基于政策工具視角的文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策研究

向明 靳洪

摘 要：文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)是一種新興產(chǎn)業(yè)，政府的政策工具選擇對文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)發(fā)展具有重要意義。綜合考慮政策工具和產(chǎn)業(yè)價值鏈這個兩個概念，圍繞政府使用了哪些政策工具、這些政策工具分別作用于文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)價值鏈哪些環(huán)節(jié)這兩個問題，對武漢市文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)相關(guān)政策進行內(nèi)容分析，找出現(xiàn)有政策不足之處，并提出相應(yīng)的對策建議。

關(guān)鍵詞：政策工具;產(chǎn)業(yè)價值鏈;文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)

中圖分類號：F2 ? ? 文獻標識碼：A ? ? ?doi：10.19311/j.cnki.16723198.2019.24.004

1 引言

文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)在我國發(fā)展勢頭迅猛，對當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展貢獻逐年提高，文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)地位也不斷提升。武漢文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)起步較晚，但地方政府扶持力度較大，為文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)營造了良好的經(jīng)濟、社會和市場環(huán)境。盡管如此，與我國文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)起步較早并發(fā)展較好的地區(qū)相比，武漢文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)發(fā)展仍存在一些明顯問題，如產(chǎn)業(yè)鏈不完整、產(chǎn)品同質(zhì)化嚴重、文化供給體系不完備等等。為了促進文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)發(fā)展，武漢市政府先后出臺了各種扶持政策，但政策如何能夠優(yōu)化完善，能夠發(fā)揮其最大效應(yīng)是值得深入探討的問題。本文從政策工具的視角深入分析地方政府文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)發(fā)展扶持政策，從政府使用了哪些政策工具、這些政策工具分別作用于文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)價值鏈哪些環(huán)節(jié)這兩個問題來探討產(chǎn)業(yè)政策如何推動該產(chǎn)業(yè)發(fā)展，探尋現(xiàn)有文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)政策的不足之處，并提出相關(guān)對策建議。

2 國內(nèi)外文獻綜述

2.1 政策工具相關(guān)研究

政策工具基礎(chǔ)理論研究成果非常豐富，關(guān)于政策工具概念、作用等，許多學(xué)者進行了詳細的闡述。Salamon認為政策工具是為了達到既定目的而影響政策過程的任何事物。Stewart等則把政策工具視為既可以通過命令和控制途徑也可以通過經(jīng)濟動力（市場化）途徑的政策執(zhí)行技術(shù)。

對于政策工具國外學(xué)者進行了大量的研究。如果按照政府政策干預(yù)程度的強弱，Howlett和Ramesh把政策工具分為強制性工具（如直接提供、公共事業(yè)、管制）、自愿性工具（如私人市場、自愿性組織、家庭和社區(qū)）以及混合性工具（如稅收和使用費、產(chǎn)權(quán)拍賣、補貼、信息和勸誡）。按照政策目標，Ingram把政策工具分為了“學(xué)習(xí)”、“激勵”、“象征和勸告”、“提高能力”四類。按照政策工具的不同表現(xiàn)形式，Huang、Shyu和Tzeng分別從供給和需求兩端把政策工具細分為科技投入、財政政策、稅收政策、法律與規(guī)制、公共服務(wù)、政府采購、國際代理等。

我國學(xué)者在政策工具方面的研究主要集中于利用政策工具對相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策進行分析。如王靜等基于政策工具和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新需求要素2個維度對中國新能源汽車產(chǎn)業(yè)政策文本進行了關(guān)聯(lián)性分析;周紅妹和林向陽從政策作用、政策效力、政策適用范圍3個維度探討了國家體育產(chǎn)業(yè)政策的合理性;李凡等對中印兩國信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)相關(guān)的技術(shù)創(chuàng)新政策進行了對比研究，中印信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新政策工具在供給導(dǎo)向、環(huán)境導(dǎo)向和需求導(dǎo)向下的異同;李科利和梁麗芝利用自愿性工具、強制性工具和混合性工具對我國高等教育政策文本進行了定量分析。

2.2 文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)政策相關(guān)研究

蔣園園和楊秀云、程曦和蔡秀云、孫穎鹿等研究了文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)的稅收政策的有效性及制約因素等問題。除此之外，黃國群和肖樂樂、黃信瑜和李寅瑞、薛澤林和孫榮、范玉剛分別從知識產(chǎn)權(quán)政策創(chuàng)新路徑、產(chǎn)業(yè)演化升級的政策范式、培育政策協(xié)同機制建構(gòu)、文化創(chuàng)意培育的政策干預(yù)等方面就如何促進對文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)發(fā)展展開了探討。

本文試圖從產(chǎn)業(yè)政策使用了何種政策工具、這些政策工具對產(chǎn)業(yè)價值鏈哪些環(huán)節(jié)發(fā)揮作用兩個方面，來探討地方政府政策制定如何推動文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。政策工具討論的是實現(xiàn)政策目標的手段，這是關(guān)于如何將政策意圖轉(zhuǎn)變?yōu)榫唧w政策行動的問題。綜合考慮政策工具和產(chǎn)業(yè)價值鏈這個兩個概念，能既考慮政策的手段和目的來解析政策本身，又能將產(chǎn)業(yè)政策與產(chǎn)業(yè)成長聯(lián)系起來?；谶@兩個維度，本文對武漢市文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)相關(guān)政策進行內(nèi)容分析，既能豐富政策工具選擇與設(shè)計的相關(guān)研究，也能以新興產(chǎn)業(yè)這一背景豐富產(chǎn)業(yè)價值鏈的研究，最后綜合考慮兩個維度為創(chuàng)新政策對文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)的作用機制提供啟發(fā)，為武漢市文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)政策體系的完善提供政策建議。

3 基于政策工具的文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)政策分析框架

3.1 政策工具維度

本研究采用在政策研究中應(yīng)用非常廣泛的Rothwell和Zegveld的政策工具的典型分類方法。此種分類方法能夠?qū)?fù)雜的政策體系從工具與措施兩個角度進行了降維處理，既具有顯著的維度內(nèi)聚合效度與維度間區(qū)分效度，又具備較強的目標針對性與內(nèi)容指導(dǎo)性。（1）供給型政策工具，主要表現(xiàn)為政策對產(chǎn)業(yè)活動的推動力，即從供給側(cè)角度政府通過資金投入、人才培養(yǎng)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、資訊服務(wù)的供給直接推動文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。（2）需求型政策工具，主要表現(xiàn)為積極開拓并穩(wěn)定文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)市場，從需求側(cè)角度通過政府采購、貿(mào)易管制、海（?。┩鈾C構(gòu)、消費者政策等方面拉動對文化創(chuàng)意產(chǎn)品的需求。（3）環(huán)境型政策工具，主要表現(xiàn)為政策對文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)活動產(chǎn)生的影響力，即通過目標規(guī)劃、法規(guī)及管制、政策性策略、財務(wù)金融、租稅優(yōu)惠等方面創(chuàng)建產(chǎn)業(yè)發(fā)展的良好環(huán)境條件，從而間接影響并促進文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

綜合來看，不同類型的政策工具從技術(shù)推動（能力供給）、市場拉動（市場需求）、環(huán)境支撐（環(huán)境制度）三個方面促進并規(guī)范產(chǎn)業(yè)發(fā)展。盡管政策工具能夠反映政策發(fā)揮作用所采用的手段，但同一種政策工具可以用來實現(xiàn)不同的政策目的。例如，環(huán)境型政策工具“法規(guī)及管制”可以是對文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)市場監(jiān)管的措施，也可以是完善文化創(chuàng)意產(chǎn)品的標準制定，還可以是知識產(chǎn)權(quán)保護制度。由于在考慮政策如何推動文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)發(fā)展時，需要同時考慮政策所使用的政策工具以及政策工具所作用的不同環(huán)節(jié)，因此需要引入政策文本分析的第二個維度—產(chǎn)業(yè)價值鏈維度。

3.2 產(chǎn)業(yè)價值鏈維度

文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)作為一種新興產(chǎn)業(yè)，在轉(zhuǎn)型經(jīng)濟背景下，新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展過程是一個不確定狀態(tài)下、分散著的眾多行動者（中央政府、地方政府、企業(yè)）發(fā)揮各自能動性的集體性制度創(chuàng)業(yè)結(jié)果。我國新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展表現(xiàn)出各級政府的高度參與性，并且離不開眾多參與者和眾多要素的協(xié)同，其本身具有產(chǎn)業(yè)發(fā)展生命周期以及內(nèi)在價值鏈活動特點。與其他新興產(chǎn)業(yè)相比，文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)所設(shè)計的行業(yè)較多，其價值鏈活動規(guī)律可概括為內(nèi)容開發(fā)保護、生產(chǎn)設(shè)計制作、配套與服務(wù)、流通與推廣、交易與傳播五個階段。

本文將五個價值鏈活動類型簡化為價值鏈維度，結(jié)合政策工具維度構(gòu)成文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策分析二維框架，即從政府使用了哪些政策工具、這些政策工具分別作用于文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)價值鏈活動，以探討產(chǎn)業(yè)政策如何推動了該產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

4 政策文本內(nèi)容分析

4.1 政策文本選擇

考慮到我國在中央政府與地方政府之間關(guān)系的特點，從而決定了我國的中央政策和地方政策的關(guān)系也具有自己的特點。中央政策反映的是國家利益，是全局性的利益，而地方政策反映的則是地方利益，是局部性的利益。所以說，一方面由于中央政策具有普遍意義，并完全適應(yīng)地方發(fā)展的實際情況，可以直接作為地方性政策而執(zhí)行;另一方面由于我國各地區(qū)發(fā)展水平的差異，地方政府根據(jù)各地的實際情況，以中央政策為基礎(chǔ)進行補充、細化和完善，從而形成根本利益與中央政策保持一致，而內(nèi)容和形式上有區(qū)別的地方性政策。

基于地方政策與中央政策的強化關(guān)系、一致關(guān)系，本研究僅關(guān)注地方層面的政策文件，所選擇的新能源汽車政策樣本，全部來源于相關(guān)政府部門網(wǎng)站上所公開發(fā)布的信息中。為了保證樣本選取的代表性和可靠性，本研究制定了以下規(guī)則進行整理和遴選：一是所選取的政策樣本與新能源汽車產(chǎn)業(yè)密切相關(guān);二是政策發(fā)文單位為省級、市級政府及其直屬機構(gòu)。根據(jù)以上規(guī)則，本研究確定了與武漢市文化創(chuàng)意車產(chǎn)業(yè)密切相關(guān)的40項（2014-2018年）地方政策為研究樣本并將其編號，如表1所示。

4.2 內(nèi)容編碼

本研究采用內(nèi)容分析法對武漢文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)40項政策文本按照十三種政策工具和產(chǎn)業(yè)價值鏈五個維度進行編碼分析。如果在同一政策文本中的相同政策條款或細則中使用了多種政策工具，則分別對所使用的政策工具予以記錄，并對該條款或細則中每項政策工具所作用的產(chǎn)業(yè)價值鏈活動進行記錄，如表2所示。

4.3 產(chǎn)業(yè)政策分布統(tǒng)計

為保障數(shù)據(jù)分析的信度，本研究的編碼工作由多位課題組成員進行，對于有異議的地方進行了討論并達成一致意見。基于以上兩個維度的編碼分析，本研究統(tǒng)計出40項政策文本中總計使用政策工具499次，統(tǒng)計結(jié)果如表3所示。

4.4 政策工具類型維度的數(shù)據(jù)分析

40份政策文本兼顧了供給型、需求型、環(huán)境型三個方面，涵蓋了13項政策工具。在基本政策工具中環(huán)境型政策工具占比最大（占比50.7%），其次為供給型政策工具占比36.5%，而需求型政策工具僅占12.8%。

在環(huán)境型政策工具中，法規(guī)及管制工具使用了81次，占該政策工具的32.0%。這說明文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)法律法規(guī)不健全，文化保障體系有待完善，地方政府希望通過加強制定規(guī)范市場主體行為、維護市場秩序、營造良好競爭環(huán)境的各項法規(guī)、制度。其次是政策性策略（使用79次，占比31.2%）和財務(wù)金融（使用56次，占比22.1%），一方面體現(xiàn)了地方政府為促進產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展所采取的措施;另一方面為了促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展直接或間接給予企業(yè)各種財務(wù)支持。

在供給型政策工具中，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工具使用了77次，占供給型政策工具的42.2%，這說明武漢市文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)設(shè)施平臺建設(shè)相對滯后。其次是資金投入工具使用了40次，占比達到21.9%，說明伴隨著文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)大量的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，需要地方政府投入足夠的資金支持。人才培養(yǎng)政策工具使用了38次，占比也達到了20.8%，人才隊伍的建設(shè)是決定文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵要素，說明地方政府旨在通過制定有利于創(chuàng)新人才培養(yǎng)的各種政策加強人才隊伍建設(shè)。

在需求型政策工具中，貿(mào)易管制政策工具使用了20次，占需求型政策工具的31.3%，說明地方政府通過文化貿(mào)易促進行動促進文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)發(fā)展。消費者政策工具和海（?。┩鈾C構(gòu)政策工具分別使用了19次和17次，分別占需求型政策工具的29.7%和26.6%，一方面說明地方政府通過擴大文化消費拉動內(nèi)需;另一方通過文化創(chuàng)意企業(yè)“走出去”方式推動文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

4.5 政策工具對產(chǎn)業(yè)價值鏈維度的數(shù)據(jù)分析

圖1展示了三類政策工具主要推動了產(chǎn)業(yè)價值鏈哪個環(huán)節(jié)的發(fā)展。供給型政策工具主要作用于內(nèi)容開發(fā)保護環(huán)節(jié)，其次是生產(chǎn)設(shè)計制作環(huán)節(jié)，對配套與服務(wù)、流通與推廣環(huán)節(jié)有一定的推動作用，但對交易與傳播環(huán)節(jié)推動力量有限。需求型政策工具主要作用于流通與推廣和交易與傳播環(huán)節(jié)，而對其余三個環(huán)節(jié)推動力量有限。環(huán)境型政策工具主要作用于生產(chǎn)設(shè)計制作環(huán)節(jié)，其次為內(nèi)容開發(fā)保護環(huán)節(jié)，對配套與服務(wù)環(huán)節(jié)有一定的支持，而對流通與推廣、交易與傳播環(huán)節(jié)支持有限。

圖2描繪了產(chǎn)業(yè)價值鏈環(huán)節(jié)受到哪一類政策工具的推動。由于環(huán)境型政策工具數(shù)量較大，在推動產(chǎn)業(yè)價值鏈環(huán)節(jié)的三類政策工具中，環(huán)境型政策工具在內(nèi)容開發(fā)保護、生產(chǎn)設(shè)計制作、配套與服務(wù)環(huán)節(jié)中使用量是最多的。內(nèi)容開發(fā)保護、生產(chǎn)設(shè)計制作、配套與服務(wù)三個環(huán)節(jié)除了環(huán)境型政策工具刺激以外，供給型政策工具的推動作用也相對明顯。而在流通與推廣、交易與傳播環(huán)節(jié)主要受需求型政策工具刺激，而環(huán)境型、供給型政策工具作用有限。

因此，通過政策文本分析可以得到如下結(jié)論：（1）三類政策工具中，環(huán)境型與供給型政策工具的使用最為頻繁。（2）地方政策對文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)的推動從內(nèi)容開發(fā)保護推動到交易與傳播拉動逐步展開，對武漢市文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化形成具有一定的推動作用。（3）內(nèi)容開發(fā)保護環(huán)節(jié)主要依賴供給型政策工具“基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”和“人才培養(yǎng)”、環(huán)境型政策工具“法規(guī)與管制”和“政策性策略”的推動;生產(chǎn)設(shè)計制作環(huán)節(jié)主要依賴于環(huán)境型政策工具的“法規(guī)與管制”、“政策性策略”以及“財務(wù)金融”的推動;配套與服務(wù)環(huán)節(jié)主要依賴于供給型政策工具“基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”的推動，環(huán)境型政策工具“政策性策略”的作用也非常明顯;流通與推廣環(huán)節(jié)主要依賴需求型政策工具“貿(mào)易管制”和“海（省）外機構(gòu)”、供給型政策工具“資訊服務(wù)”的推動;交易與傳播環(huán)節(jié)主要依賴于需求型政策工具“消費者政策”的推動。

5 對策建議

結(jié)合對武漢市文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)扶持政策的文本分析，可以從以下幾個方面入手促進文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)發(fā)展。首先，必須注重培養(yǎng)全民創(chuàng)新意識，用不斷創(chuàng)新的理念引領(lǐng)文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。其次，地方政府作為政策制定者、執(zhí)行者和監(jiān)督者，應(yīng)總體規(guī)劃，抓政策落實，引導(dǎo)并推動文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)良性發(fā)展。再者，應(yīng)大力培育文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)人才市場，吸引更多的專業(yè)創(chuàng)意人才來漢創(chuàng)業(yè)。最后，整合資源打破行業(yè)、部門界限，調(diào)整新聞出版、廣播影視、文化藝術(shù)等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，形成文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)集群效應(yīng)。

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