論公共權(quán)力的邊界界定

摘要：公共權(quán)力的產(chǎn)生是人類社會(huì)由野蠻社會(huì)進(jìn)入文明社會(huì)的重要標(biāo)志。公共權(quán)力作為社會(huì)整體的正式代表，自然享有了行使一種社會(huì)公認(rèn)的權(quán)力。由于公共權(quán)力自身存在一種天然的擴(kuò)張性，加上權(quán)力主體本身難以克服的自利性，導(dǎo)致權(quán)力越界的現(xiàn)象較為普遍。為了讓公共權(quán)力的效用得到充分發(fā)揮，同時(shí)又能把它限制在合理的范圍內(nèi)，公共權(quán)力的邊界必須是清晰的。

關(guān)鍵詞：公共權(quán)力 ? 私人權(quán)利 ? 邊界

一、公共權(quán)力的性質(zhì)和特點(diǎn)

公共權(quán)力是人類社會(huì)長(zhǎng)期發(fā)展所產(chǎn)生的一種特殊的權(quán)力形式，它是人類為有效維護(hù)社會(huì)秩序、滿足成員需求、高效處理相關(guān)的公共事務(wù)而構(gòu)建的。在公共管理及其相關(guān)的行動(dòng)中，公共權(quán)力一般指由各級(jí)政府及其相關(guān)管理部門負(fù)責(zé)行使的權(quán)力，它產(chǎn)生的根本目的是有效處理公共事件、維護(hù)社會(huì)秩序和內(nèi)部成員的共同利益。

（一）公共權(quán)力的性質(zhì)

由于公共權(quán)力既包含整個(gè)社會(huì)的普遍利益，又包含掌權(quán)者的特殊利益，因此公共權(quán)力突出的特質(zhì)就是，其既擁有公共屬性又擁有特殊屬性。這里所說(shuō)的公共性，一般是指借助公共代表的名義，來(lái)履行社會(huì)管理的相關(guān)職能。在全球范圍內(nèi)，公共權(quán)力的代表一般都是各政府機(jī)構(gòu)及相關(guān)部門，負(fù)責(zé)處理各種涉及到整個(gè)社會(huì)普遍利益的事務(wù)，例如為維護(hù)社會(huì)基本秩序和保證人們基本生存條件采取一些最低限度的措施。公共權(quán)力的“公共性”并不是說(shuō)明它在實(shí)際生活的權(quán)力運(yùn)行中能夠真正代表社會(huì)整體的利益，也不能排除公共權(quán)力的掌握者利用權(quán)力推行有利于自己的公共政策，而不照顧全社會(huì)的普遍利益。這種“公共性”僅僅是說(shuō)明公共權(quán)力在形式上是站在整個(gè)社會(huì)的角度來(lái)處理各種問(wèn)題的。正是由于公共權(quán)力具有公共性，才使得公共權(quán)力與其他各種形式的權(quán)力區(qū)分開來(lái)。

一般我們所說(shuō)的公共權(quán)力的特殊性，主要是指行使權(quán)力主體的特殊性，這個(gè)主體是由該社會(huì)中少量成員組成的，這些人不僅有各自的利益需求，而且其代表的階層也有自身的利益需求，這就造成了這些人在制定或執(zhí)行決策時(shí)，具有一定的價(jià)值取向及偏好。所以公共權(quán)力在運(yùn)行的過(guò)程中必然會(huì)表現(xiàn)出一定的利益傾向，它有可能會(huì)成為一部分人實(shí)現(xiàn)其特殊利益的工具。這種特殊性也會(huì)導(dǎo)致?lián)碛刑厥饫娴娜嘶蛉后w對(duì)公共權(quán)力有很強(qiáng)的占有欲，借此來(lái)對(duì)社會(huì)進(jìn)行管理，進(jìn)而使自身的利益得到實(shí)現(xiàn)。公共權(quán)力的公共性與特殊性是對(duì)立統(tǒng)一的，二者不可分割。公共性作為社會(huì)普遍價(jià)值和利益的代表，是公權(quán)力合理合存在的具體體現(xiàn)，而特殊性是社會(huì)發(fā)展階段的內(nèi)在要求，實(shí)現(xiàn)一部分人對(duì)另一部分人的管理。公共權(quán)力的雙重性質(zhì)也反映為了政治自身的復(fù)雜性，該權(quán)力的公共屬性包含在其特殊性內(nèi)，并必須通過(guò)有個(gè)別利益的人來(lái)制定相關(guān)政策措施來(lái)實(shí)現(xiàn)最終目標(biāo)。

（二）公共權(quán)力的特點(diǎn)

第一，普遍性。公共權(quán)力是對(duì)全社會(huì)所有成員具有普遍約束力，而不是只對(duì)社會(huì)部分人存在約束作用。公共權(quán)力具有合法性，掌權(quán)者通過(guò)公共權(quán)力制定的一切規(guī)章政策，全體社會(huì)成員必須嚴(yán)格遵守。第二，強(qiáng)制性。公共權(quán)力在行使的過(guò)程中具有一定的強(qiáng)制力，這里所說(shuō)的強(qiáng)制力，是指在施政對(duì)象不自愿的情況下，通過(guò)強(qiáng)力迫使其服從的力量。公共權(quán)力具有強(qiáng)制性也是實(shí)現(xiàn)社會(huì)有效控制的必要條件，如果公共權(quán)力不具有防止其他人為實(shí)現(xiàn)他們的利益而采取非法行動(dòng)的能力，就無(wú)法實(shí)現(xiàn)其維護(hù)秩序的功能。第三，排他性，公共權(quán)力作為社會(huì)普遍價(jià)值和利益的代表，作為社會(huì)秩序的維護(hù)者和解決各種沖突的仲裁者，排斥其他同等權(quán)力的存在。第四，擴(kuò)張性。公共權(quán)力是一種非常強(qiáng)大的力量，它是一種支配力量和控制力量，其中典型的就是強(qiáng)制力體現(xiàn)，使其有動(dòng)用手段迫使目標(biāo)對(duì)象必須服從的特征，這種特征決定了其屬性，如果公共權(quán)力無(wú)限擴(kuò)張或被某些群體濫用，其結(jié)果是非常危險(xiǎn)的。第五，腐蝕性，公共權(quán)力對(duì)實(shí)施主體有一定的腐蝕效力，由于權(quán)力的擁有者自身也有一定的利益，因此權(quán)力主體總是時(shí)刻面臨濫用不同權(quán)力的誘惑。

二、公共權(quán)力的邊界

孟德斯鳩在《論法的精神》中闡述： “一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止。” ①休謨提出了著名的“無(wú)賴假定”，強(qiáng)調(diào)“在設(shè)計(jì)任何體制和確定該體制中的若干制約、監(jiān)督機(jī)構(gòu)時(shí)，必須把每個(gè)成員都設(shè)定為無(wú)賴之徒，并設(shè)想他的一切作為都是為了謀求私利，別無(wú)其他目標(biāo)。我們必須利用這種個(gè)人利害來(lái)控制他，并使他與公益合作”。②無(wú)論是孟德斯鳩的闡述還是休謨的假定都是針對(duì)濫用權(quán)力而言的，因?yàn)楣矙?quán)力具有擴(kuò)張性和腐蝕性，所以它在行使的過(guò)程中必須具有邊界，以此來(lái)防止權(quán)力的擴(kuò)張。

（一）私人權(quán)利

公共權(quán)力不能超越私人權(quán)利是公共權(quán)力的天然邊界。英國(guó)首相老威廉·皮特在一次國(guó)會(huì)的演講中提出“風(fēng)能進(jìn)，雨能進(jìn)，國(guó)王不能進(jìn)” ③的著名言論。這句話也體現(xiàn)了公權(quán)力和私權(quán)利之間必須有明確的界限，當(dāng)然，不是說(shuō)公權(quán)力不能進(jìn)入私領(lǐng)域，公權(quán)力進(jìn)入私領(lǐng)域有一個(gè)原則，那就是“非請(qǐng)莫入”。在任何一個(gè)法治國(guó)家，不經(jīng)主人允許進(jìn)入別人的家庭，都是對(duì)人的尊嚴(yán)的極大侵犯，也是對(duì)人的安全的極大威脅。因此，即使是執(zhí)行公務(wù)，也必須履行嚴(yán)格的法律程序，因?yàn)榧沂枪褡罨镜幕顒?dòng)場(chǎng)所，它是公民權(quán)利及人身活動(dòng)自由的典型代表。社會(huì)設(shè)立公共權(quán)力的目的就是保護(hù)社會(huì)成員的生命安全、財(cái)富安全及其追求幸福的各項(xiàng)權(quán)利，使每個(gè)社會(huì)成員免受非法侵犯。假如社會(huì)成員沒有家的安全，其他權(quán)利就無(wú)從談起。英國(guó)學(xué)者約翰·密爾也闡述過(guò)私權(quán)和公權(quán)的界限問(wèn)題。他把個(gè)人的私權(quán)視為個(gè)人自由，公權(quán)一定要在不傷害私權(quán)的基礎(chǔ)上行使。任何公共權(quán)力的行使都不能超越私人權(quán)利，公共權(quán)力必須要以私人權(quán)利為邊界。

（二）制度設(shè)防

在政治生活中，每個(gè)人都是自私自利的，假如每個(gè)人都無(wú)私奉獻(xiàn)，政府機(jī)構(gòu)便失去了存在的價(jià)值，各項(xiàng)規(guī)章制度也毫無(wú)意義。人類的期望不應(yīng)以當(dāng)權(quán)者的善良為基礎(chǔ)，而應(yīng)借助制度安排有效防范人性惡的一面。我國(guó)各級(jí)公職人員長(zhǎng)期以來(lái)給社會(huì)的形象主要是有遠(yuǎn)大理想、品質(zhì)高尚、沒有個(gè)人利益和敢于自我犧牲的道德主體，公職人員的個(gè)人利益會(huì)無(wú)條件的服從集體利益。這種觀念同時(shí)也是受到了儒家傳統(tǒng)文化的影響。盡管對(duì)權(quán)力這樣解釋非常不切實(shí)際，但卻可以滿足在戰(zhàn)亂時(shí)期群眾的期望值，順應(yīng)大多數(shù)人的愿望和心理需要。人們從戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)進(jìn)入和平生活，不可避免的會(huì)面對(duì)世俗與功利。在傳統(tǒng)的自律觀念引導(dǎo)下，一旦發(fā)生政治人物權(quán)力濫用、以權(quán)謀私、辦事不公等現(xiàn)象時(shí)，人們往往會(huì)把原因歸結(jié)為道德信念不強(qiáng)，政治覺悟低，而將約束機(jī)制的作用給忽略了。

歷史事件反復(fù)表明，單靠自律無(wú)法有效約束公共權(quán)力主體，因此其以權(quán)謀私的做法也根本不可能杜絕。道德自律的力量是微小的，道德約束是要靠掌權(quán)者內(nèi)心的榮辱感來(lái)實(shí)現(xiàn)的，隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，權(quán)力主體在巨大的經(jīng)濟(jì)利益面前，道德自律是一種難以實(shí)現(xiàn)的事情。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變，在經(jīng)濟(jì)層面，以權(quán)謀私現(xiàn)象日益多發(fā)，隨著經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的增多而泛濫?？v觀各類貪腐案件，無(wú)論其以哪種形式出現(xiàn)，其本質(zhì)都是以手中的權(quán)力來(lái)謀取個(gè)人或群體的私利。權(quán)力主體也是具有自身特殊利益的個(gè)體，他并不會(huì)因?yàn)檎莆諜?quán)力而改變其經(jīng)濟(jì)人的性質(zhì)。

腐敗案件的多發(fā)表明，我國(guó)在公共權(quán)力約束相關(guān)機(jī)制建設(shè)方面，尚且有很多不足，對(duì)公權(quán)力的監(jiān)督機(jī)制也不健全。失去制約的權(quán)力一定會(huì)出現(xiàn)腐敗的后果，這是由權(quán)力的特性造成的。只有通過(guò)制度設(shè)防，才能有效的保證權(quán)力不被濫用。

三、結(jié)語(yǔ)

公共權(quán)力天然大于個(gè)人權(quán)利和其它社會(huì)組織的力量，公共權(quán)力如果沒有邊界，沒有必要的監(jiān)督和制約，就容易越軌運(yùn)行，就會(huì)出現(xiàn)侵犯?jìng)€(gè)人權(quán)利、過(guò)度干預(yù)其它社會(huì)活動(dòng)等情況的發(fā)生。為了防止公共權(quán)力的濫用，必須加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的監(jiān)督和約束，使公共權(quán)力變成有限的、相對(duì)的和可控制的權(quán)力。公共權(quán)力有明晰的邊界，在運(yùn)行時(shí)才會(huì)有法可依，才會(huì)做到法無(wú)授權(quán)不可為。

注釋：

①[法]孟德斯鳩：《論法的精神》，張雁深譯，北京：商務(wù)印書館，1987年，第154頁(yè)。

②[英]休謨：《人性論》，北京：商務(wù)印書館，1998年。

③[英]威廉·皮特：《論英國(guó)人個(gè)人居家安全的權(quán)利》，1763年。

參考文獻(xiàn)：

[1]周光輝.論公共權(quán)力的合法性[M].吉林出版集團(tuán)有限責(zé)任公司，2007.

[2]蔣菲.關(guān)于農(nóng)民私人權(quán)力與公共權(quán)力界限研究評(píng)述[J].政法論壇，2014，（10）：161.

[3]錢容德.依法治國(guó)的著力點(diǎn)：明晰權(quán)力邊界[J].科學(xué)社會(huì)主義，2015，（06）.

（作者簡(jiǎn)介：黃屺鑫，工作單位：遼寧師范大學(xué)政府管理學(xué)院，研究方向：國(guó)際政治。）