我國(guó)農(nóng)村五保對(duì)象供養(yǎng)問(wèn)題研究綜述

摘 要 農(nóng)村五保戶是當(dāng)前農(nóng)村最特殊、最困難的群體，對(duì)五保戶進(jìn)行供養(yǎng)是對(duì)他們基本生活提供保障的重要途徑，也是構(gòu)建和諧社會(huì)的需要。農(nóng)村五保供養(yǎng)是社會(huì)保障制度的重要組成部分，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，農(nóng)村五保供養(yǎng)仍然存在許多問(wèn)題。本文筆者通過(guò)閱讀文獻(xiàn)，從相關(guān)概念界定、五保供養(yǎng)現(xiàn)狀、五保問(wèn)題解決措施三方面對(duì)農(nóng)村五保供養(yǎng)問(wèn)題進(jìn)行梳理，并對(duì)所選文獻(xiàn)進(jìn)行總結(jié)。

關(guān)鍵詞 農(nóng)村 五保戶 五保供養(yǎng)

作者簡(jiǎn)介：黎馮梅，安徽大學(xué)管理學(xué)院行政管理專業(yè)，碩士研究生。

中圖分類號(hào)：D632 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.06.316

一、概述

（一）相關(guān)概念界定

《農(nóng)村五保條例》中對(duì)五保戶的定義為：指農(nóng)村中無(wú)勞動(dòng)能力、無(wú)生活來(lái)源、無(wú)法定贍養(yǎng)扶養(yǎng)義務(wù)人或雖有法定贍養(yǎng)扶養(yǎng)義務(wù)人，但無(wú)贍養(yǎng)扶養(yǎng)能力的老年人、殘疾人和未成年人。五保指的是保吃、保穿、保醫(yī)、保住、保葬（孤兒為保教）。從這個(gè)定義可以看出，五保供養(yǎng)對(duì)象不僅包括老年人，殘疾人，還包括16歲以下的未成年人。五保供養(yǎng)對(duì)象在我國(guó)農(nóng)村普遍存在，五保老人是五保供養(yǎng)對(duì)象的主要組成部分。農(nóng)村五保制度為五保對(duì)象的供養(yǎng)提供法律依據(jù)，更好的為五保對(duì)象的供養(yǎng)形成制度保障。

（二）農(nóng)村五保供養(yǎng)方式

農(nóng)村五保對(duì)象供養(yǎng)方式分為集中供養(yǎng)和分散供養(yǎng)，以及在發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)的新的供養(yǎng)方式——五保村。各地一般遵循屬地原則和自愿原則來(lái)選擇供養(yǎng)方式，為五保戶提供的幫助達(dá)到最大化。

1.集中供養(yǎng)。集中供養(yǎng)指的是具備條件的鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在當(dāng)?shù)亟B(yǎng)老院、敬老院，從而為五保對(duì)象提供生活、養(yǎng)老的場(chǎng)所。五保對(duì)象遵循入院自由、出院自由的原則，接受養(yǎng)老院、敬老院等服務(wù)機(jī)構(gòu)提供的集中服務(wù)，從而對(duì)五保戶實(shí)施統(tǒng)一的照顧和供養(yǎng)，這是一種統(tǒng)一的、標(biāo)準(zhǔn)一致的、無(wú)差別的供養(yǎng)和照顧。集中供養(yǎng)是一種比較簡(jiǎn)單的供養(yǎng)方式，有利于國(guó)家政府實(shí)施統(tǒng)一的調(diào)控和安排。

2.分散供養(yǎng)。分散供養(yǎng)跟集中供養(yǎng)相對(duì)，五保戶仍可以留在自己家中，或者仍留在原來(lái)的居住環(huán)境中進(jìn)行養(yǎng)老，由他人提供供養(yǎng)的資金，以實(shí)現(xiàn)供養(yǎng)的義務(wù)。選擇分散供養(yǎng)的五保戶可以由村政府提供供養(yǎng)、由親人提供供養(yǎng)，還可以由黨和政府提供一定的資金，對(duì)五保對(duì)象進(jìn)行救助。

3.五保村。五保村跟集中供養(yǎng)方式相似但兩者又各具特色。五保村的建筑大多是一排平房，包含起居室和廚房，入住的都是本村的五保戶，每戶五保戶都是一個(gè)獨(dú)立的家庭，自己支配起居飲食。五保村還會(huì)選出一名村長(zhǎng)，實(shí)行自我管理，村委會(huì)指派專門人員進(jìn)行協(xié)調(diào)相關(guān)事務(wù)。

二、我國(guó)農(nóng)村五保戶供養(yǎng)現(xiàn)狀

（一）現(xiàn)狀

根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局給出的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2016年底，我國(guó)農(nóng)村集中供養(yǎng)的農(nóng)村五保人數(shù)有139.7萬(wàn)人，農(nóng)村分散供養(yǎng)的五保人數(shù)有357.2萬(wàn)人;從這些數(shù)字可以看出，我國(guó)五保戶人口數(shù)呈下降趨勢(shì)，絕大部分五保戶選擇的供養(yǎng)方式為分散供養(yǎng)。根據(jù)民政部官網(wǎng)給出的數(shù)據(jù)顯示：截至2015年底，集中供養(yǎng)162.3萬(wàn)人，比上年增長(zhǎng)12.2%;分散供養(yǎng)354.4萬(wàn)人，比上年增長(zhǎng)12.1%。

（二）我國(guó)農(nóng)村五保供養(yǎng)存在的問(wèn)題

我國(guó)五保供養(yǎng)制度隨經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不斷完善，五保供養(yǎng)對(duì)象享受的補(bǔ)助也在提高。但是，我國(guó)農(nóng)村五保供養(yǎng)中依舊存在很多不足，供養(yǎng)制度、供養(yǎng)方式依舊有很大的提升空間。

蘇瑞（2014）在調(diào)查研究五保障支持體系時(shí)，分析了農(nóng)村五保政策問(wèn)題，并指出政策上存在缺陷，供養(yǎng)主題缺乏責(zé)任感，五保供養(yǎng)管理落后，資金有效性不足等四個(gè)問(wèn)題。農(nóng)村五保政策存在缺陷，體現(xiàn)在供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)“一刀切”和低水平的供養(yǎng);供養(yǎng)主體責(zé)任缺失主要體現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府五保工作淡化、村委分散供養(yǎng)責(zé)任缺失、社會(huì)救助力量不足方面。筆者發(fā)現(xiàn)，當(dāng)?shù)匚灞９B(yǎng)對(duì)象的生活水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于當(dāng)?shù)鼐用竦纳钏?，?dāng)?shù)卮逦瘯?huì)很難實(shí)現(xiàn)“一碗水端平”。這些現(xiàn)象的存在造成了供養(yǎng)主體責(zé)任的缺失。五保供養(yǎng)管理落后體現(xiàn)在五保供養(yǎng)服務(wù)意識(shí)淡薄、五保供養(yǎng)工作內(nèi)容單一、供養(yǎng)工作界定不清方面，村委會(huì)除了發(fā)放補(bǔ)助金，大多數(shù)時(shí)候，與五保供養(yǎng)對(duì)象沒(méi)有交集，許多五保供養(yǎng)對(duì)象甚至達(dá)到了無(wú)人關(guān)心的程度。資金缺乏有效使用主要體現(xiàn)在財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金少，五保保障補(bǔ)貼利用率低，分散資助資金比例較小方面。

徐琳（2014）在《農(nóng)村五保戶供養(yǎng)問(wèn)題研究》中以吉林省蛟河市為例，實(shí)地調(diào)查了當(dāng)?shù)匚灞９B(yǎng)的情況， 得出了蛟河市及其他各大城市在五保供養(yǎng)上普遍存在的問(wèn)題，主要包括：資金的缺失、供養(yǎng)主體的不明確、難以實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保、嚴(yán)重偏低的集中供養(yǎng)率、敬老院的服務(wù)存在問(wèn)題、五保對(duì)象精神生活的嚴(yán)重欠缺。蛟河市在供養(yǎng)主體不明確的問(wèn)題上主要表現(xiàn)在人們對(duì)五保供養(yǎng)的支出主體上，有人認(rèn)為五保供養(yǎng)的支出應(yīng)由國(guó)家承擔(dān)，有人認(rèn)為應(yīng)由政府承擔(dān)，這就造成了供養(yǎng)主體的不明確以及供養(yǎng)責(zé)任的不明確。在作者的調(diào)查中，當(dāng)?shù)赜泻芏嗳巳簯?yīng)該參加五保供養(yǎng)制度，但由于政府財(cái)政收入的緊張導(dǎo)致有的人不能加入到五保戶的供養(yǎng)中來(lái)， 不能得到理應(yīng)得到的救助金。在敬老院中，很多護(hù)工不具備專業(yè)的護(hù)理知識(shí)，有的敬老院甚至出現(xiàn)虐待老人的現(xiàn)象;還有的敬老院因政府投入資金不足，導(dǎo)致住宿環(huán)境較差，由此也可以說(shuō)明敬老院提供的服務(wù)是存在很大問(wèn)題的。從五保戶居住環(huán)境來(lái)看，五保戶的物質(zhì)生活匱乏，物質(zhì)生活得不到保障，他們的精神生活更得不到保障。

李艷茹（2015）在《農(nóng)村五保制度存在的問(wèn)題及對(duì)策研究》中指出，農(nóng)村五保供養(yǎng)存在制度立法及政策層面的缺失、實(shí)施農(nóng)村五保供養(yǎng)權(quán)利義務(wù)主體方面的不足、實(shí)施農(nóng)村五保供養(yǎng)制度社會(huì)保障體系的不足、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)五保供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)參差不齊，總體供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)偏低的問(wèn)題。作者認(rèn)為有的政府可能會(huì)在利益的驅(qū)使下責(zé)任缺失，為了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展，不愿投入資金或是投入少量資金也是常見(jiàn)的事。五保供養(yǎng)對(duì)象自身也存在缺陷，有的五保對(duì)象過(guò)慣了自由的生活，一旦進(jìn)到敬老院進(jìn)行集體生活的時(shí)候，很難適應(yīng)集體生活。大部分的五保對(duì)象對(duì)國(guó)家供養(yǎng)政策漠不關(guān)心，只要自己每天有吃有住就行。因此，不僅是政府，五保對(duì)象自身也存在很多缺陷。實(shí)施農(nóng)村五保供養(yǎng)制度社會(huì)保障體系不足主要體現(xiàn)在：農(nóng)村五保供養(yǎng)資金匱乏、農(nóng)村五保供養(yǎng)“五?！北Ｕ戏矫娴牟蛔恪⑥r(nóng)村五保供養(yǎng)制度與最低生活保障制度的沖突。

三、五保供養(yǎng)問(wèn)題的解決措施

黃鶴然（2014）在《五保供養(yǎng)法律制度研究》中提出要強(qiáng)化地方政府的主體責(zé)任、應(yīng)采取準(zhǔn)確的政策，促進(jìn)其他社會(huì)救助制度的協(xié)調(diào)和融合，五保供養(yǎng)實(shí)際工作中應(yīng)采取準(zhǔn)確的政策。加強(qiáng)地方政府的主要職責(zé)包括建立和完善五保供養(yǎng)支持工作評(píng)估體系，調(diào)整管理模式，實(shí)施公共服務(wù)均等化政策。五保障支持系統(tǒng)的評(píng)估方法可以從兩個(gè)方面構(gòu)建：首先，對(duì)五保支持系統(tǒng)的實(shí)施結(jié)果進(jìn)行調(diào)查和評(píng)估;其次，繼續(xù)加強(qiáng)對(duì)五保障支持系統(tǒng)實(shí)施的跟蹤，評(píng)估和監(jiān)測(cè)。調(diào)整管理模式，作者認(rèn)為集中管理和分散管理都具有各自的缺點(diǎn)，可以調(diào)整管理模式，建立五保村，不僅五保對(duì)象沒(méi)有離開(kāi)當(dāng)?shù)氐纳瞽h(huán)境，還有專門的五保村長(zhǎng)對(duì)五保對(duì)象進(jìn)行管理，可以提高管理的效率。促進(jìn)與其他社會(huì)救助系統(tǒng)的協(xié)調(diào)和融合，首要任務(wù)是與最低生活保障制度建立準(zhǔn)確聯(lián)系。建立農(nóng)村最低生活保障制度可以將更多的農(nóng)村貧困人口納入社會(huì)福利范圍;完善五保配套措施，首要的是要完善五保供養(yǎng)制度的資金配套措施，農(nóng)村五保供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)也要進(jìn)一步完善，更要提高五保供養(yǎng)制度的法律位階。

楊昌秀（2017）在《關(guān)愛(ài)精神需求：農(nóng)村五保老人的社會(huì)工作介入研究》中指出：五保老人主要有家庭、人際、休閑、自我滿足的需要。五保對(duì)象最渴望的就是親情、人際交往方面的需求，選擇集中供養(yǎng)的五保對(duì)象通常會(huì)自行組織娛樂(lè)活動(dòng)，而分散供養(yǎng)的五保對(duì)象這方面需求實(shí)現(xiàn)的難度較大。很多集中供養(yǎng)的五保對(duì)象會(huì)通過(guò)做力所能及的事來(lái)實(shí)現(xiàn)自己的價(jià)值，所以作者認(rèn)為這四個(gè)方面需求的滿足可以豐富五保對(duì)象的精神生活，讓他們不再孤獨(dú)的將自己封閉起來(lái)。作者同時(shí)還分析了敬老院服務(wù)、政府關(guān)愛(ài)及社會(huì)團(tuán)隊(duì)對(duì)五保對(duì)象產(chǎn)生的影響，作者指出敬老院要提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，政府應(yīng)該更加關(guān)心人民，呼吁社會(huì)群體更多地關(guān)注五保，這可以極大地豐富五保的精神生活。

四、文獻(xiàn)總結(jié)

第一，在五保供養(yǎng)問(wèn)題上，從三位學(xué)者提出的各種問(wèn)題來(lái)看，可以將這些問(wèn)題總結(jié)為以下幾條：一是五保供養(yǎng)政策存在問(wèn)題，這不僅體現(xiàn)在五保供養(yǎng)政策本身，如申請(qǐng)的條件太過(guò)死板，還體現(xiàn)在五保政策落實(shí)方面，如當(dāng)?shù)卣畬幵付喟l(fā)展經(jīng)濟(jì)而忽視了對(duì)五保對(duì)象提供更多的救助;二是供養(yǎng)資金不足，從筆者選擇的三篇論文來(lái)看，幾乎都提到了供養(yǎng)資金不足的問(wèn)題，供養(yǎng)資金不足導(dǎo)致五保對(duì)象不能獲得更多的救助;三是供養(yǎng)主體和被供養(yǎng)者雙方均存在問(wèn)題，如政府主體責(zé)任缺失、敬老院服務(wù)存在問(wèn)題、五保對(duì)象自身不愿意去認(rèn)識(shí)更多知識(shí)，大多都存有“能過(guò)一天是一天”的心態(tài);四是五保對(duì)象精神生活的嚴(yán)重欠缺，這個(gè)問(wèn)題在第三篇文獻(xiàn)中提到，在敬老院進(jìn)行集中供養(yǎng)的五保對(duì)象之間或許還能有些交流，但選擇分散供養(yǎng)的五保對(duì)象可能長(zhǎng)期處于無(wú)人問(wèn)津的地步也是存在的，因此五保對(duì)象的精神生活也是要值得重視的。

第二，筆者在查找文獻(xiàn)的過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，對(duì)五保供養(yǎng)問(wèn)題的文獻(xiàn)雖然較多，但是大部分都年代久遠(yuǎn)，不適應(yīng)當(dāng)今的發(fā)展情況，最近的文獻(xiàn)大部分為期刊文獻(xiàn)，即作者觀點(diǎn)是對(duì)前人研究的總結(jié)，像碩博士論文深入研究的文獻(xiàn)卻很少。由此可見(jiàn)，近年來(lái)對(duì)五保供養(yǎng)問(wèn)題的研究是有待加強(qiáng)的。

第三，筆者查找的大部分文獻(xiàn)都是學(xué)者對(duì)某個(gè)特定鄉(xiāng)鎮(zhèn)的調(diào)查研究，由個(gè)案進(jìn)行調(diào)查，但是每個(gè)地方都有自己的特色，并不一定在全國(guó)都適用，所以在推及全國(guó)現(xiàn)象的時(shí)候要注意是否具有普遍性的問(wèn)題。

第四，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展越來(lái)越穩(wěn)定，每年投入五保救助的資金在不斷的增加，法律制度也在不斷進(jìn)行完善，五保對(duì)象的生活、精神方面的問(wèn)題將會(huì)得到更好的解決。

五、結(jié)語(yǔ)

農(nóng)村五保對(duì)象是重要的救助對(duì)象，我國(guó)現(xiàn)今的五保供養(yǎng)制度仍存在很多問(wèn)題，只有將五保供養(yǎng)問(wèn)題重視起來(lái)，才能更好地解決農(nóng)村五保供養(yǎng)問(wèn)題。筆者對(duì)所查閱的文獻(xiàn)進(jìn)行了梳理，了解了當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村五保供養(yǎng)所存在的問(wèn)題。由于沒(méi)有進(jìn)行實(shí)地調(diào)查，得出來(lái)的問(wèn)題都是前人觀點(diǎn)的總結(jié)，希望自己以后也能深入基層，更深切的去了解農(nóng)村五保對(duì)象的生活現(xiàn)狀！

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