巡回檢察試點(diǎn)一年：警惕“熟能生懶”，防止“熟能生腐”

某監(jiān)獄將罪犯個(gè)人勞動(dòng)報(bào)酬分為獄內(nèi)消費(fèi)金、社會(huì)責(zé)任金、出獄生活儲(chǔ)備金三部分，但獄內(nèi)消費(fèi)金占比較高，后兩項(xiàng)比重偏小。

實(shí)行派駐檢察，駐獄檢察人員相對(duì)固定，缺乏必要的交流輪崗，會(huì)對(duì)監(jiān)獄存在的問題熟視無睹，甚至被“同化”，進(jìn)而出現(xiàn)面對(duì)問題不愿監(jiān)督、不敢監(jiān)督的局面。

南方周末記者 譚暢

南方周末實(shí)習(xí)生 張昆昆

對(duì)于地處濟(jì)南市的山東省A監(jiān)獄而言，濟(jì)寧市的檢察官馮知良是一張“生面孔”。

2018年11月，馮知良等4名來自濟(jì)寧城郊地區(qū)檢察院的“陌生人”走進(jìn)A監(jiān)獄，十多天時(shí)間里，他們只做一件事——給監(jiān)獄挑毛病。

馮知良告訴南方周末記者，他們一共給A監(jiān)獄挑出了40個(gè)問題，并形成了書面報(bào)告：監(jiān)獄部分圍墻沒有在內(nèi)外兩側(cè)設(shè)置符合要求的警戒隔離區(qū)；對(duì)于進(jìn)出監(jiān)獄的外來人員和車輛，沒有嚴(yán)格落實(shí)由警察全程陪同或陪駕的規(guī)定；罪犯勞動(dòng)報(bào)酬制度執(zhí)行較晚，部分罪犯勞動(dòng)報(bào)酬權(quán)益未得到依法保障……

4位“陌生人”提出的問題和整改建議，A監(jiān)獄照單全收，并制定了臺(tái)賬，逐一對(duì)照銷號(hào)整改。

整個(gè)過程完成后，一次以“巡回檢察”方式對(duì)監(jiān)獄進(jìn)行的監(jiān)督結(jié)束。而在過去，檢察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)獄進(jìn)行法律監(jiān)督主要采取在監(jiān)獄設(shè)置檢察室，也即實(shí)行派駐檢察的方式。

“對(duì)于普通民眾而言，派駐檢察模式很容易留下監(jiān)獄檢察人員與監(jiān)獄監(jiān)管人員一體的觀感，在形式上具有難以避免的缺陷?！敝袊嗣翊髮W(xué)法學(xué)院教授李?yuàn)^飛說。

為解決“派駐”導(dǎo)致的監(jiān)督質(zhì)效不夠理想，2018年5月31日，最高人民檢察院宣布開展為期一年的監(jiān)獄巡回檢察試點(diǎn)工作，山東是試點(diǎn)地區(qū)之一。

一年試點(diǎn)結(jié)束后，2019年7月1日開始，“巡回檢察”的做法在全國所有監(jiān)獄中實(shí)行，已成為監(jiān)獄檢察工作的常態(tài)。

“滾動(dòng)的石頭 不長苔”

為什么要開展監(jiān)獄巡回檢察？要從監(jiān)獄與檢察院的關(guān)系說起。

監(jiān)獄是國家刑罰執(zhí)行機(jī)關(guān)，其最高行政主管部門是司法部。不過，對(duì)監(jiān)獄刑罰執(zhí)行和監(jiān)管改造活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督，則是檢察機(jī)關(guān)的職責(zé)。

過去在檢察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)獄實(shí)行派駐檢察時(shí)期，根據(jù)要求，每一名駐獄檢察人員每個(gè)月派駐檢察的時(shí)間不得少于16個(gè)工作日，而且派駐檢察室每個(gè)工作日都要有人員在崗。

派駐檢察為主的監(jiān)督方式取得了不少成效，近年來糾正的“浙江張氏叔侄強(qiáng)奸殺人案”“海南黃家光故意殺人案”等冤、錯(cuò)案，都是在監(jiān)獄派駐檢察工作中發(fā)現(xiàn)的。

但這一監(jiān)督方式也存在一些“硬傷”，受到法律界詬病。

李?yuàn)^飛的看法是，長期、穩(wěn)定的駐獄工作，造成了監(jiān)督者與被監(jiān)督者長時(shí)間共處同一空間的客觀事實(shí)，難免引起社會(huì)各界的隱憂甚至質(zhì)疑，“在低頭不見抬頭見的環(huán)境中，駐獄檢察人員是否還能夠秉持檢察監(jiān)督的立場，敢于亮出監(jiān)督之劍？”

山東省檢察系統(tǒng)一位人士對(duì)南方周末記者說，檢察官在一個(gè)監(jiān)獄“上班”時(shí)間長了，容易和監(jiān)獄監(jiān)管人員稱兄道弟、一團(tuán)和氣，忘記自己的職責(zé)其實(shí)是去監(jiān)督他們的。該人士還指出，駐獄檢察人員相對(duì)固定，缺乏必要的交流輪崗，在熟悉監(jiān)獄工作的同時(shí)也會(huì)對(duì)監(jiān)獄存在的問題熟視無睹，甚至被“同化”，進(jìn)而出現(xiàn)面對(duì)問題“拉不下情面、下不了手”，不愿監(jiān)督、不敢監(jiān)督的局面。

“我們都知道‘熟能生巧，但也要警惕‘熟能生懶，防止‘熟能生腐。”2018年5月31日，最高檢新聞發(fā)言人王松苗在發(fā)布會(huì)上宣布，將在山西、遼寧、上海、山東、湖北、海南、四川、寧夏等8地（后增加黑龍江、江蘇、河南、云南等4地）開展為期一年的監(jiān)獄巡回檢察試點(diǎn)工作。

“俗話說‘滾動(dòng)的石頭不長苔?！蓖跛擅绫硎?，實(shí)行巡回檢察試點(diǎn)，目的就在于防止權(quán)力“長青苔”。

與派駐檢察相比，李?yuàn)^飛認(rèn)為，巡回檢察具有明顯的獨(dú)立性，以隨機(jī)組成檢察組的形式不定期進(jìn)入各個(gè)監(jiān)獄，有利于檢察人員以客觀的外部視角對(duì)監(jiān)獄予以審視，發(fā)現(xiàn)長期身處其中的人容易忽視的問題，同時(shí)也增加檢察人員與監(jiān)獄監(jiān)管人員形成“熟人”關(guān)系的成本。

是否存在“牢頭獄霸”？

“巡回檢察改革沒有先例，是‘摸著石頭過河?！鄙綎|省檢察院副檢察長黃敬波告訴南方周末記者，被列入試點(diǎn)省份后，山東從2018年10月開始實(shí)現(xiàn)對(duì)全省15個(gè)市19所監(jiān)獄的巡回檢察全覆蓋。

不過實(shí)行巡回檢察并不意味著徹底取消派駐檢察?！芭神v不能丟，巡回很必要?！弊罡邫z第五檢察廳副廳長劉福謙對(duì)南方周末記者表示，監(jiān)獄檢察改革是改“派駐”為“派駐+巡回”，既發(fā)揮“巡”的優(yōu)勢，又發(fā)揮“駐”的便利。

劉福謙說，派駐檢察人員可以更加直接地發(fā)現(xiàn)監(jiān)獄在執(zhí)法活動(dòng)中存在的問題，了解罪犯的訴求。對(duì)于派駐檢察發(fā)現(xiàn)的一些問題，可及時(shí)與巡回檢察組對(duì)接，便于檢察機(jī)關(guān)有針對(duì)性地開展巡回檢察。

試點(diǎn)期間，山東15個(gè)檢察院在每個(gè)駐獄檢察室至少保留一名檢察人員，大部分人員都被撤回，充實(shí)整合設(shè)立巡回檢察組。每個(gè)試點(diǎn)院設(shè)立的巡回檢察組不少于兩個(gè)，每組不少于3人。

對(duì)每一所監(jiān)獄的巡回檢察頻率大約是兩到三個(gè)月一次，每次不少于5個(gè)工作日。對(duì)同一監(jiān)獄再次巡回檢察時(shí)，需要更換主辦檢察官，并調(diào)整巡回組成員。

除了常規(guī)巡回檢察，山東省檢察院還調(diào)動(dòng)整合了全省監(jiān)獄檢察力量，組織15個(gè)試點(diǎn)院對(duì)19所監(jiān)獄開展跨域交叉巡回檢察。

馮知良參與的就是一次跨域交叉巡回檢察。2018年11月，濟(jì)寧城郊檢察院選派了2名檢察官和2名檢察官助理，以山東省檢察院第五巡回檢察辦案組（以下簡稱“巡回組”）的名義進(jìn)入山東省A監(jiān)獄。為提高巡回檢察針對(duì)性，巡回組在出發(fā)前與承擔(dān)該監(jiān)獄派駐檢察任務(wù)的濟(jì)南城郊院對(duì)接，事先了解情況，研究制定了工作預(yù)案。

2018年11月13日，巡回組在濟(jì)南城郊院相關(guān)人員陪同下，與監(jiān)獄共同召開巡回檢察動(dòng)員會(huì)。會(huì)后，巡回組在罪犯生活區(qū)、生產(chǎn)區(qū)、監(jiān)獄辦公區(qū)、罪犯家屬會(huì)見區(qū)等地方張貼了巡回檢察公告，公布了舉報(bào)電話。

十多天的時(shí)間里，巡回組審查了監(jiān)獄各方面的檔案材料，查看了有關(guān)監(jiān)控錄像，對(duì)于監(jiān)獄醫(yī)院可能存在使用罪犯管理藥方、從事注射等醫(yī)療護(hù)理工作的情況，巡回檢察組通過回看監(jiān)獄醫(yī)院的監(jiān)控進(jìn)行查證。

巡回檢察期間，山東省常采取的一個(gè)做法是，對(duì)服刑人員開展問卷調(diào)查。

“生病是否得到及時(shí)治療？管教民警是否向你或你的親戚朋友索要過財(cái)物？監(jiān)獄是否存在‘牢頭獄霸現(xiàn)象……”在山東省檢察院提供的材料中，就有張包括二十多個(gè)問題的“監(jiān)獄服刑人員調(diào)查問卷”。

2018年11月開展的那次巡回檢察過程中，馮知良所在的巡回組共對(duì)A監(jiān)獄100名罪犯進(jìn)行了問卷調(diào)查。“為防止談話不夠深入，我們選擇在巡回檢察活動(dòng)進(jìn)行五日后才開始與罪犯談話，罪犯合法權(quán)益保障情況、監(jiān)獄文明執(zhí)法情況、牢頭獄霸問題等是重點(diǎn)?！瘪T知良舉例稱，巡回組如果在前期發(fā)現(xiàn)監(jiān)獄可能存在禁閉罪犯不規(guī)范的問題，就會(huì)特意選擇被禁閉過的罪犯進(jìn)行重點(diǎn)談話。

最終，巡回組發(fā)現(xiàn)了A監(jiān)獄在安全監(jiān)管、罪犯生活衛(wèi)生管理、教育改造、刑法執(zhí)行和獄政管理等方面存在的40個(gè)問題。

山東省監(jiān)獄管理局刑罰執(zhí)行處處長趙后衛(wèi)表示，對(duì)于巡回檢察發(fā)現(xiàn)的問題，監(jiān)獄需要限期將整改情況向檢察機(jī)關(guān)反饋，且下一次巡回檢察還會(huì)對(duì)上一次發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行復(fù)查。

“巡回”有 反思之處

2018年修訂的人民檢察院組織法，已正式確立對(duì)監(jiān)獄實(shí)行巡回和派駐兩種檢察方式。

2019年6月27日，最高檢召開新聞發(fā)布會(huì)，宣布從2019年7月1日開始，全面推進(jìn)監(jiān)獄巡回檢察工作。

王守安是最高檢檢委會(huì)委員、第五檢察廳廳長，他在發(fā)布會(huì)上稱，截至2019年5月，全國檢察機(jī)關(guān)共對(duì)452個(gè)監(jiān)獄開展1262次巡回檢察，發(fā)出書面糾正違法和檢察建議2808件，得到糾正2008件，與以往僅實(shí)行派駐檢察相比，成效明顯。

最高檢副檢察長邱學(xué)強(qiáng)，在試點(diǎn)期間先后兩次帶隊(duì)進(jìn)行巡回檢察，這是最高檢歷史上首次直接開展巡回檢察。

為期一年的巡回檢察試點(diǎn)，既是對(duì)監(jiān)獄檢察方式的探索，也是對(duì)監(jiān)獄的“全身體檢”，并發(fā)現(xiàn)一些監(jiān)獄在執(zhí)法過程中存在的深層次問題。

檢察機(jī)關(guān)通過巡回檢察發(fā)現(xiàn)，一些監(jiān)獄對(duì)罪犯教育改造的重視程度有待提高，個(gè)別監(jiān)獄思想教育缺乏系統(tǒng)性安排、出入監(jiān)獄教育時(shí)間過短、課程設(shè)置不符合有關(guān)規(guī)定、心理教育沒有有效開展。

再比如罪犯勞動(dòng)報(bào)酬的問題。一些地方罪犯的勞動(dòng)報(bào)酬配比結(jié)構(gòu)不合理，某監(jiān)獄將罪犯個(gè)人勞動(dòng)報(bào)酬分為獄內(nèi)消費(fèi)金、社會(huì)責(zé)任金、出獄生活儲(chǔ)備金三部分，但獄內(nèi)消費(fèi)金占比較高，后兩項(xiàng)比重偏小，不利于罪犯的教育改造和出獄后順利回歸社會(huì)。有的監(jiān)獄醫(yī)療投入不到位、影響罪犯治療。

劉福謙稱，出現(xiàn)上述問題，既有法律規(guī)定方面的原因，也有監(jiān)獄硬件設(shè)施、人員配備方面的原因；既有監(jiān)獄干警執(zhí)法不規(guī)范的原因，也有檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督不到位的原因，“檢察機(jī)關(guān)準(zhǔn)備在下一步的工作中加強(qiáng)與刑罰執(zhí)行機(jī)關(guān)的溝通協(xié)作和信息共享，共同研究解決?！?/p>

通過巡回檢察，監(jiān)獄系統(tǒng)長期存在的一些問題暴露了。但總結(jié)試點(diǎn)得失，便能發(fā)現(xiàn)巡回檢察這一監(jiān)督方式本身也有值得反思之處。

從山東省的試點(diǎn)實(shí)踐來看，很多市只有一個(gè)監(jiān)獄，派駐人員撤回后和刑事執(zhí)行檢察部門人員一同被分為若干個(gè)巡回檢察組。但據(jù)山東省檢察院第五檢察部主任丁西超介紹，由于巡回檢察形式單一，幾輪巡回檢察下來后，容易出現(xiàn)“‘老、大、難問題依然存在、發(fā)現(xiàn)問題越來越小、越來越少”的現(xiàn)象。

江蘇省檢察院第五檢察部副主任朱昊表示，在江蘇試點(diǎn)期間，監(jiān)獄檢察工作的及時(shí)性遇到了一定挑戰(zhàn)。

朱昊舉了一個(gè)例子，巡回檢察試點(diǎn)工作開始后，要求每個(gè)監(jiān)獄僅保留1名駐獄檢察人員，其余人員撤回。而為了充實(shí)巡回檢察力量，檢察院往往選擇撤回員額檢察官，留守在監(jiān)獄的只是檢察官助理?！暗?dāng)監(jiān)獄發(fā)生罪犯死亡、家屬鬧事等突發(fā)狀況，非員額檢察官不敢表態(tài)，這時(shí)候還得從幾十公里外的檢察院調(diào)員額檢察官過來處理。”

山東省湖西監(jiān)獄監(jiān)獄長胡傳亭則發(fā)現(xiàn)，對(duì)于同樣一個(gè)問題，不同輪次的巡回檢察人員處理方式會(huì)有差別，比如對(duì)一個(gè)罪犯能否減刑，上一批認(rèn)為能減，下一批可能認(rèn)為不能減，“這樣罪犯就會(huì)產(chǎn)生情緒波動(dòng)，不利于監(jiān)獄監(jiān)管秩序的改進(jìn)?！?/p>

面對(duì)試點(diǎn)期間出現(xiàn)的問題，劉福謙說，改革難免存在困難，檢察機(jī)關(guān)將充分總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和不足，提出解決方案。