論省級(jí)人大常委會(huì)對設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)的批準(zhǔn)制度

● 劉 娜

一、設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)實(shí)行批準(zhǔn)制度的必要性

（一）維護(hù)憲法權(quán)威，維護(hù)社會(huì)主義法制統(tǒng)一的要求

憲法是國家的根本大法，具有最高法律效力和最高法律地位，在整個(gè)法律體系中起到統(tǒng)帥的作用。維護(hù)社會(huì)主義法制統(tǒng)一，首先就要維護(hù)憲法權(quán)威。具體到立法工作中，就是要明確各立法主體、立法權(quán)限，確保從中央到地方的立法權(quán)的落實(shí)，同時(shí)也要落實(shí)地方立法權(quán)中要遵循的不抵觸原則。設(shè)區(qū)的市的立法，同樣不得與憲法及上位法相抵觸，確保整個(gè)國家法律體系的一致性。各級(jí)人大常委會(huì)要從落實(shí)設(shè)區(qū)的市立法權(quán)開始，確立不抵觸的原則，立法中出現(xiàn)的與憲法及上位法是否相一致的問題慎重對待，確保地方性法規(guī)與國家法律、行政法規(guī)保持一致性。

新《立法法》的頒布，所有設(shè)區(qū)市享有立法權(quán)，由此推動(dòng)我國地方立法體制與格局發(fā)生了很大的改變，加劇了社會(huì)主義法制的統(tǒng)一，針對地方性法規(guī)，設(shè)區(qū)市必須要重視設(shè)立相應(yīng)的審查批準(zhǔn)制度。這些地方性批準(zhǔn)制度的設(shè)立，旨在促使設(shè)區(qū)市全面落實(shí)并行使立法權(quán)，表現(xiàn)為省自治區(qū)人大常委會(huì)必須要合法審查設(shè)區(qū)市報(bào)送的地方性法規(guī)，只有其符合憲法與上位法規(guī)定，方可批準(zhǔn)生效，此種情況下，法律體系內(nèi)部確保一致，社會(huì)主義法制得到統(tǒng)一。

（二）對設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)進(jìn)行制約監(jiān)督的要求

由于立法主體急劇增多，對立法主體進(jìn)行權(quán)力制約，防止權(quán)力濫用也尤為重要。《立法法》對設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)的制約監(jiān)督主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是事前批準(zhǔn)制度，即設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)必須在報(bào)請省級(jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)后才能生效；二是事后備案制度，即省級(jí)人大常委會(huì)對其批準(zhǔn)的地方性法規(guī)必須報(bào)國務(wù)院和全國人大常委會(huì)備案。兩種制度相比較，很顯然，批準(zhǔn)制度他作為生效要件，對地方立法權(quán)的制約監(jiān)督發(fā)揮著關(guān)鍵性作用。批準(zhǔn)制度，不僅保證設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)與上位法不抵觸，維護(hù)國家法制統(tǒng)一，同時(shí)能有效防止地方保護(hù)主義，保障社會(huì)利益公平、合理的分配，均衡社會(huì)生產(chǎn)資料與所得利益，實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法。

（三）立法質(zhì)量保障要求

2015年國家修改了《立法法》，第一條規(guī)定，立法規(guī)定款項(xiàng)中增加了“立法質(zhì)量的提高”，對十八屆四中全會(huì)提出的“良法善治”標(biāo)志性主張進(jìn)行了具體化規(guī)定，同時(shí)規(guī)范了“立法精細(xì)時(shí)代”，立法精神內(nèi)核戰(zhàn)略的更新。但實(shí)際上，設(shè)區(qū)市立法的擴(kuò)容，為“立法質(zhì)量的提高”新立法要求目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，現(xiàn)階段帶來了一定的阻力。省級(jí)人大常委會(huì)的批準(zhǔn)制度，一方面放權(quán)，給予設(shè)區(qū)的市人大及其常委為半個(gè)立法權(quán)，另一方面又限權(quán)，只有經(jīng)過省級(jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)該地方性法規(guī)才能生效。其主要原因：一是設(shè)區(qū)的市的人大及常委會(huì)由于初次獲得立法權(quán)，無論在立法技術(shù)，還是立法經(jīng)驗(yàn)、能力方面都有所欠缺，可能會(huì)對立法中出現(xiàn)的各種問題、因素把握不準(zhǔn)；二是，地方立法實(shí)踐中，立法政績與功能定位存在主客觀偏差，一定程度上，立法冒進(jìn)現(xiàn)象日益突出，如果對于“泛化型立法”能不能解決問題、“粗放型立法”好不好、“重復(fù)性立法”是否必要等這些亂象，使得立法質(zhì)量的提高出現(xiàn)了認(rèn)識(shí)誤區(qū)，加大了實(shí)踐難度。如果想要更好的解決這些問題，對于方案規(guī)范方面，除過事前立法規(guī)劃與合理編制立法計(jì)劃外，還要在事前加強(qiáng)批準(zhǔn)制度建設(shè)，將所有不利于提高立法質(zhì)量的問題在生效前都得到解決。

二、設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)的批準(zhǔn)制度存在的問題

（一）報(bào)請批準(zhǔn)程序不符合規(guī)定批準(zhǔn)制度

《立法法》只是對“設(shè)區(qū)市地方法規(guī)要上報(bào)省或自治區(qū)人大及常委會(huì)批準(zhǔn)，方可實(shí)施”做出了粗略地規(guī)定。首先，報(bào)批主體。設(shè)區(qū)市人大及其常委會(huì)都有權(quán)制定地方性法規(guī)，未規(guī)定報(bào)請批準(zhǔn)的主體是設(shè)區(qū)的市的人大還是常委會(huì)還是二者都可以。同時(shí)，對分別由設(shè)區(qū)的市的人大和常委會(huì)制定的地方性法規(guī)，報(bào)請批準(zhǔn)的主體是否應(yīng)區(qū)別對待；其次，對于報(bào)批時(shí)間。僅規(guī)定了省級(jí)人大常委會(huì)的審查批準(zhǔn)時(shí)間，報(bào)請批準(zhǔn)時(shí)間并未做出明確規(guī)定，只有設(shè)區(qū)市人大及常委會(huì)審議通過后的多長時(shí)間內(nèi)報(bào)請批準(zhǔn)；第三，對于報(bào)批須提交的材料。沒有規(guī)定在報(bào)請批準(zhǔn)時(shí)須提交的材料，除了已經(jīng)獲批的地方性法規(guī)，還要提交何種材料。

（二）審查范圍與標(biāo)準(zhǔn)的批準(zhǔn)的規(guī)定不夠詳細(xì)

根據(jù)《立法法》的規(guī)定，設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)至少要符合以下五方面要求，即省級(jí)人大常委會(huì)也應(yīng)審查以下五方面：

第一，該地方性法規(guī)是否符合本市的具體情況和實(shí)際需要，《立法法》并沒有詳細(xì)規(guī)定如何來判斷。并且，省級(jí)人大常委會(huì)對于本地區(qū)實(shí)際情況與需求，并不像設(shè)區(qū)市人大與常委會(huì)那樣了解，由其來審查是否欠妥，或者說他的審查強(qiáng)度是否應(yīng)當(dāng)適當(dāng)限制。

第二，該地方性法規(guī)是否同上位法相抵觸。對于不抵觸，判斷標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該是什么并不清楚，針對不同抵觸認(rèn)知，在省人大常委會(huì)無法統(tǒng)一審查批準(zhǔn)設(shè)區(qū)市地方性法規(guī)上位法標(biāo)準(zhǔn)是否存在抵觸，具有爭議性問題。

第三，該地方性法規(guī)的立法范圍是否屬于設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)限范圍內(nèi)，對于規(guī)定的立法范圍的內(nèi)涵與外延，應(yīng)該如何界定。

第四，該地方性法規(guī)是否屬于對上位法的重復(fù)性規(guī)定。《立法法》如果地方性法規(guī)經(jīng)營明確規(guī)定了上位法內(nèi)容的，通常不會(huì)出現(xiàn)重復(fù)性規(guī)定。原因在于立法資源被浪費(fèi)的同時(shí)，不利于彰顯地方立法特色，應(yīng)嚴(yán)格控制和規(guī)范。那么，什么情況下可以做重復(fù)性規(guī)定什么時(shí)候應(yīng)杜絕，在發(fā)揮地方人大及其常委會(huì)創(chuàng)造性的同時(shí)允許對上位法的一些重要規(guī)定重復(fù)、參照，并不是很清楚。

第五，設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)同省級(jí)政府規(guī)章抵觸的，《立法法》規(guī)定“應(yīng)當(dāng)做出處理決定”。此時(shí)，省級(jí)人大常委會(huì)是不予批準(zhǔn)，還是即使與省級(jí)規(guī)章相觸，只要不與上位法抵觸就應(yīng)批準(zhǔn)。

（三）未規(guī)定批準(zhǔn)制度的審查程序

設(shè)區(qū)的市制定地方性法規(guī)后，在報(bào)請批準(zhǔn)時(shí)，省級(jí)人大常委會(huì)要合理的選擇報(bào)請批準(zhǔn)程序，其與社區(qū)市地方性法規(guī)審查密度聯(lián)系緊密，關(guān)乎到其規(guī)范性及整個(gè)的立法質(zhì)量。此外，省級(jí)人大常委會(huì)是直接書面審查，亦或是設(shè)區(qū)市地方人大及常委會(huì)可參會(huì)并表述意見、答疑解惑等問題，在《立法法》中都未規(guī)定。

（四）未詳細(xì)規(guī)定審查之后的處理方法

上文論述中，提出在地方性法規(guī)審查批準(zhǔn)時(shí)，省人大常委會(huì)要從五方面入手進(jìn)行審查，但對于處理憲法、法律、行政法規(guī)及省自治區(qū)地方性法規(guī)間的抵觸問題，以及本省自治區(qū)政府規(guī)章制度的抵觸，并未規(guī)定如何具體處理。其他三方面的審查內(nèi)容，《立法法》并未規(guī)定處理方法。

三、對設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)實(shí)行批準(zhǔn)制度的思考

批準(zhǔn)制度有其制度優(yōu)越性，該項(xiàng)制度存在是必然的。但是針對該制度中存在的一些問題，積極反思，不斷完善，讓這項(xiàng)制度更好的服務(wù)于地方立法，服務(wù)于中國特色社會(huì)主義法治建設(shè)也是迫切的。截止到現(xiàn)在，2015年制定的《立法法》實(shí)施時(shí)間不長，所以要盡量確保立法穩(wěn)定，不能對其進(jìn)行輕易修訂，考慮借助立法解釋或省、自治區(qū)人大常委會(huì)編制配套性法規(guī)進(jìn)行解決，具體主要表現(xiàn)為：

（一）關(guān)于批準(zhǔn)制度的報(bào)請批準(zhǔn)程序

關(guān)于報(bào)請批準(zhǔn)的主體。由于人大每年僅召開一次會(huì)議，會(huì)務(wù)繁重，由設(shè)區(qū)的市人大來報(bào)請批準(zhǔn)有點(diǎn)不太現(xiàn)實(shí)。但常委會(huì)負(fù)責(zé)起草本級(jí)人大制定的地方性法規(guī)，同時(shí)也是由其來發(fā)布公告予以公布的。因此，建議報(bào)請批準(zhǔn)的主體為設(shè)區(qū)的市人大常委會(huì)比較妥當(dāng)。

關(guān)于報(bào)請批準(zhǔn)的時(shí)間。《立法法》規(guī)定略為粗略，要求省級(jí)人大常委會(huì)在綜合考慮各種因素的情況下合理確定具體時(shí)間、步驟，并未具體說明。因此，建議各省級(jí)人大常委會(huì)要在不同上位法抵觸的情況下合理確定報(bào)請批準(zhǔn)的時(shí)間。同時(shí)。建議可以在設(shè)區(qū)的市地方性審議通過前，提前上省人大常委會(huì)相關(guān)機(jī)構(gòu)提交審議設(shè)區(qū)市制定的地方性法規(guī)草案，征詢相關(guān)意見，以防出現(xiàn)條款抵觸，提高立法資源使用效率。

報(bào)請批準(zhǔn)過程中，對于要提交的材料。建議除了提交審查的地方性法規(guī)的草案，還須提交對草案的說明、各方面對草案問題的不同意見，在對草案說明是，還須說明該地方性法規(guī)與本市的具體情況和實(shí)際需要的關(guān)系。

（二）關(guān)于批準(zhǔn)制度的審查范圍和內(nèi)容

關(guān)于是否符合本市的具體情況和實(shí)際需要。省級(jí)人大常委會(huì)在審查該項(xiàng)時(shí)應(yīng)考慮不同市的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r，建議對該項(xiàng)內(nèi)容一般不作實(shí)質(zhì)審查，只在形式上審查。

關(guān)于地方性法規(guī)的不抵觸審查。建議對其的不抵觸審查與全國人大常委會(huì)撤銷地方性法規(guī)時(shí)所要求的不抵觸保持一致。具體來說。從以下三方面入手審查，即：一是制定的地方性法規(guī)是否越權(quán)；二是地方性法規(guī)是否符合上位法要求；三是地方性法規(guī)UI法定執(zhí)行程序是否相違背。

關(guān)于判斷權(quán)限是否超越時(shí)，省人大常委會(huì)要將城鄉(xiāng)建設(shè)管理、環(huán)境保護(hù)及歷史文化保護(hù)等內(nèi)涵與外延工作作為重點(diǎn)。如果任由設(shè)區(qū)的市的人大及其常委會(huì)來剪裁其內(nèi)涵和外延，地方性法規(guī)的容量被無限放大，此種情況下，全國人大常委要做出相應(yīng)的法律解釋，出臺(tái)前，省人大常委要選用中級(jí)審查標(biāo)準(zhǔn)。

對于是否為重復(fù)性上位法規(guī)定，《立法法》規(guī)定“一般不作重復(fù)性規(guī)定”。那么，控制重復(fù)立法，建議通過司法解釋或者配套法規(guī)解決的問題主要為：一是對于重復(fù)性立法，明確其判斷標(biāo)準(zhǔn)；二是對于重復(fù)性立法，明確其允許情況；三是對于重復(fù)性立法，明確其要承擔(dān)地法律后果。

關(guān)于是否同省級(jí)政府規(guī)章相抵觸。協(xié)調(diào)處理報(bào)請批準(zhǔn)的設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)與本省、自治區(qū)人民政府沖突性規(guī)章，但不能對省人大常委會(huì)批準(zhǔn)造成干擾。該規(guī)章中第七十二條第三款內(nèi)容，理解是：設(shè)區(qū)市地方性法規(guī)批準(zhǔn)時(shí)，省人大常委會(huì)全面協(xié)調(diào)其與省政府各項(xiàng)規(guī)章之間的關(guān)系。二者沖突時(shí)，如果認(rèn)為是設(shè)區(qū)的市地方性不適當(dāng)?shù)?，不?huì)與上位法發(fā)生沖突，及時(shí)給予批準(zhǔn)，同時(shí)要求設(shè)區(qū)市人大與常委會(huì)修改抵觸部分。

（三）關(guān)于批準(zhǔn)制度的審查程序

考慮到省級(jí)人大常委會(huì)行使職權(quán)的特點(diǎn)及其審查批準(zhǔn)工作的重要性，省人大常委會(huì)對地方性法規(guī)審查報(bào)請批準(zhǔn)工作中，要盡可能避免單純地書面審查方式的使用，要求地方性法規(guī)報(bào)請機(jī)關(guān)可全程參與審查過程，并表達(dá)自己的意見，同時(shí)組織專門會(huì)議審查社區(qū)市地方性法規(guī)，審查報(bào)請的人大常委會(huì)負(fù)責(zé)人應(yīng)到場進(jìn)行解釋說明，其中包括制定該地方性法規(guī)的必要性和合法性，并回答審查人員的問題，聽取各方意見和建議。

（四）概述地方性法規(guī)審查后處理方法

省人大常委會(huì)對設(shè)區(qū)市地方性法規(guī)通過審查后，結(jié)合不同情況予以不同的處理法昂奮。建議對規(guī)范邏輯機(jī)構(gòu)進(jìn)行完善，對各類滿足或不滿足審查要求的情形，明確規(guī)定其處理方法。具體而言，主要包含：一是微觀層面，處理方法包含批準(zhǔn)、不批準(zhǔn)及修改后批準(zhǔn)。二是必須堅(jiān)守“不抵觸原則”底線，四方形法規(guī)報(bào)請批準(zhǔn)后，一旦不符合該原則，且報(bào)請批準(zhǔn)機(jī)關(guān)不同意修改的，省人大常委會(huì)不能通過批準(zhǔn)，并將相關(guān)理由告知設(shè)區(qū)的市人大常委會(huì)；三是滿足“不抵觸原則”基礎(chǔ)上，與“本市的具體情況和實(shí)際需要”是否一致，報(bào)批機(jī)關(guān)可提供充分說明論證，省人大常委會(huì)要在4個(gè)月內(nèi)給予批準(zhǔn)。四是上位法中，對于篇幅較大的重復(fù)性地方法規(guī)規(guī)定，省人大常委會(huì)應(yīng)要求報(bào)批機(jī)關(guān)修改重復(fù)性規(guī)定內(nèi)容，結(jié)合實(shí)際修改情況，確定是否批準(zhǔn)。五是設(shè)區(qū)市地方性法規(guī)與省級(jí)政府規(guī)章抵觸時(shí)，省級(jí)人大常委會(huì)應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同情況，不同對待，作出不同的處理。如果是省級(jí)政府規(guī)章的規(guī)定不適當(dāng)，應(yīng)批準(zhǔn)通過該地方性法規(guī)。然后根據(jù)相應(yīng)的規(guī)定，對省級(jí)政府規(guī)章中不適當(dāng)?shù)牟糠钟枰猿蜂N或作出其他處理決定。如果是地方性法規(guī)的規(guī)定不適當(dāng)，但不存在抵觸情形的，批準(zhǔn)機(jī)關(guān)可以不予批準(zhǔn)，或者要求制定機(jī)關(guān)修改后重新報(bào)批，批準(zhǔn)機(jī)關(guān)根據(jù)具體情況、修改后的具體內(nèi)容決定是否批準(zhǔn)。

四、結(jié)語

社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)中，要堅(jiān)持立法先行，充分發(fā)揮立法引領(lǐng)與推動(dòng)作用，在此基礎(chǔ)上建立具有中國特色的法治體系，從根本上提高立法質(zhì)量。設(shè)區(qū)市人大及常委會(huì)擁有“立法權(quán)”而高興的同時(shí)，還要注意地方立法質(zhì)量要如何提高。

設(shè)區(qū)的市的地方立法是全面推進(jìn)依法治國的一個(gè)重要組成部分，立法先行，設(shè)區(qū)的市的立法也不容忽視。我們應(yīng)該以積極樂觀的心態(tài)去面對將來會(huì)發(fā)生的問題，設(shè)區(qū)市逐步完善地方性法規(guī)報(bào)批機(jī)制，抓住一切有利時(shí)機(jī)，在現(xiàn)有的基礎(chǔ)上探索出一套適合我國法治發(fā)展的監(jiān)督機(jī)制。當(dāng)批準(zhǔn)制度與備案充分發(fā)揮作用的基礎(chǔ)上，設(shè)區(qū)市人大及常委會(huì)很少有機(jī)會(huì)能夠?yàn)E用地方立法權(quán)。所以，設(shè)區(qū)市地方性法規(guī)質(zhì)量提高的基礎(chǔ)上，只有全面做好各項(xiàng)事務(wù)，才是一種最有效的途徑。