我國公辦中小學(xué)內(nèi)部控制改進(jìn)研究

● 何昱樺

一、我國公辦中小學(xué)內(nèi)部控制的概述

（一）內(nèi)部控制的概念

1992年美國反欺詐財(cái)務(wù)報(bào)告委員會下屬的發(fā)起人委員會發(fā)布了COSO報(bào)告，正式對內(nèi)部控制做了官方的定義：內(nèi)部控制是由企業(yè)董事會及管理層、員工為了達(dá)到提高財(cái)務(wù)報(bào)告的可靠性、提高經(jīng)營活動的效率型、嚴(yán)格遵守相關(guān)法律法規(guī)等三個(gè)目標(biāo)而提供合理保障的過程?！?/p>

我國財(cái)政部2014年在《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》中將內(nèi)部控制定義為：“是指單位為實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)，通過制定制度、實(shí)施措施和執(zhí)行程序，對經(jīng)濟(jì)活動的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和管控?！?/p>

由于我國公辦中小學(xué)屬于行政事業(yè)單位性質(zhì)，因?yàn)槲覀儗⒅行W(xué)的內(nèi)部控制概念定義為：“為履行職能、實(shí)現(xiàn)總體目標(biāo)而應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)的自我約束和規(guī)范的過程，由內(nèi)部控制環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評估、內(nèi)部控制活動、信息及其溝通和內(nèi)部控制監(jiān)督等要素組成，并體現(xiàn)為與行政、管理、財(cái)務(wù)和會計(jì)系統(tǒng)融為一體的組織管理結(jié)構(gòu)、政策、程序和措施等?！?/p>

（二）我國公辦中小學(xué)內(nèi)部控制的意義

改革開放三十年帶來的經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，在不斷提高GDP的同時(shí)，也使得我國的社會經(jīng)濟(jì)形勢變得更加復(fù)雜與多樣，無論是企業(yè)還是事業(yè)單位性質(zhì)的公辦中小學(xué)校，良好的內(nèi)部控制決定了公辦中小學(xué)校能夠在現(xiàn)今的社會經(jīng)濟(jì)條件下正常的運(yùn)轉(zhuǎn)。而目前我國公辦中小學(xué)的財(cái)務(wù)內(nèi)部控制都是照搬一般財(cái)經(jīng)法規(guī)或者企業(yè)的內(nèi)部控制制度，沒有結(jié)合學(xué)校的特點(diǎn)來制定規(guī)范與組織，使得內(nèi)部控制的法律法規(guī)與標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)際情況無法匹配，起不到內(nèi)部控制的防患未然與彌補(bǔ)損失的作用。同時(shí)，由于內(nèi)部組織的混亂造成了監(jiān)督機(jī)制的欠缺與難執(zhí)行，使得個(gè)人謀私與組織謀私情況出現(xiàn)，挪用公款、違規(guī)投資等違法違規(guī)操作頻發(fā)，更重要的是缺乏內(nèi)部控制的預(yù)算控制機(jī)制，使得國有資產(chǎn)流失情況頻發(fā)。因此加強(qiáng)我國公辦中小學(xué)內(nèi)部控制能夠一定程度上的細(xì)化組織結(jié)構(gòu)，建立健全權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督體系，用制度來限制權(quán)力的濫用，規(guī)范資產(chǎn)的合理配置，防止個(gè)人與組織謀私造成的國有資產(chǎn)損失，具有重要的促進(jìn)作用。

二、我國公辦中小學(xué)內(nèi)部控制的現(xiàn)狀

公辦中小學(xué)校的經(jīng)費(fèi)大多來源于國家撥款，學(xué)校受限于規(guī)模與組織結(jié)構(gòu)的問題，人員與工作細(xì)分沒有企業(yè)嚴(yán)密，財(cái)務(wù)人員存在一人多崗現(xiàn)象，這就使得學(xué)校在內(nèi)部管控方面總體比較薄弱，造成學(xué)校一方面在預(yù)決算、資產(chǎn)管理等部門和崗位間缺乏溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，運(yùn)營方面缺乏準(zhǔn)確的財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)參考，另一方面存在嚴(yán)重的以權(quán)謀私造成的資產(chǎn)流失情況。

三、我國公辦中小學(xué)內(nèi)部控制的影響因素

公辦中小學(xué)內(nèi)部控制的影響因素主要為三個(gè)部分，五個(gè)方面：

內(nèi)部監(jiān)督信息溝通 內(nèi)部控制 信息溝通風(fēng)險(xiǎn)評估環(huán)境因素

（一）環(huán)境因素

內(nèi)部控制的基礎(chǔ)在于內(nèi)控環(huán)境的構(gòu)建，包括治理結(jié)構(gòu)。內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置、學(xué)校文化、審計(jì)機(jī)制等等，需要學(xué)校的管理層面能夠提高對內(nèi)控管控重要性認(rèn)知的提高，從而保證內(nèi)部控制制度的落地執(zhí)行，從而使得制度從紙面走向落地。

（二）風(fēng)險(xiǎn)評估因素

風(fēng)險(xiǎn)評估是內(nèi)部控制方向性的確定的保證，能夠?qū)W校能夠按照戰(zhàn)略方向運(yùn)營發(fā)展，明確化學(xué)校能夠承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)與可接受的水平，從而保障資產(chǎn)不會出現(xiàn)沒必要的損失。

（三）內(nèi)部控制因素

內(nèi)部控制是學(xué)校資金最優(yōu)配置的保證，保證學(xué)校能夠根據(jù)年度財(cái)務(wù)收支計(jì)劃對整年的經(jīng)濟(jì)活動進(jìn)行控制，從而明確組織結(jié)構(gòu)，部門職能，目標(biāo)任務(wù)，更能夠以預(yù)算控制的方式，讓各部門之間形成相互監(jiān)督的制約的機(jī)制，使得學(xué)校的各部門和各項(xiàng)數(shù)據(jù)清晰化，有助于學(xué)校管理層做出更加科學(xué)與客觀的決策。

（四） 內(nèi)部監(jiān)督因素

內(nèi)部監(jiān)督是保證學(xué)校內(nèi)部控制能夠落實(shí)的關(guān)鍵，以完善審計(jì)部門的獨(dú)立性為方式，提高審計(jì)部門的地位有利于審計(jì)部門作為第三方的監(jiān)督機(jī)構(gòu)對各部門形成監(jiān)督，從而杜絕個(gè)人與組織以權(quán)謀私的違法違規(guī)行為出現(xiàn)，更能夠提供以財(cái)務(wù)為依托，反應(yīng)各部門目標(biāo)執(zhí)行情況的報(bào)表予以學(xué)校管理層做出科學(xué)的決策。

（五）信息溝通因素

內(nèi)部控制與內(nèi)部監(jiān)督需要信息溝通作為承載，各部門的信息收集與信息反饋，決定了各部門的有效溝通，也有利于信息對比，學(xué)校管理層能夠提出問題現(xiàn)象背后的財(cái)務(wù)邏輯信息，從而在財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)之前做好風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防。

四．我國公辦中小學(xué)校內(nèi)部控制存在的問題

（一）組織結(jié)構(gòu)與人員配置問題

我國公辦中小學(xué)雖不具備企業(yè)的組織結(jié)構(gòu)與人員數(shù)量，多數(shù)人員存在一人多崗問題，且由于培訓(xùn)與個(gè)人素質(zhì)，兼職崗位又缺乏專業(yè)知識，學(xué)校內(nèi)部沒有定期組織專門的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，這就使得學(xué)校的內(nèi)部監(jiān)督難以成行，個(gè)人以權(quán)謀私等違法違規(guī)行為有了土壤。

（二）預(yù)算控制問題

預(yù)算控制室為了實(shí)現(xiàn)運(yùn)營目標(biāo)，在預(yù)測與決策基礎(chǔ)上以計(jì)劃的形式按照既定目標(biāo)和相關(guān)內(nèi)容，對于成本、收入費(fèi)用及未來規(guī)模等有關(guān)方面的具體內(nèi)容的系統(tǒng)列出，以求達(dá)到對運(yùn)營工作進(jìn)行有效的組織和控制的過程。由于我國公辦中小學(xué)因所屬性質(zhì)受《預(yù)算法》影響，部分中小學(xué)做部門預(yù)算時(shí)沒有能夠充分細(xì)化預(yù)算的各個(gè)項(xiàng)目，預(yù)算的鋼性和彈性結(jié)合不到位，使得年度預(yù)算與實(shí)際執(zhí)行差距大，部分項(xiàng)目沒有納入預(yù)算的情況多發(fā)，年度執(zhí)行中往往出現(xiàn)調(diào)整預(yù)算的情形和國有資產(chǎn)流失的情況。

（三）收支機(jī)制問題

我國公辦中小學(xué)的收支制度制定不到位，常常出現(xiàn)收入與支出脫鉤情況，未能及時(shí)核對帳目，出現(xiàn)集中核算報(bào)帳的公辦學(xué)校從國庫零余額賬戶多請款到自有帳戶，如每月代扣代繳的公積金、年金、社保、房補(bǔ)等，多出銀行代扣部分款項(xiàng)長期掛賬的現(xiàn)象，存在明顯的截留問題。再加上會計(jì)集中核算后，會計(jì)由于不在學(xué)校，很難及時(shí)的反饋會計(jì)信息，起不到提醒和監(jiān)督作用。

（四）政府采購問題

采購的計(jì)劃性不強(qiáng)，臨時(shí)采購現(xiàn)象嚴(yán)重，很難享受到集中采購的規(guī)模效益，同時(shí)由于學(xué)校驗(yàn)收部門缺失，采購的項(xiàng)目通常沒有專門的部門驗(yàn)收，容易出現(xiàn)驗(yàn)收很久后存在問題，或干脆無人驗(yàn)收的情況，造成盲目采購與多余采購造成的國有資產(chǎn)浪費(fèi)。

五、我國公辦中小學(xué)內(nèi)部控制的改進(jìn)

（一）組織機(jī)構(gòu)與人員優(yōu)化

增加專業(yè)人員招募，設(shè)置專門的部門與機(jī)構(gòu)，避免一人多崗情況的出現(xiàn)，專人專崗，落實(shí)崗位責(zé)任制，確保不相容崗位相互分離，避免自監(jiān)自查情況的出現(xiàn)，從而增加內(nèi)部監(jiān)督的落地執(zhí)行。

（二）預(yù)算調(diào)整優(yōu)化

學(xué)校的管理層要重視預(yù)算的重要性，對于項(xiàng)目的申報(bào)、審核、落地執(zhí)行的跟進(jìn)要制定嚴(yán)格的審核機(jī)制，考證部門預(yù)算的合理性，落地執(zhí)行的完成度、效果預(yù)期的達(dá)標(biāo)情況，從而使得資金申報(bào)都能產(chǎn)生實(shí)際的價(jià)值。同時(shí)制定?？顚Ｓ弥贫?，確保業(yè)務(wù)部門開展各類業(yè)務(wù)事項(xiàng)均符合預(yù)算要求，并依據(jù)相關(guān)工作計(jì)劃和定額標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算。

（三）收支機(jī)制優(yōu)化

在傳統(tǒng)的收支制度外增加申購和審核環(huán)節(jié)：所有支出需先進(jìn)行申購，經(jīng)逐級審批后方能進(jìn)行采購和報(bào)銷的流程，所有報(bào)銷必須申購單、發(fā)票、合同等原始憑證同時(shí)存在時(shí)才能批準(zhǔn)，從源頭上避免沒有預(yù)算的支付問題，避免收入與支出脫鉤。

（四）采購優(yōu)化

構(gòu)建提前申報(bào)預(yù)算機(jī)制，與單位部門預(yù)算工作相結(jié)合，所有部門與個(gè)人的采購必須要提前申報(bào)，由學(xué)校統(tǒng)一進(jìn)行采購，從而產(chǎn)生規(guī)模效益減少支出，同時(shí)根據(jù)申報(bào)部門與個(gè)人，將驗(yàn)收工作落地到具體的部門與個(gè)人身上，避免出現(xiàn)驗(yàn)收過晚或無人驗(yàn)收出現(xiàn)的資產(chǎn)浪費(fèi)問題。

六、我國公辦中小學(xué)內(nèi)部管控的目的

（一）加強(qiáng)學(xué)校財(cái)務(wù)會計(jì)的監(jiān)管與控制

財(cái)務(wù)內(nèi)控制度的完善，能夠很好的對財(cái)務(wù)會計(jì)起到監(jiān)管控制的作用，內(nèi)部控制是“未病先防”，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制，及時(shí)堵塞制度漏洞，消除管理隱患，避免學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)出現(xiàn)公款挪用與公權(quán)私用的情況，從而保證學(xué)校能夠有足夠的資金正常運(yùn)轉(zhuǎn)，保持正面的社會形象，同時(shí)有利于保護(hù)我們的干部。

（二）加強(qiáng)學(xué)校資產(chǎn)管理能力

學(xué)校資產(chǎn)甚至于國有資產(chǎn)的合理理財(cái)，需要學(xué)校能夠?qū)ζ滟Y產(chǎn)做好基礎(chǔ)明晰的管理，學(xué)校內(nèi)部控制制度的構(gòu)建，能夠?qū)W(xué)校的資產(chǎn)進(jìn)行明晰劃分，細(xì)化資產(chǎn)結(jié)構(gòu)。同時(shí)以采購銷的細(xì)化，規(guī)范資金的使用，報(bào)廢程序則保證了資產(chǎn)的折舊報(bào)廢合理化，從而杜絕學(xué)校資源浪費(fèi)，保證資產(chǎn)的合理化配置，防止國有資產(chǎn)流失、提升資源使用績效。

（三）加強(qiáng)預(yù)算精準(zhǔn)性

預(yù)算的申報(bào)與預(yù)算的落地實(shí)施，需要預(yù)算指標(biāo)作為依托，而學(xué)校財(cái)務(wù)內(nèi)控機(jī)制的構(gòu)建則能很好的督促預(yù)算的落地情況，以指標(biāo)核算預(yù)算的準(zhǔn)確性，從而保證了資金的有效使用率，從而提高了資金的合理利用，物盡其用。