檢察業(yè)務(wù)考評(píng)歷史演進(jìn)與現(xiàn)實(shí)重塑

嚴(yán)鋒

摘 要：檢察業(yè)務(wù)考評(píng)是檢察機(jī)關(guān)對(duì)內(nèi)進(jìn)行監(jiān)督管理的一項(xiàng)工作機(jī)制。該機(jī)制在促進(jìn)指導(dǎo)檢察業(yè)務(wù)開展、提升辦案人員執(zhí)法水平等方面起到了積極作用。但同時(shí)存在考評(píng)工具主義傾向嚴(yán)重、考核項(xiàng)目設(shè)置不合理等諸多問題，應(yīng)通過健全考核導(dǎo)向、完善考核項(xiàng)目、強(qiáng)化對(duì)“行為過程”考核、引導(dǎo)聚焦監(jiān)督主業(yè)、建立專業(yè)的外部評(píng)價(jià)機(jī)制等措施，建立更加科學(xué)合理的檢察業(yè)務(wù)考評(píng)體系。

關(guān)鍵詞：業(yè)務(wù)考評(píng)；歷史演進(jìn)；現(xiàn)實(shí)重塑

一、檢察業(yè)務(wù)考評(píng)之歷史演進(jìn)

（一）探索階段

1978年以來的很長一段時(shí)間內(nèi)，我檢察機(jī)關(guān)并沒有形成一套完整有效的考評(píng)體系。為更好地發(fā)揮上級(jí)檢察機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)檢察機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)管理指導(dǎo)作用，一些地方檢察機(jī)關(guān)開始進(jìn)行業(yè)務(wù)考評(píng)的探索。1995年，最高人民檢察院（以下簡稱高檢院）陸續(xù)制定下發(fā)了《檢察官考核暫行規(guī)定》、《初任檢察員、助理檢察員考試暫行辦法》、《檢察官紀(jì)律處分暫行規(guī)定》等一系列針對(duì)檢察人員考核的相關(guān)規(guī)定。這一系列配套性文件對(duì)檢察官考核、選拔、辭職、辭退等事項(xiàng)作了比較詳細(xì)的規(guī)定。這些規(guī)定雖然對(duì)檢察人員業(yè)務(wù)考核作出了規(guī)定，但從考評(píng)實(shí)踐來看，效果不甚理想。這些規(guī)定大多比較原則和籠統(tǒng)，可操作性不強(qiáng)。

（二）起步階段

2002年，高檢院又相繼制定了《人民檢察院基層建設(shè)綱要》（以下簡稱《綱要》）和《基層檢察院建設(shè)考核暫行辦法》（以下簡稱《辦法》）?！毒V要》和《辦法》是第一個(gè)對(duì)基層院建設(shè)規(guī)劃和建設(shè)的考核性規(guī)范。這兩個(gè)文件對(duì)全國基層檢察院建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)、原則、內(nèi)容以及考核的具體要求等作出了規(guī)定?！掇k法》進(jìn)一步明確了對(duì)基層院規(guī)范化建設(shè)實(shí)施考核的要求。從此，高檢院各業(yè)務(wù)廳局開始了對(duì)下級(jí)檢察院業(yè)務(wù)工作的考核，業(yè)務(wù)考評(píng)首次作為評(píng)判基層檢察院建設(shè)成效的主要依據(jù)被納入基層院建設(shè)考核。2004年，《辦法》予以廢止。高檢院出臺(tái)《基層人民檢察院規(guī)范化建設(shè)考核辦法》（以下簡稱《考核辦法》）?！犊己宿k法》在總結(jié)以往經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，對(duì)基層院績效考核體系進(jìn)行了比較系統(tǒng)性的構(gòu)建，基本奠定了現(xiàn)行檢察業(yè)務(wù)考評(píng)體系的框架。

（三）完善階段

2010年，高檢院在全面總結(jié)以往考核規(guī)則和機(jī)制不足的基礎(chǔ)上，相繼出臺(tái)了《最高人民檢察院考核評(píng)價(jià)各省、自治區(qū)、直轄市檢察業(yè)務(wù)工作項(xiàng)目及計(jì)分細(xì)則（試行）》和《最高人民檢察院考核評(píng)價(jià)各省、自治區(qū)、直轄市檢察業(yè)務(wù)工作實(shí)施意見（試行）》兩個(gè)文件。該文件的顯著特點(diǎn)在于：一是一改以往業(yè)務(wù)考評(píng)過于原則和籠統(tǒng)的弊病，通過“人均”考核性方法，對(duì)各個(gè)具體的考核項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)價(jià)，如人均審查逮捕數(shù)、人均起訴數(shù)等等；二是通過設(shè)定具體考核分值對(duì)各項(xiàng)考核指標(biāo)進(jìn)行量化，使得業(yè)務(wù)考核更加具體、清晰，增加業(yè)務(wù)考核的可操作性；三是注重對(duì)辦案結(jié)果的考核，如訴后無罪率等。

二、檢察業(yè)務(wù)考評(píng)存在的問題

考核管理過程是一個(gè)交互性質(zhì)的過程，不僅反映在上級(jí)對(duì)于下級(jí)的管理行為，還反映下級(jí)對(duì)于上級(jí)管理的一種應(yīng)對(duì)。①業(yè)務(wù)考核的過度量化極易催生功利的土壤。對(duì)于上級(jí)檢察機(jī)關(guān)，容易為追求業(yè)績而忽視考核數(shù)據(jù)的真實(shí)性與科學(xué)性，從而可能使政策傳導(dǎo)和業(yè)務(wù)指導(dǎo)等功能得以弱化。對(duì)于下級(jí)檢察機(jī)關(guān)，容易為追求分?jǐn)?shù)和排名而針對(duì)性地開展工作，使檢察機(jī)關(guān)職能不能得到有效的發(fā)揮。

（一）業(yè)務(wù)考評(píng)的工具主義傾向嚴(yán)重影響檢察職能的有效發(fā)揮

在相當(dāng)長一段時(shí)間內(nèi)，檢察業(yè)務(wù)考核工具主義傾向比較明顯，業(yè)務(wù)指標(biāo)的過度量化和目標(biāo)任務(wù)考核的導(dǎo)向性，容易引導(dǎo)檢察人員單純圍繞目標(biāo)任務(wù)考評(píng)開展工作。如在高檢院2010年出臺(tái)的兩個(gè)考評(píng)文件中，各項(xiàng)業(yè)務(wù)工作都設(shè)置了統(tǒng)一對(duì)應(yīng)的測算分值。這些過分量化的硬性規(guī)定，容易導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)為了追求考核分值和排名，機(jī)械性地圍繞目標(biāo)考評(píng)開展工作。再如，在“兩個(gè)考評(píng)”文件中，同樣比較注重對(duì)業(yè)績結(jié)果的考核，如逮捕后撤案率、起訴后無罪率等。在這樣的考評(píng)環(huán)境下，一些檢察機(jī)關(guān)為提高辦案得分和年底工作排名，圍繞目標(biāo)任務(wù)考評(píng)，有針對(duì)性地開展工作，一味追求辦案數(shù)量，能加分的多做，不加分的不做或少做。其目的就是為了追求考核業(yè)績，提高業(yè)績排名。這種業(yè)績考核導(dǎo)向在本質(zhì)上違背了司法工作規(guī)律，最終影響了檢察權(quán)的正確行使。

（二）考核項(xiàng)目設(shè)置不夠合理

一方面，一些不符合司法辦案規(guī)律的考核項(xiàng)目沒有完全消除。在2015年之前，批捕率、起訴率、有罪判決率等項(xiàng)目都被列入考核范圍，直到中央政法委在2015年中央政法工作會(huì)議上明令取消。筆者認(rèn)為，這是非常值得肯定的，但還不夠徹底。如在審查起訴階段，雖然取消了對(duì)無罪判決率的考核，但撤回起訴仍然留存。另一方面，近年來新增的檢察業(yè)務(wù)沒有在業(yè)務(wù)考核中充分體現(xiàn)出來。如2017年《民事訴訟法》和《行政訴訟法》修改后，檢察機(jī)關(guān)被正式賦予了公益訴訟檢察職能，并已成為檢察機(jī)關(guān)重點(diǎn)工作。但在業(yè)務(wù)考評(píng)體系中卻沒有相應(yīng)體現(xiàn)出來。

（三）片面強(qiáng)調(diào)“行為結(jié)果”考核，對(duì)“行為過程”的考核權(quán)重不夠

從現(xiàn)行檢察業(yè)務(wù)考評(píng)內(nèi)容來看，考核規(guī)則比較注重于辦案數(shù)量、辦案質(zhì)量等方面的評(píng)價(jià)，即考評(píng)機(jī)制比較注重對(duì)“行為結(jié)果”的考核，對(duì)“行為過程”的考評(píng)明顯不夠。檢察辦案是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過程，從檢察人員辦案效果上來考察，不僅應(yīng)從其辦案數(shù)量質(zhì)量上來考察，還應(yīng)同時(shí)從其辦案程序等過程上來考察，更應(yīng)該從對(duì)辦理個(gè)案或類案的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的分析總結(jié)上來評(píng)價(jià)。因?yàn)橹挥羞@樣，才能對(duì)辦案業(yè)績進(jìn)行充分、綜合、科學(xué)、合理地進(jìn)行評(píng)判，以促進(jìn)檢察業(yè)務(wù)更加科學(xué)健康有序開展。

（四）業(yè)務(wù)考評(píng)在促進(jìn)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能的發(fā)揮上明顯不夠

檢察機(jī)關(guān)是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，訴訟監(jiān)督是檢察機(jī)關(guān)的工作主業(yè)。同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)作為司法機(jī)關(guān)，在業(yè)務(wù)考評(píng)上，更應(yīng)圍繞其司法屬性來評(píng)價(jià)。業(yè)績考評(píng)制度是必要的，但必須符合司法規(guī)律。②因此，業(yè)務(wù)考評(píng)作為方向標(biāo)和指揮棒，就應(yīng)該充分發(fā)揮業(yè)務(wù)考評(píng)機(jī)制的牽引導(dǎo)向功能，引導(dǎo)檢察辦案人員聚焦監(jiān)督主業(yè)，強(qiáng)化法律監(jiān)督，而不是只充當(dāng)公安機(jī)關(guān)的“二傳手”。當(dāng)前，在強(qiáng)調(diào)結(jié)果考核的導(dǎo)向下，對(duì)檢察人員在辦案中同步做好法律監(jiān)督的導(dǎo)向性顯然不夠。

（五）外部評(píng)價(jià)機(jī)制不夠?qū)I(yè)

在高檢院開展業(yè)務(wù)考評(píng)的很長一段時(shí)間內(nèi)，并沒有引入外部評(píng)價(jià)機(jī)制，直到2014年《關(guān)于進(jìn)一步改進(jìn)檢察業(yè)務(wù)考評(píng)工作的意見》的出臺(tái)，外部評(píng)價(jià)機(jī)制才得以引入?！兑庖姟穼⑷嗣癖O(jiān)督員、人大代表以及政協(xié)委員對(duì)檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案工作的評(píng)價(jià)納入到考評(píng)體系中來，考評(píng)體系得到進(jìn)一步健全。但一個(gè)突出的問題的是，這種外部評(píng)價(jià)機(jī)制專業(yè)性明顯不夠，其結(jié)果是嚴(yán)重影響了外部考評(píng)的實(shí)效和說服力。檢察機(jī)關(guān)辦案是一個(gè)很專業(yè)的過程，外部評(píng)價(jià)人員如果專業(yè)性不夠，容易導(dǎo)致外部評(píng)價(jià)機(jī)制走向弱化和虛化。

三、檢察業(yè)務(wù)考評(píng)之現(xiàn)實(shí)重塑

（一）樹立正確導(dǎo)向，摒棄考評(píng)工具主義傾向

明確檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的職能定位，樹立科學(xué)的業(yè)務(wù)考評(píng)導(dǎo)向和辦案理念。著力加大對(duì)檢察人員綜合業(yè)務(wù)能力和辦案效果跟蹤的考核。要更加注重對(duì)“軟指標(biāo)”的考核。引導(dǎo)辦案人員在追求法律效果的同時(shí)，也注重對(duì)政治效果、社會(huì)效果和人文效果的追求。我們欣慰看到，高檢院在《關(guān)于進(jìn)一步改進(jìn)檢察業(yè)務(wù)考評(píng)工作的意見》中，對(duì)考核原則、考核內(nèi)容等做了比較大的修改，很大程度上改變了以往偏重硬性指標(biāo)的考核方式。如在考核內(nèi)容上，在對(duì)辦案數(shù)據(jù)考核的基礎(chǔ)上，增加了對(duì)案件質(zhì)量評(píng)查方面的內(nèi)容；尤其還引入了落實(shí)上級(jí)院重要業(yè)務(wù)工作部署情況和社會(huì)評(píng)價(jià)情況的考核。

（二）設(shè)置更加科學(xué)合理的考核項(xiàng)目

一方面，在對(duì)具體考核項(xiàng)目的設(shè)置上，應(yīng)進(jìn)行全面和科學(xué)的考量。如在審查起訴環(huán)節(jié)，有的案子事實(shí)清楚簡單，證據(jù)確鑿充分，法律適用毫無爭議，承辦人員只需充當(dāng)“二傳手”即可。但有的案子案外因素較多，如果不對(duì)案件去做全面考量，勢必影響案件的辦理效果。如未成年人案件，大量的工作在案件之外，如回訪幫教、心理輔導(dǎo)等，這都需要辦案人員花費(fèi)大量的精力。另一方面，隨著檢察機(jī)關(guān)公益訴訟工作的深入開展，必須加大對(duì)公益訴訟工作的考核權(quán)重，通過業(yè)績考核推動(dòng)公益訴訟工作深入科學(xué)高效開展。

（三）建立“過程控制”與“結(jié)果運(yùn)用”并重的雙向業(yè)務(wù)考核機(jī)制

許多工作不僅體現(xiàn)在具體結(jié)果上，還包括具體行為性質(zhì)和過程性指標(biāo)。③從科學(xué)的現(xiàn)代績效管理制度來說，在注重對(duì)“行為結(jié)果”的考評(píng)同時(shí)，更應(yīng)注重對(duì)“行為過程”的考評(píng)。從片面注重辦案結(jié)果考評(píng)導(dǎo)向，轉(zhuǎn)向“行為與過程”并重的雙向考評(píng)機(jī)制。在對(duì)檢察業(yè)務(wù)的“過程控制”上，要更加注重對(duì)個(gè)案流程監(jiān)控、全程留痕、實(shí)時(shí)預(yù)警，并且全面記錄辦案質(zhì)量、總結(jié)調(diào)研成果以及職業(yè)操守等，多維度、多方位考核辦案質(zhì)效。

（四）建立更加符合監(jiān)督主業(yè)的考評(píng)體系

切實(shí)轉(zhuǎn)變業(yè)務(wù)考評(píng)理念，改變檢察人員“就案辦案”觀念，不斷加大對(duì)辦案過程中監(jiān)督質(zhì)效考評(píng)的權(quán)重。通過加大辦案監(jiān)督的分?jǐn)?shù)比重，大力引導(dǎo)檢察人員在辦案中加強(qiáng)法律監(jiān)督，深化法律監(jiān)督主業(yè)。在具體的切入路徑上，要著重強(qiáng)化案件質(zhì)量評(píng)查結(jié)果的運(yùn)用。一方面，對(duì)在辦案中同步做到監(jiān)督的案件要不吝加分，如在業(yè)務(wù)考評(píng)體系中進(jìn)一步加大對(duì)糾正違法等項(xiàng)目的考核，以充分發(fā)揮法律監(jiān)督在辦案中的正面引導(dǎo)作用。另一方面，通過質(zhì)量評(píng)查發(fā)現(xiàn)監(jiān)督漏洞，對(duì)案件中應(yīng)監(jiān)督而沒有監(jiān)督到位的案件要相應(yīng)的減分。

（五）建立更加專業(yè)的外部評(píng)價(jià)機(jī)制

要切實(shí)加強(qiáng)檢察業(yè)務(wù)考評(píng)外部評(píng)價(jià)的專業(yè)化建設(shè)。針對(duì)當(dāng)前人民監(jiān)督員、人大代表以及政協(xié)委員等對(duì)檢察機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)考評(píng)外部評(píng)價(jià)不夠?qū)I(yè)的問題，筆者建議，要通過大力提升外部評(píng)價(jià)人員的專業(yè)能力，促進(jìn)外部評(píng)價(jià)更加科學(xué)、客觀和公正。針對(duì)不同類別的檢察業(yè)務(wù)工作，吸納不同類型的專業(yè)人員進(jìn)行外部評(píng)價(jià)。如對(duì)刑事檢察業(yè)務(wù)的外部考評(píng)，應(yīng)吸納刑事律師、法院刑庭審判人員、從事刑事法律研究的學(xué)者等人員參與評(píng)價(jià)；對(duì)民事檢察業(yè)務(wù)的外部考評(píng)，應(yīng)吸納民事律師、法院民庭審判人員、政府法制人員、從事民事法律研究的學(xué)者等人員參與評(píng)價(jià)。只有通過大力提升外部評(píng)價(jià)的專業(yè)性，才能切實(shí)提升檢察工作外部評(píng)價(jià)的權(quán)威性和說服力，才能真正有助于實(shí)現(xiàn)人民群眾在每一起案件中感受到公平正義的司法愿景。

注釋：

①禹得水：《關(guān)于檢察機(jī)關(guān)績效考核制度的調(diào)查報(bào)告——以省縣人民檢察院公訴績效考核制度為樣本》，《中國刑事法雜志》，2015年第2期。

②陳光中、龍宗智：《關(guān)于深化司法改革若干問題的思考》，《中國法學(xué)》2013年第4期。

③張志剛：《公共管理學(xué)》，大連理工大學(xué)出版社2008版，第357頁。