，即財政分權(quán)會促進(jìn)地方政府債務(wù)增長［13］。由假設(shè)H1a、假設(shè)H1b的分析可知，政府審計能夠通過發(fā)揮增收節(jié)支效應(yīng)，規(guī)范轉(zhuǎn)移支付資金使用，規(guī)范地方政府土地出讓收入征收、使用和管理以及規(guī)范地方政府融資平臺融資，從而增加財政收入，節(jié)約財政支出，緩解地方財政收支缺口，抑制地方政府債務(wù)增長。政府審計能夠通過發(fā)揮建立健全制度效應(yīng)，通過完善轉(zhuǎn)移支付制度，規(guī)范地方政府支出責(zé)任，緩解預(yù)算軟約束問題，抑制地方政府債務(wù)增長；可以通過完善土地出讓制度，完善地方政府融資平臺舉債相關(guān)制度，約束地方政府借助土地資源進(jìn)行舉債的動機(jī)和行為，抑制地方政府債務(wù)增長。也就是說，政府審計能夠抑制預(yù)算內(nèi)集權(quán)加大地方政府財政收支缺口的效應(yīng)，同時又能夠抑制預(yù)算外分權(quán)加大地方政府通過地方融資平臺借助土地資源舉債的動機(jī)和行為，從而抑制地方政府債務(wù)增長?？梢姡畬徲嬕种频胤秸畟鶆?wù)增長的作用機(jī)理內(nèi)生于財政分權(quán)體制。

圖2 政府審計抑制地方政府債務(wù)增長的作用機(jī)理

然而，我國各省財政分權(quán)程度存在較大差異［27］，由于各省經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、資源稟賦、制度環(huán)境等不同，導(dǎo)致地方政府財政收入、支出責(zé)任迥異，地方政府面臨的財政收支缺口也不盡相同，面臨的預(yù)算軟約束問題以及借助土地資源獲取預(yù)算外收入或舉債的動機(jī)也存在差異。對于內(nèi)生于財政分權(quán)體制中的政府審計地方政府債務(wù)治理機(jī)制，財政分權(quán)體制的差異，可能導(dǎo)致在不同財政分權(quán)程度下，政府審計對于地方政府債務(wù)抑制作用也可能存在差異。當(dāng)財政分權(quán)較高時，意味著地方政府財政收支缺口越大，預(yù)算軟約束越問題越嚴(yán)重，其借助土地資源獲取預(yù)算外收入以及通過地方政府融資平臺舉債的沖動越強(qiáng)，存在違規(guī)使用轉(zhuǎn)移支付資金、土地出讓資金以及違規(guī)借助土地資源融資的問題就會增多，存在的體制機(jī)制問題也會較嚴(yán)重，此時，政府審計更應(yīng)該能夠通過發(fā)揮增收節(jié)支效應(yīng)和建立健全制度效應(yīng)，抑制地方政府債務(wù)增長?；诖耍覀兲岢鲆韵录僭O(shè)。

H4：財政分權(quán)越高，政府審計對于地方政府債務(wù)增長的抑制作用越強(qiáng)。

三、研究設(shè)計

（一）樣本的選取與數(shù)據(jù)來源

本文的樣本為2005—2016年31個省份的面板數(shù)據(jù)，主要考慮到：第一，《中國統(tǒng)計年鑒》中，計算地方政府債務(wù)的相關(guān)數(shù)據(jù)最早到2003年，而城鎮(zhèn)人口數(shù)據(jù)最早到2004年，為了保持?jǐn)?shù)據(jù)前后一致性，我們選擇2004年為研究起點，由于本文用到滯后一年的地方政府債務(wù)數(shù)據(jù)，故實際樣本起點為2005年；第二，《中國審計年鑒》政府審計相關(guān)數(shù)據(jù)最新到2016年，因此我們把2016年作為研究終點。此外，對于部分缺失數(shù)據(jù)，我們按其變化規(guī)律補(bǔ)齊。需要說明的是，2015年開始我國對地方政府債務(wù)進(jìn)行了限額管理，因此，為了排除這一影響，我們在研究政府審計增收節(jié)支效應(yīng)對于地方政府債務(wù)增長影響時，樣本區(qū)間為2005—2014年；然而，政府審計尤其是地方政府性債務(wù)審計，通過提出審計建議，促進(jìn)完善地方政府債務(wù)治理相關(guān)制度（如2014年9月底出臺的《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》，2015年1月1日新《預(yù)算法》實施等），且這些制度基本都是在2015年開始實施，為此，我們在研究政府審計建立健全制度效應(yīng)對于地方政府債務(wù)增長影響時，樣本區(qū)間為2005-2016年。同時為了考察地方政府性債務(wù)審計實施后（2010年開始），政府審計建立健全制度效應(yīng)與地方政府債務(wù)增長關(guān)系是否發(fā)生變化，我們也對2010—2016年的樣本進(jìn)行了估計。

本文的數(shù)據(jù)主要來源于《中國統(tǒng)計年鑒》《中國審計年鑒》以及Wind數(shù)據(jù)庫。其中，計算政府債務(wù)、財政分權(quán)相關(guān)數(shù)據(jù)來源于2005—2017年《中國統(tǒng)計年鑒》；政府審計相關(guān)數(shù)據(jù)來源于2005—2017年《中國審計年鑒》。此外，2004年城鎮(zhèn)人口數(shù)據(jù)來源于Wind數(shù)據(jù)庫①其中上海、廣東、四川數(shù)據(jù)缺失，我們依據(jù)2005、2006年計算出三省的2006年城鎮(zhèn)人口增長率，把其近似為三省2005年城鎮(zhèn)人口增長率，以此推算出三省2004年城鎮(zhèn)人口。，其他數(shù)據(jù)均來源于《中國統(tǒng)計年鑒》。

（二）變量的選擇與界定

1.地方政府債務(wù)增長的計量

參照陳寶東和鄧曉蘭的研究［13］，我們使用人均地方政府債務(wù)增加額作為地方政府債務(wù)增長的代理變量。地方政府債務(wù)增加額計算的基本思路是：由于地方政府債務(wù)主要源于地方政府在市政基礎(chǔ)設(shè)施上的投資，通過計算地方政府在市政基礎(chǔ)設(shè)施上的投資支出，減去地方政府可用的各項收入，其差額即是需要通過舉債來進(jìn)行彌補(bǔ)的建設(shè)資金［8］。

參照張億東和李彥霖的地方政府債務(wù)測算方法［8］：地方政府債務(wù)=市政領(lǐng)域的固定資產(chǎn)投資②市政領(lǐng)域的固定資產(chǎn)投資包括電力燃?xì)馑纳a(chǎn)供應(yīng)業(yè)；交通運輸、倉儲和郵政業(yè)；科學(xué)研究、技術(shù)服務(wù)和地質(zhì)勘查業(yè)；水利、環(huán)境和公共設(shè)施管理業(yè)；教育；衛(wèi)生、社會保障和社會福利業(yè)；公共管理和社會組織七個行業(yè)的固定資產(chǎn)投資額（不含農(nóng)戶）之和。-預(yù)算內(nèi)資金投入③預(yù)算內(nèi)資金投入=固定資產(chǎn)投資（不含農(nóng)戶）國家預(yù)算內(nèi)資金×地方政府資本性支出占預(yù)算支出的比重。地方政府資本性支出占預(yù)算支出的比重，由于各省分行業(yè)投資資金來源不可得，參考張億東和李彥霖的研究［8］，使用全國“國家預(yù)算內(nèi)資金投資于市政基礎(chǔ)設(shè)施與國家預(yù)算內(nèi)資金投資于全社會固定資產(chǎn)投資的比重”年度數(shù)據(jù)，作為地方性政府資本性支出占預(yù)算支出比重的近似值。-土地出讓收入中用于投資的資金④土地出讓收入中用于投資的資金=土地出讓收入×40%，土地出讓收入中，約有40%可作為地方政府市政領(lǐng)域的固定資產(chǎn)投資的資金來源［8］。-被投資項目的盈利現(xiàn)金流入⑤被投資項目的盈利現(xiàn)金流入=盈利資產(chǎn)收益+總固定資產(chǎn)投資折舊率，其中盈利資產(chǎn)收益約為0?？偣潭ㄙY產(chǎn)投資=當(dāng)年新增固定資產(chǎn)投資+（1-折舊率）×上一年固定資產(chǎn)投資余額。折舊率依據(jù)呂健的研究，建筑類折舊率為6.9%，設(shè)備類折舊率為14.9%，其他類折舊率為12.1%，以固定資產(chǎn)投資（不含農(nóng)戶）中，建筑安裝工程，設(shè)備、工器具購置，其他費用的構(gòu)成比例作為權(quán)重，加權(quán)得到各省每年的折舊率［23］。。

根據(jù)審計署地方政府債務(wù)審計結(jié)果的數(shù)據(jù)，2010年以來地方政府債務(wù)年均增速為19.97%，2013年6月底債務(wù)余額中，11.58%、7.79%、18.76%分別于2016年、2017年和2018年及以后償還，說明2016年、2017年償還的債務(wù)產(chǎn)生于2012年，而2018年及以后償還的債務(wù)產(chǎn)生于2013年，地方政府債務(wù)的償還期限可能為5年左右［23］。因此，2010年的債務(wù)余額可能產(chǎn)生于2006—2010年。依據(jù)我們的測算方法，2006—2010年地方政府債務(wù)余額為104941.17億元（具體見表1），而審計署公告的2010年末債務(wù)余額為107000億元。此外，審計署公告表明，2014年底地方政府債務(wù)余額為24萬億元，比2010年底余額增長了13.3萬億元，通過加總2011—2014年新增債務(wù)額得到的增長額為13.767萬億元?？梢姡疚臏y算的地方政府債務(wù)數(shù)據(jù)與現(xiàn)實較為接近。表1列示了2004—2016年31個省地方政府新增債務(wù)額的匯總數(shù)。

2.政府審計的計量

（1）增收節(jié)支效應(yīng)

政府審計在地方政府債務(wù)審計中，財政審計會關(guān)注地方政府財政收支狀況以及地方性融資平臺的債務(wù)情況和融資情況；金融審計會關(guān)注銀行對地方政府和地方性融資平臺的貸款業(yè)務(wù)以及貸款的償還情況；投資審計會關(guān)注源于地方政府債務(wù)的投資項目資金使用、管理情況；經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計會關(guān)注在地方政府債務(wù)舉借、使用、管理、償債各環(huán)節(jié)存在的權(quán)力運用情況?？梢?，政府審計在地方政府債務(wù)治理中，通過綜合運用各種審計模式，發(fā)揮協(xié)同治理功能。由于分年度各省不同審計模式的數(shù)據(jù)缺失，我們無法從財政審計、金融審計、投資審計、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計等單一審計模式去探討政府審計發(fā)揮的地方政府債務(wù)治理作用，因此，我們將使用《中國審計年鑒》中各種審計模式的匯總數(shù)據(jù)計量政府審計的地方政府債務(wù)治理功能。

考慮到政府審計可以通過促進(jìn)財政增收節(jié)支的方式，一方面通過上繳財政來增加地方政府財政收入，抑制地方政府債務(wù)增長（增收效應(yīng)）；另一方面通過減少財政撥款或補(bǔ)貼來減少財政支出，變相增加地方政府財政收入，從而抑制地方政府債務(wù)增長（節(jié)支效應(yīng)）。因此，我們將使用已上繳財政金額的自然對數(shù)（LnTof）和已減少財政撥款或補(bǔ)貼金額+1①由后文描述性統(tǒng)計可知，已減少財政撥款或補(bǔ)貼金額最小值為0，為了避免直接取對數(shù)導(dǎo)致數(shù)據(jù)缺失，使用已減少財政撥款或補(bǔ)貼金額+1的自然對數(shù)來度量節(jié)支效應(yīng)。的自然對數(shù)（LnRfas）②增收節(jié)支金額包括上繳財政金額、減少財政撥款或補(bǔ)貼金額和歸還原渠道資金，然而歸還原渠道資金是指地方政府部門或機(jī)構(gòu)將截留或挪用的資金歸還原渠道，其會加大地方政府資金缺口，增加地方政府債務(wù)規(guī)模（實證結(jié)果與預(yù)期相同，文中未給出結(jié)果，感興趣的讀者可以向作者索?。?，因此，本文所指的增收節(jié)支效應(yīng)主要包括上繳財政金額（增收效應(yīng)）和減少財政撥款或補(bǔ)貼金額（節(jié)支效應(yīng)）。作為政府審計增收節(jié)支效應(yīng)的代理變量。為了消除建立健全制度效應(yīng)（地方政府債務(wù)限額管理）對于研究的影響，我們使用2005—2014年樣本進(jìn)行估計。

（2）建立健全制度效應(yīng)

政府審計也會通過提交審計信息、審計報告，提出審計建議等方式，促進(jìn)地方政府債務(wù)治理的相關(guān)政策制度健全完善（建立健全制度效應(yīng)），這部分政府審計效應(yīng)無法量化。然而，政府審計，特別是2011年和2013年的全國政府性債務(wù)審計，提出了許多完善地方政府債務(wù)治理的相關(guān)對策建議，促進(jìn)了諸如《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》的出臺以及新《預(yù)算法》的完善等③如2011年《全國地方政府性債務(wù)審計結(jié)果》中提出的“賦予省級政府適度舉債權(quán)”、“將債務(wù)‘借、管、用、還’等情況作為考核地方政府績效和任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任的重要內(nèi)容”等建議；2013年《全國地方政府性債務(wù)審計結(jié)果》中提出的“建立規(guī)范的政府舉債融資機(jī)制，健全政府性債務(wù)管理制度”“建立健全地方政府性債務(wù)管理責(zé)任制，嚴(yán)肅責(zé)任追究”“建立健全債務(wù)風(fēng)險預(yù)警和應(yīng)急處理機(jī)制，妥善處理存量債務(wù)，防范債務(wù)風(fēng)險”等建議，都在2014年9月出臺的《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》以及新《預(yù)算法》中有體現(xiàn)，可見政府審計在建立健全地方政府債務(wù)治理制度方面發(fā)揮了重要作用。，且這些制度政策都是在2015年開始實施。因此，我們使用2005—2016年的研究樣本，將2015年及以后年度賦值為1，其他年度賦值為0，構(gòu)建政府審計建立健全制度效應(yīng)虛擬變量（Eise），借助制度政策實施這一自然實驗，研究政府審計建立健全制度效應(yīng)在地方政府債務(wù)治理中的非量化效應(yīng)。此外，在研究建立健全制度效應(yīng)對于地方政府債務(wù)增長影響時，為了排除增收節(jié)支效應(yīng)對于研究的影響，在控制變量中增加增收節(jié)支效應(yīng)相關(guān)變量（LnTof、LnRfas）。

同時，為了考察地方政府性債務(wù)審計實施后（2010年開始），政府審計建立健全制度效應(yīng)與地方政府債務(wù)增長關(guān)系的變化，我們也對2010—2016年的樣本進(jìn)行估計。之所以增加2010—2016年估計樣本，是因為2010年審計署開始組織相關(guān)力量對地方政府債務(wù)進(jìn)行了審計調(diào)查。2011年2月，國務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于做好地方政府性債務(wù)審計工作的通知》，提出了“摸清規(guī)模，分清類型，分析結(jié)構(gòu)，揭示問題，查找原因，提出建議”的24字工作思路。2011年3月至2011年5月，審計署組織全國各級審計機(jī)關(guān)，對1979年以來到2010年底，全國31個省三級地方政府（省、市、縣）的債務(wù)情況進(jìn)行了全面審計。這也是審計機(jī)關(guān)第一次由審計署牽頭全面關(guān)注地方政府債務(wù)審計。此后，2012年11月至2013年2月，審計署對2011年和2012年，15個省、3個直轄市的地方政府債務(wù)進(jìn)行了審計；2013年8月至9月，審計署組織全國各級審計機(jī)關(guān)，對中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級政府性債務(wù)進(jìn)行全面摸底。此外，在2010—2016年，每一年的《中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告》中，我們都能發(fā)現(xiàn)有關(guān)于地方政府性債務(wù)審計的相關(guān)內(nèi)容，這意味著從2010年開始，地方政府性債務(wù)審計開始成為審計機(jī)關(guān)的日常性審計事務(wù)。由于建立健全地方政府債務(wù)管理的相關(guān)制度，大多都是在2010年以后通過地方政府性債務(wù)審計提出的，因此，我們構(gòu)建了2005—2016年和2010—2016年兩個樣本，用以考察地方政府性債務(wù)審計實施后，政府審計建立健全制度效應(yīng)與地方政府債務(wù)增長關(guān)系的變化。

表1 2004—2016年地方政府新增債務(wù)額（單位：億元）

3.政府債務(wù)規(guī)模空間差異

對于地方政府債務(wù)規(guī)模的劃分標(biāo)準(zhǔn)，我們參照呂健的研究［23］，將各省份歷年新增地方政府債務(wù)占各省GDP的比重大于等于6%的省份作為高債務(wù)規(guī)模省份，小于6%的省份作為低債務(wù)規(guī)模省份。如此劃分的理由是：（1）2010年，各省份GDP之和為43.7萬億。依據(jù)前文分析，地方政府債務(wù)平均償還期限約為5年左右，在不提前還債情況下，如果每年新增債務(wù)占GDP的比重為6%，5年地方政府債務(wù)規(guī)模約為GDP的25%—30%，即為10.925億元-13.110萬億元，而審計署公告的2010年末債務(wù)余額為10.7萬億元，估算結(jié)果基本一致；（2）依據(jù)6%劃分發(fā)現(xiàn)，東部省份這一比重一般低于6%，而大多數(shù)中西部省份這一比重高于6%，說明經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)舉債的動機(jī)較高，這與呂健的研究一致［23］。

4.財政分權(quán)體制差異

財政分權(quán)（Fd）可以使用財政收入分權(quán)、財政支出分權(quán)和地方財政自主度三種方法來度量［13，26］。本文選取地方財政自主度作為度量財政分權(quán)的指標(biāo)，原因有二：其一，前兩種指標(biāo)描繪中央財政關(guān)系的跨時變化，適合于時間序列數(shù)據(jù)，而地方財政自主度刻畫了跨地區(qū)的變化，適合于考慮地區(qū)差異的截面或面板數(shù)據(jù)［26］，由于本文使用的面板數(shù)據(jù)，且主要考察不同區(qū)域財政分權(quán)的差異，因此選取地方財政自主度度量財政分權(quán)具有合理性；其二，地方財政自主度綜合反映了地方政府財政收入和財政支出情況，不僅可以體現(xiàn)地方政府收入能力大小，也可以體現(xiàn)地方政府財政困難程度，而僅從財政收入或財政支出角度，無法綜合體現(xiàn)地方政府財政困難。需要說明的是，地方財政自主度越大，表明財政收支缺口越小，地方政府借助土地財政追求預(yù)算外收入的動機(jī)也越小，財政分權(quán)越小。財政分權(quán)與地方財政自主度之間是反向的關(guān)系。我們將財政自主度小于等于其中位數(shù)的組定義為高財政分權(quán)組，大于中位數(shù)的組為低財政分權(quán)組。此外，穩(wěn)健性檢驗中我們還使用了財政收入與全國財政收入之比作為財政分權(quán)的代理變量，從財政收入分權(quán)角度來度量財政分權(quán)。

5.控制變量選擇

本文主要選擇以下控制變量：（1）經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差的區(qū)域，舉債的動機(jī)越強(qiáng)［13］，越傾向于借助地方政府債務(wù)刺激地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展［6］。（2）城鎮(zhèn)化率。城鎮(zhèn)化率能夠反映地方政府的基礎(chǔ)設(shè)施投資需求，城鎮(zhèn)化率越高，基礎(chǔ)設(shè)施投資需求越高，從而導(dǎo)致較強(qiáng)的舉債動機(jī)［13］。（3）固定資產(chǎn)投資。固定資產(chǎn)投資能夠反映地方政府的競爭程度，固定資產(chǎn)投資越高，地方政府競爭越激烈［13］，地方官員為了能夠在激烈的競爭中勝出，實現(xiàn)地方經(jīng)濟(jì)增長和政治晉升，在財政預(yù)算有限和土地財政不足的情況下，債務(wù)融資就成為地方政府的首選［28］。（4）財政收入。財政收入越高，地方政府的債務(wù)承受能力越強(qiáng)，舉債動機(jī)越強(qiáng)［6］，因此，本文參照陳寶東和鄧曉蘭、李婷婷等的研究，選擇經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、城鎮(zhèn)化率、固定資產(chǎn)投資和財政收入作為控制變量［6，13］，以控制經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、基礎(chǔ)設(shè)施投資需求、地方政府競爭以及地方政府債務(wù)承受能力對于研究的影響。具體變量界定見表2。

（三）檢驗?zāi)Ｐ秃凸烙嫹椒?/h3>

本文考察的是省級層面政府審計對于地方政府債務(wù)增長的影響，在實證分析中采用面板數(shù)據(jù)模型。地方政府債務(wù)滾動增長是其趨于擴(kuò)張的主要原因之一，本期地方政府債務(wù)會受到上一期地方政府債務(wù)的影響［13］。因此，本文將被解釋變量的滯后一期（Perdebti，t-1）作為解釋變量引入模型，構(gòu)建動態(tài)面板數(shù)據(jù)模型：

其中，i代表省份，t表示年份，Audit為政府審計變量，Controls為控制變量，pi為不可觀測的省份特征，εi，t為隨機(jī)擾動項。

面板數(shù)據(jù)模型的估計一般采用固定效應(yīng)模型和隨機(jī)效應(yīng)模型，但當(dāng)解釋變量具有內(nèi)生性時，這兩種模型都無法保證得出無偏的參數(shù)估計。由于模型（1）包含被解釋變量的滯后項，且宏觀變量之間很多都會存在互為因果的關(guān)系（如地方政府債務(wù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平之間的關(guān)系），因此模型存在內(nèi)生性。對于內(nèi)生性一般選擇工具變量對模型進(jìn)行估計，由于宏觀變量很難找到合適的工具變量，一般會使用模型中解釋變量的滯后項或差分項作為模型的工具變量，而動態(tài)面板數(shù)據(jù)模型正是基于這一思路構(gòu)建的估計模型。因此，為了消除內(nèi)生性，本文選擇動態(tài)面板數(shù)據(jù)模型對模型（1）進(jìn)行估計。對于動態(tài)面板數(shù)據(jù)模型的估計，選擇合適的工具變量是必要的，一階差分GMM估計方法容易受到弱工具變量的影響而得出有偏的估計結(jié)果［29］，而系統(tǒng)GMM能很好地解決這一問題①系統(tǒng)GMM和差分GMM的差異在于，系統(tǒng)GMM將差分方程和水平方程作為聯(lián)立方程組，并用變量滯后項作為差分方程的工具變量，用差分方程的滯后項作為水平方程的工具變量，以此解決弱工具變量問題。，因此本文選擇系統(tǒng)GMM作為模型（1）的估計方法。

本文將模型（1）作為實證分析的基準(zhǔn)回歸模型，來檢驗增收節(jié)支效應(yīng)（LnTof、LnRfas）、建立健全制度效應(yīng)（Eise）對于地方政府債務(wù)增長的影響，我們主要關(guān)注Auditi，t的系數(shù)a2的符號及顯著性，以檢驗假設(shè)H1、假設(shè)H1a、假設(shè)H1b；通過高、低債務(wù)規(guī)模省份子樣本數(shù)據(jù)，考察政府審計對地方政府債務(wù)影響的空間異質(zhì)性，檢驗假設(shè)H2和假設(shè)H3。此外，為了分析不同財政分權(quán)程度下，政府審計對于地方政府債務(wù)增長抑制作用的財政分權(quán)體制差異，我們使用財政分權(quán)指標(biāo)的中位數(shù)對樣本進(jìn)行分組回歸②對于地方財政自主度，由于其是財政分權(quán)的反向指標(biāo)，其小于等于中位數(shù)的組為高財政分權(quán)組，大于中位數(shù)的組為低財政分權(quán)組。，如果高財政分權(quán)組，政府審計對于地方政府債務(wù)增長的抑制作用顯著，而低財政分權(quán)組不顯著，則說明財政分權(quán)越高，政府審計對于地方政府債務(wù)增長的抑制作用越強(qiáng)，以此來驗證假設(shè)H4。

表2 變量界定

四、實證結(jié)果與分析

（一）描述性統(tǒng)計

表3列示了全樣本主要變量的描述性統(tǒng)計結(jié)果，地方政府債務(wù)（Debt）數(shù)據(jù)的均值為987.861，最小值為2.239，最大值為3166.123，標(biāo)準(zhǔn)差為846.234，說明地方政府新增債務(wù)在樣本期間內(nèi)存在較大變異性，各省份存在較大差異。此外，政府審計相關(guān)數(shù)據(jù)，已上繳財政金額（Tof）、已減少財政撥款或補(bǔ)貼金額（Rfas）、建立健全制度效應(yīng)虛擬變量（Eise）在樣本期間也存在較大變異性，說明政府審計功能發(fā)揮在各省份間也存在較大差異。由于本文主要研究變量在樣本期間存在充分變異性，說明研究具有可行性。

表3 全樣本描述性統(tǒng)計（2004—2016年）

（二）估計結(jié)果

1.增收節(jié)支效應(yīng)估計結(jié)果

為了保證估計結(jié)果的有效性，我們給出了AR（1）、AR（2）和Sargan檢驗，系統(tǒng)GMM估計要求擾動項的一階差分存在一階自相關(guān)性，而不存在二階或更高階的自相關(guān)性，即AR（1）檢驗的P值小于10%，AR（2）檢驗的P值大于10%，同時要求工具變量符合外生性條件的原假設(shè)，即Sargan檢驗的P值大于10%。表3中，（1）列—（6）列都通過了相關(guān)檢驗，表明模型擾動項的一階差分存在一階自相關(guān)，不存在二階自相關(guān)和工具變量過度識別問題，說明模型估計結(jié)果是有效的，后文其余表格含義相同，不再贅述。

表4列示了政府審計增收節(jié)支效應(yīng)對于地方政府債務(wù)增長的影響，其中（1）列—（3）列為增收效應(yīng)估計結(jié)果，（4）列—（6）列為節(jié)支效應(yīng)估計結(jié)果。第（1）列、第（3）列中LnTof的系數(shù)在1%的水平上顯著為負(fù)，第（4）列、第（6）列中LnRfas的系數(shù)在1%的水平上顯著為負(fù)，說明政府審計的增收節(jié)支效應(yīng)能夠抑制地方政府債務(wù)增長，假設(shè)H1a得到驗證。同時，第（3）列、第（6）列中，Ln-Tof、LnRfas的系數(shù)在1%的水平上顯著為負(fù)，而第（2）列中LnTof的系數(shù)、第（5）列中LnRfas的系數(shù)都不顯著，說明政府審計的增收節(jié)支效應(yīng)，在低債務(wù)規(guī)模省份能夠抑制地方政府債務(wù)增長，在高債務(wù)規(guī)模省份不存在抑制效應(yīng)，假設(shè)H2得到驗證。

控制變量中，（1）列—（6）列中，Pergdp的系數(shù)在1%的水平上顯著為負(fù)，Urb、Perinv的系數(shù)在1%的水平上顯著為正，表明經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與地方政府債務(wù)增長之間存在顯著負(fù)相關(guān)關(guān)系，城鎮(zhèn)化率、固定資產(chǎn)投資與地方政府債務(wù)增長之間存在顯著正相關(guān)關(guān)系，研究結(jié)論與陳寶東和鄧曉蘭、李婷婷等的一致［6、13］。對于 Perrev的系數(shù)，在第（1）列、第（4）列中在1%的水平上顯著為正，與李婷婷等的結(jié)論一致［6］，但在不同債務(wù)規(guī)模省份樣本中存在差異。之所以出現(xiàn)這種結(jié)果，是因為，對于高債務(wù)規(guī)模省份，大多是中西部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)省份，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，對公共產(chǎn)品的需求較低，財政支出規(guī)模相對較小，財政收入高時，能夠彌補(bǔ)財政收支缺口，舉債的動機(jī)較小，因此在高債務(wù)規(guī)模省份，財政收入與地方政府債務(wù)增長顯著負(fù)相關(guān)；而低債務(wù)規(guī)模省份，大多是東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高，對公共產(chǎn)品的需求較高，財政支出規(guī)模大，財政收入高時，對于緩解財政收支缺口的作用不大，在債務(wù)承受能力助推下，舉債動機(jī)較強(qiáng)，因此，在低債務(wù)規(guī)模省份，財政收入與地方政府債務(wù)增長顯著正相關(guān)。

表5列示了不同財政分權(quán)情境下，政府審計增收節(jié)支效應(yīng)對于地方政府債務(wù)增長影響的估計結(jié)果，其中第（1）列、第（3）列為高財政分權(quán)下，政府審計增收節(jié)支效應(yīng)對于地方政府債務(wù)增長影響的估計結(jié)果，第（2）列、第（4）列為低財政分權(quán)下，政府審計增收節(jié)支效應(yīng)對于地方政府債務(wù)增長影響的估計結(jié)果。第（1）列中LnTof的系數(shù)在1%的水平上顯著為負(fù)，第（3）列中LnRfas的系數(shù)在5%的水平上顯著為負(fù)，說明在財政分權(quán)高時，政府審計增收節(jié)支效應(yīng)對于地方政府債務(wù)增長的抑制作用顯著。同時，第（2）列、第（4）列中，LnTof、LnRfas的系數(shù)都不顯著，說明在低財政分權(quán)情境下，政府審計增收節(jié)支效應(yīng)對地方政府債務(wù)增長的影響不顯著，即政府審計對于地方政府債務(wù)增長的抑制作用，在高財政分權(quán)情境下顯著，在低財政分權(quán)情境下不存在這樣的作用機(jī)理。說明財政分權(quán)越高，政府審計對于地方政府債務(wù)增長的抑制作用越強(qiáng)，假設(shè)H4得到驗證。

表4 政府審計增收節(jié)支效應(yīng)與地方政府債務(wù)增長（2005-2014年）

2.建立健全制度效應(yīng)估計結(jié)果

表6列示了政府審計建立健全制度效應(yīng)對于地方政府債務(wù)增長的影響，其中（1）列—（3）列為 2005—2016年樣本估計結(jié)果，（4）列—（6）列為2010—2016年樣本估計結(jié)果。第（2）列、第（5）列中，Eise的系數(shù)分別在1%、5%的水平上顯著為負(fù)，說明政府審計建立健全制度效應(yīng)能夠抑制地方政府債務(wù)增長，假設(shè)H1b得到驗證。第（2）列、第（5）列中Eise的系數(shù)顯著為負(fù)，而第（3）列、第（6）列Eise的系數(shù)不顯著，說明政府審計建立健全制度效應(yīng)，在高債務(wù)規(guī)模省份能夠抑制地方政府債務(wù)增長，在低債務(wù)規(guī)模省份，不存在這樣的作用機(jī)理，假設(shè)H3得到驗證。此外，第（2）列、第（5）列中Eise的系數(shù)都顯著為負(fù)，但第（5）列Eise系數(shù)的絕對值大于第（2）列（0.039＞0.025），且（1）列—（3）列2005—2016年樣本估計結(jié)果與（4）列—（6）列2010—2016年樣本估計結(jié)果差異不大，說明政府審計建立健全制度效應(yīng)抑制地方政府債務(wù)增長的作用主要源于地方政府性債務(wù)審計。

表7列示了不同財政分權(quán)情境下，政府審計建立健全制度效應(yīng)對于地方政府債務(wù)增長影響的估計結(jié)果，其中第（1）列、第（3）列為高財政分權(quán)情境下，2005—2016年和2010—2016年樣本估計結(jié)果，第（2）列、第（4）列為低財政分權(quán)情境下，2005—2016年和2010—2016年樣本估計結(jié)果。第（1）列、第（3）列中，Eise的系數(shù)在1%的水平上都顯著為負(fù)，說明在高財政分權(quán)情境下，政府審計建立健全制度效應(yīng)能夠抑制地方政府債務(wù)增長。同時，第（2）列、第（4）列Eise的系數(shù)都不顯著，說明在低財政分權(quán)情境下，政府審計建立健全制度效應(yīng)對于地方政府債務(wù)增長的影響不顯著，即政府審計對于地方政府債務(wù)增長的抑制作用，在高財政分權(quán)情境下顯著，在低財政分權(quán)情境下不存在這樣的作用機(jī)理?？梢?，財政分權(quán)越高，政府審計抑制地方政府債務(wù)增長的作用越強(qiáng)，假設(shè)H4得到驗證。第（1）列、第（3）列中Eise的系數(shù)都在1%的水平上顯著為負(fù)，但第（3）列Eise系數(shù)的絕對值大于第（1）列（0.075＞0.045），且（1）列—（2）列2005—2016年樣本估計結(jié)果與（3）列—（4）列2010—2016年樣本估計結(jié)果差異不大，說明政府審計建立健全制度效應(yīng)抑制地方政府債務(wù)增長的作用主要源于地方政府性債務(wù)審計。

表5 政府審計增收節(jié)支效應(yīng)與地方府債務(wù)增長：不同財政分權(quán)情境下的檢驗（2005-2014年）

表6 政府審計建立健全制度效應(yīng)與地方政府債務(wù)增長

表8 政府審計建立健全制度效應(yīng)與地方政府債務(wù)增長

表7 政府審計建立健全制度效應(yīng)與地方政府債務(wù)增長：不同財政分權(quán)情境下的檢驗

表9 政府審計建立健全制度效應(yīng)與地方政府債務(wù)增長：不同財政分權(quán)情境下的檢驗

（三）穩(wěn)健性檢驗

1.安慰劑檢驗

前文中，我們把2015年及以后年度設(shè)置為1，其他年度設(shè)置為0，使用2005—2016年以及2010—2016年樣本，考察政府審計的建立健全制度效應(yīng)。我們把政策實施年度往前推到2014年①我們也把政策實施年度往前推到2013年、2012年、2011年，結(jié)論基本一致，此處沒有列出，感興趣的讀者可以向作者索取。，將2014年及以后年度設(shè)置為1，其他年度設(shè)置為0，對模型（1）進(jìn)行重新估計，估計結(jié)果見表8、表9。表8中，（1）列—（6）列Eise的系數(shù)都顯著為正，說明以2014年作為政策沖擊年度衡量建立健全制度效應(yīng)，其抑制地方政府債務(wù)增長的效應(yīng)并不存在。表9中，（1）列—（4）列Eise的系數(shù)都顯著為正，說明以2014年作為政策沖擊年度衡量建立健全效應(yīng)，在不同財政分權(quán)情境下，政府審計抑制地方政府債務(wù)增長的效應(yīng)并不存在?？梢?，本文把2015年及以后年度設(shè)置為1，衡量政府審計建立健全制度效應(yīng)具有合理性。

2.更換財政分權(quán)變量

對于財政分權(quán)的衡量，學(xué)者們還使用各省地方財政收入與全國財政收入之比來度量［30］。因此，我們也使用這一指標(biāo)作為財政分權(quán)的代理變量，對模型（1）進(jìn)行分組回歸，估計結(jié)果見表10、表11，結(jié)果與前文一致。

表10 政府審計增收節(jié)支效應(yīng)與地方政府債務(wù)增長：不同財政分權(quán)情境下的檢驗（2005—2014年）

表11 政府審計建立健全制度效應(yīng)與地方政府債務(wù)增長：不同財政分權(quán)情境下的檢驗

表12 政府審計增收節(jié)支效應(yīng)與地方政府債務(wù)增長（2005—2016年）

3.增加地方政府債務(wù)實施限額管理后的樣本

在研究政府審計增收節(jié)支效應(yīng)時，我們剔除了2015年及以后年度，地方政府債務(wù)實施限額管理后的樣本。我們將這部分樣本納入到回歸方程中，對模型（1）進(jìn)行估計，估計結(jié)果見表12、表13，結(jié)果與前文基本一致。

表13 政府審計增收節(jié)支效應(yīng)與地方府債務(wù)增長：不同財政分權(quán)情境下的檢驗（2005—2016年）

五、結(jié)論與建議

本文以2005—2016年我國31個省級政府為研究樣本，通過構(gòu)建動態(tài)面板數(shù)據(jù)模型，從財政分權(quán)的視角，研究了政府審計與地方政府債務(wù)增長之間的關(guān)系及其作用機(jī)理。通過研究得出以下結(jié)論：（1）政府審計能夠通過發(fā)揮增收節(jié)支效應(yīng)和建立健全制度效應(yīng)，抑制地方政府債務(wù)增長。（2）政府審計增收節(jié)支效應(yīng)在低債務(wù)規(guī)模省份能夠抑制地方政府債務(wù)增長；政府審計建立健全制度效應(yīng)在高債務(wù)規(guī)模省份能夠抑制地方政府債務(wù)增長，且政府審計建立健全制度效應(yīng)對于地方政府債務(wù)的抑制作用主要源于地方政府性債務(wù)審計。（3）不同財政分權(quán)程度下，政府審計對于地方政府債務(wù)增長的抑制作用存在差異，財政分權(quán)越高，政府審計抑制地方政府債務(wù)增長的作用越強(qiáng)。研究對于充分發(fā)揮政府審計的地方政府債務(wù)治理效應(yīng)，防范地方政府債務(wù)風(fēng)險，具有理論和現(xiàn)實意義。

基于研究結(jié)論，我們提出以下政策建議：（1）政府審計在地方政府債務(wù)治理中，應(yīng)通過充分發(fā)揮增收節(jié)支效應(yīng)，緩解地方政府財政收支缺口，從而降低地方政府舉債的沖動；通過發(fā)揮建立健全制度效應(yīng)，完善地方政府債務(wù)治理相關(guān)的政策制度，規(guī)范轉(zhuǎn)移支付行為、地方政府土地出讓行為和融資平臺舉債行為，從而抑制地方政府債務(wù)增長。（2）政府審計在加大地方政府性債務(wù)審計的同時，也應(yīng)充分利用財政審計、金融審計、投資審計、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計等審計方式在地方政府債務(wù)治理中發(fā)揮的作用，通過加大各種審計方式的協(xié)同治理，重點關(guān)注轉(zhuǎn)移支付資金、土地出讓資金以及地方政府融資平臺資金使用和管理的規(guī)范性，通過提出審計對策建議，規(guī)范地方政府支出責(zé)任，化解預(yù)算軟約束問題，降低地方政府借助土地資源舉債的沖動，抑制地方政府債務(wù)增長。（3）在地方政府性債務(wù)審計以及財政審計、金融審計、投資審計、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計等審計過程中，政府審計機(jī)關(guān)要關(guān)注不同財政分權(quán)情境下，政府審計對于地方政府債務(wù)增長抑制作用的差異。尤其是在財政收支缺口較大，預(yù)算軟約束問題較為嚴(yán)重以及借助土地資源舉債沖動較為嚴(yán)重的地區(qū)，地方政府更應(yīng)該重視政府審計工作，為政府審計機(jī)關(guān)創(chuàng)造良好的審計環(huán)境，配置充足的審計資源，以充分發(fā)揮政府審計抑制地方政府債務(wù)增長的作用。此外，政府審計機(jī)關(guān)在審計的過程中，也應(yīng)從財政分權(quán)的視角關(guān)注地方政府債務(wù)增長的機(jī)理，提出化解地方政府債務(wù)增長的對策建議，找到抑制地方政府債務(wù)增長的相關(guān)路徑，以防范地方政府債務(wù)風(fēng)險。