兩稅合并助力完善稅收征管體系

孫東文

摘 要：1994年分稅制改革將稅種分為中央稅、地方稅和共享稅。中央稅主要是消費(fèi)稅，地方稅主要是營業(yè)稅，共享稅主要是增值稅。無可厚非，分稅制為中國的地方財(cái)政帶來了前所未有的活力。但同時(shí)也帶來一系列詬病，尤為嚴(yán)重的是土地財(cái)政、政策尋租和納稅人“遵從成本”過高。至2018年6月15日，全國各省、自治區(qū)、直轄市及計(jì)劃單列市的國地稅合并完成，統(tǒng)一掛牌。兩稅合并在“營改增”和“放管服”的基礎(chǔ)上進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)了稅收征管的基本目標(biāo)，有效助力完善中央財(cái)稅體制改革。兩稅合并后，中央本著“不立不破”、“先立后破”的原則，出臺中央與地方政府的稅收收入分配重新厘定、將社保納入稅務(wù)征收范圍、完善納稅人識別號系統(tǒng)等一系列配套措施完善稅收征管體系。

關(guān)鍵詞：兩稅合并；稅收征管

一、兩稅“分”與“合”的前世今生

稅收是國家公共財(cái)政的主要形式和來源。其本質(zhì)是政府參與國民收入分配關(guān)系，調(diào)節(jié)收入進(jìn)行再分配的一種手段。

早在西漢時(shí)期，漢武帝吸取“七國之亂”的教訓(xùn)，將鑄幣、鹽稅、鐵稅的權(quán)力收歸中央所有，保證了大一統(tǒng)王朝中央政府的財(cái)稅權(quán)。在近代，稅收是國家主權(quán)對內(nèi)最高管理權(quán)的直接表現(xiàn)。馬克思曾說：“賦稅是政府機(jī)關(guān)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，而不是其他東西。國家存在的經(jīng)濟(jì)體現(xiàn)就是捐稅?！币虼?，在中央與地方政府的關(guān)系上，稅收起到了博弈平衡的作用。

2018年，國、地兩稅正式合并。正如《三國演義》中“天下大勢，合久必分，分久必合”的邏輯一樣，1994年的狗年，稅務(wù)局一分為二；同樣是狗年的2018年，國地稅又合二為一。兩稅為何在“離婚”24年后突然“復(fù)婚”？

這就不得不回顧分稅制改革之前的1993年，當(dāng)時(shí)作為全國征稅機(jī)關(guān)的稅務(wù)局負(fù)責(zé)征收當(dāng)?shù)氐亩愂帐杖牒头嵌愂杖耄惺杖肷侠U中央后再進(jìn)行中央和地方的分成。而在實(shí)踐當(dāng)中地方征稅的效率實(shí)在低下，屢屢將稅收收入轉(zhuǎn)變?yōu)榉嵌愂杖?，中央?cái)政收入占比一降再降，到1993年已經(jīng)只剩22%，分稅改革刻不容緩。

1994年分稅制改革將稅種分為中央稅、地方稅和共享稅。中央稅主要是消費(fèi)稅，地方稅主要是營業(yè)稅，共享稅主要是增值稅。

而2000年前后進(jìn)行的稅收分成改革，按照《關(guān)于組建在各地的直屬稅務(wù)機(jī)構(gòu)和地方稅務(wù)局的實(shí)施意見》將共享稅也納入國稅系統(tǒng)的征收范圍。

到了2009年，按照《國稅總局關(guān)于調(diào)整新增企業(yè)所得稅征管范圍問題的通知》，企業(yè)所得稅的征管機(jī)構(gòu)隨主體稅種。也就是說，繳納增值稅的制造業(yè)，其征稅部門是國稅局；繳納營業(yè)稅的服務(wù)業(yè)，其征稅部門是地稅局。因此稅收系統(tǒng)一度非?；靵y，跨部門的審批手續(xù)使得企業(yè)經(jīng)營負(fù)擔(dān)十分沉重。

直到2016年“營改增”，在中央對企業(yè)“減稅降負(fù)”的口號下，直接將占地方稅收收入三分之一以上的營業(yè)稅全部改為增值稅，交由國稅統(tǒng)一征收?！盃I改增”從另一個(gè)方面來說也成了推動兩稅合并的催化劑。在此之前，國稅系統(tǒng)人員大約46萬，地稅系統(tǒng)大約41萬，但“營改增”之后，前者以稅務(wù)系統(tǒng)一半的工作人員需要承擔(dān)四分之三以上的征稅工作，后者卻剛好相反，客觀上需要對全國稅務(wù)系統(tǒng)的人員、經(jīng)費(fèi)、崗位、職權(quán)重新劃分。

二、百弊叢生，兩稅再度合一

至2018年，分稅制在我國也走過了24個(gè)年頭。無可厚非，它為中國的地方財(cái)政帶來了前所未有的活力。政府赤字越高，經(jīng)濟(jì)發(fā)展越快；經(jīng)濟(jì)發(fā)展越快，財(cái)政收入越豐厚。但同時(shí)也引發(fā)一系列詬病，尤為嚴(yán)重的是土地財(cái)政、政策尋租和納稅人“遵從成本”過高。

土地財(cái)政是分稅制帶給地方政府的直接福利。拆遷、補(bǔ)償、征地，審批、賣地、建樓盤，隨著GDP一路飆升，房地產(chǎn)帶來的營業(yè)稅充實(shí)著財(cái)政收入，讓地方政府的“錢袋子”鼓了起來。無論是當(dāng)?shù)毓賳T還是房地產(chǎn)商，以及銀行、建材裝修商、物業(yè)，利益鏈條上的相關(guān)人員無不皆大歡喜，卻不明白這是一條不可持續(xù)的發(fā)展之路。如今中央一再出臺政策調(diào)控房價(jià)，整頓房地產(chǎn)業(yè)，土地財(cái)政也失去生存空間。

政策尋租與地方稅務(wù)相伴相生。地方政府手中掌握著營業(yè)稅，在招商引資的同時(shí)給企業(yè)開列減免稅費(fèi)的“福利清單”。這樣形成的所謂支柱性企業(yè)自然也就成了當(dāng)?shù)氐募{稅大戶，政府一下子解決了經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財(cái)政稅收、勞動力就業(yè)等若干問題。當(dāng)然，這種政策尋租最大的弊端無非兩點(diǎn)：一是過度干預(yù)經(jīng)濟(jì)市場，有行政壟斷之嫌；二是容易形成腐敗，當(dāng)?shù)毓賳T在“招不招”、“招誰不招誰”的問題上裁量權(quán)過大，形成權(quán)力尋租空間。

“遵從成本”是指納稅人為履行納稅義務(wù)而耗費(fèi)的各種成本費(fèi)用?！盃I改增”之前的分稅制下，市場經(jīng)營主體往往涉及營業(yè)稅、增值稅、消費(fèi)稅、所得稅等不同稅種，有的甚至同時(shí)涉及多個(gè)稅種，但不同稅種由不同的征稅部門負(fù)責(zé)。納稅人或納稅企業(yè)往往要在國稅、地稅的服務(wù)大廳、稅務(wù)所、稅政部門來回奔波，面對多個(gè)環(huán)節(jié)，準(zhǔn)備不同的報(bào)稅材料，需要投入大量的人力、物力和時(shí)間。因此“遵從成本”過高，讓許多納稅人和中小企業(yè)對國地稅分設(shè)叫苦不迭。

2018年3月13日的十三屆全國人大一次會議上，國務(wù)委員王勇受國務(wù)院委托向全國人大作了國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的說明。該說明第二點(diǎn)十一條指出：“改革國稅地稅征管體制。將省級和省級以下國稅地稅機(jī)構(gòu)合并，具體承擔(dān)所轄區(qū)域內(nèi)的各項(xiàng)稅收、非稅收入征管等職責(zé)?！敝?018年6月15日，全國各省、自治區(qū)、直轄市及計(jì)劃單列市的國地稅合并完成，以地稅系統(tǒng)整體并入國稅系統(tǒng)的方式，統(tǒng)一掛牌為國稅局。

三、實(shí)現(xiàn)稅收征管基本目標(biāo)

稅收征管工作的基本目標(biāo)是提高稅收征管質(zhì)量和效率、促進(jìn)納稅遵從。具體包括：1.執(zhí)法規(guī)范。2.征收率高。3.遵從度高。4.成本降低。5.社會滿意。

兩稅合并對于稅務(wù)系統(tǒng)而言，縮減了臃腫的行政機(jī)構(gòu)，整合了現(xiàn)有的信息資源，避免了數(shù)據(jù)和報(bào)表的重復(fù)申報(bào)，提高了征稅效率。稅務(wù)系統(tǒng)依托互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)，整合國地稅“金稅三期”征納系統(tǒng)，形成中央、省、市、縣四級計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管系統(tǒng)。最重要的是大幅降低征納成本，一體化的機(jī)構(gòu)設(shè)置精簡了納稅流程，為稅務(wù)機(jī)關(guān)的工作有效“減負(fù)”。

對于納稅個(gè)人和企業(yè)而言，兩稅合并是“營改增”的必然結(jié)果，極大降低了“遵從成本”。納稅企業(yè)和個(gè)人在網(wǎng)上報(bào)稅或大廳報(bào)稅時(shí)通過一人一窗雙系統(tǒng)，避免“兩頭跑”，節(jié)約了時(shí)間、人力、物力等隱性成本，提升了納稅人的主體意識。

兩稅合并客觀上落實(shí)了中央提出的為企業(yè)“減稅降負(fù)”的政策。相關(guān)數(shù)據(jù)表明，2018年稅務(wù)部門組織稅收收入（已扣減出口退稅）約13.8萬億元，同期全國稅收收入（包括由海關(guān)代征的進(jìn)口環(huán)節(jié)稅收）約15.6萬億元——稅務(wù)部門組織稅收收入占比約88%。以2018年收入標(biāo)準(zhǔn)來計(jì)算，10%的減稅規(guī)模約1.4萬億元，這極大降低了企業(yè)尤其是中小企業(yè)的稅負(fù)。

兩稅合并對于稅收違法也起到了強(qiáng)有力的扼制和打擊作用。分稅制下國、地稅征管對象不同，中央和地方也存在稅源的爭搶，這就導(dǎo)致了執(zhí)法口徑不一致，檢查、稽查兩頭查，不少企業(yè)借著“稅收紅利”的名義進(jìn)行稅收違法活動。如今隨著征稅標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一，稅收征信系統(tǒng)一并建立，制度的完善有效地堵住稅收漏洞，減少稅源流失，形成良好的稅收征納環(huán)境。

因此，兩稅合并在“營改增”和“放管服”的基礎(chǔ)上進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)了稅收征管的基本目標(biāo)，有效助力完善中央財(cái)稅體制改革。

四、配套措施完善稅收征管體系

兩稅合并后，中央本著“不立不破”、“先立后破”的原則，出臺一系列配套措施完善稅收征管體系。

其一，中央與地方政府的稅收收入分配重新厘定，保證中央財(cái)稅格局不變的同時(shí)激發(fā)地方經(jīng)濟(jì)活力。根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)全面推開營改增試點(diǎn)后調(diào)整中央與地方增值稅收入劃分過渡方案的通知》，中央分享增值稅的50%，地方政府按稅收繳納地分享增值稅的份額由25%上升到50%，中央上劃收入通過稅收返還方式返還地方，集中的收入增量通過均衡性轉(zhuǎn)移支付分配給地方用于加大對中西部地區(qū)的支持力度。這樣通過“取之于地方，用之于地方”的方式既能確保中央財(cái)稅征收權(quán)的完整統(tǒng)一，避免稅收漏洞，又能激勵(lì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提高征納效率。

其二，將社保納入稅務(wù)征收范圍。根據(jù)《國稅地稅征管體制改革方案》，明確從2019年起，將基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)等各項(xiàng)社會保險(xiǎn)交由稅務(wù)部門統(tǒng)一征收。這是財(cái)稅改革的配套措施，將每個(gè)納稅人的切身利益通過稅收的方式進(jìn)行保障，一方面加強(qiáng)對企業(yè)用工規(guī)范的監(jiān)管，另一方面也提升了納稅人的認(rèn)同感，將勞動者的收入、福利、分紅透明化，確保勞動者的基本權(quán)益。

其三，完善納稅人識別號系統(tǒng)。在個(gè)稅征納的操作層面上，稅務(wù)系統(tǒng)將原“金稅三期個(gè)人所得稅扣繳系統(tǒng)”升級為“自然人稅收管理系統(tǒng)扣繳客戶端”，扣繳申報(bào)客戶端要求同時(shí)報(bào)送自然人登記信息和扣繳報(bào)表，新增自然人身份信息，包括身份證號碼和姓名驗(yàn)證功能。此次完善就是為每個(gè)納稅人建檔立卡，將個(gè)人信息、銀行信息、財(cái)產(chǎn)信息實(shí)現(xiàn)共享，打通部門壁壘，為全社會征信系統(tǒng)的建立奠定基礎(chǔ)。

國、地兩稅時(shí)隔24年再度合一，說明我國的改革已經(jīng)進(jìn)入深水區(qū)，要繼續(xù)貫徹全面深化改革的總目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，必然觸動一大批既得利益者的利益，而財(cái)稅改革恰恰又是調(diào)節(jié)收入分配最為直接、最為廣泛、最行之有效的手段。因此兩稅合并，既符合黨的十九屆三中全會《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》的精神，又順應(yīng)民心，支持中央統(tǒng)籌全局深化財(cái)稅改革，實(shí)現(xiàn)分配公平。

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