如何破解土地資本化驅(qū)動(dòng)下的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)

鮑宗豪 王瀅濤

[摘要] 改革開放以來，中國城市化率逐年提升，以“土地資本化”為驅(qū)動(dòng)力的城市發(fā)展邏輯是助推中國經(jīng)濟(jì)增長的有力引擎。“土地財(cái)政”因其內(nèi)在的邏輯缺陷，造成“目的”和“手段”的關(guān)系扭曲，積聚起城市發(fā)展的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。應(yīng)從土地產(chǎn)權(quán)制度和財(cái)稅制度改革、政府官員考核體系優(yōu)化、制定剛性規(guī)劃等方面著手，推進(jìn)中國特色城市社會(huì)變革，破解“土地資本化”所帶來的城市社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。

[關(guān)鍵詞] ?土地資本化 ? 城市化 ? 社會(huì)風(fēng)險(xiǎn) ? 制度

[中圖分類號(hào)] F301 ? ?[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A ? ?[文章編號(hào)] 1004-6623（2019）03-0018-04

[基金項(xiàng)目] 國家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目 “推動(dòng)物質(zhì)文明與精神文明協(xié)調(diào)發(fā)展研究——10年來文明城市創(chuàng)建的理論、實(shí)踐與制度構(gòu)建”（15ZDC007）。

[作者簡介] 鮑宗豪（1949 — ），浙江奉化人，華東理工大學(xué)人文社科研究院教授，博士生導(dǎo)師，上海華夏社會(huì)發(fā)展研究院院長，研究方向：都市文明與社會(huì)現(xiàn)代化研究;王瀅濤（1985 — ），上海人，華東理工大學(xué)博士研究生，研究方向：都市文明與社會(huì)現(xiàn)代化研究。

以“土地資本化”為核心的制度安排，是改革開放以來中國城市化率逐年提升、經(jīng)濟(jì)快速增長的有力引擎，但卻因其內(nèi)在的邏輯缺陷，給城市帶來相當(dāng)?shù)纳鐣?huì)風(fēng)險(xiǎn)?！巴恋刭Y本化”不是一個(gè)簡單且孤立的制度安排，牽涉到與之相關(guān)的政府、企業(yè)、農(nóng)民三個(gè)利益主體。作為中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型期特有的一種經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，它的產(chǎn)生和發(fā)展始終圍繞著土地產(chǎn)權(quán)中相關(guān)主體間的利益分配。如何破解其帶來的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)當(dāng)深入研究。

一、中國城市“土地資本化”邏輯

資本不僅僅是一種生產(chǎn)要素，更是一種社會(huì)關(guān)系或生產(chǎn)關(guān)系。土地資本化，可以理解為在城市化的進(jìn)程中，不同性質(zhì)的土地與利益相關(guān)主體之間，考慮到土地未來的增值，將未來收益提前貼現(xiàn)，實(shí)現(xiàn)土地這一要素的市場(chǎng)流通，并通過利益主體之間的博弈，重新配置資源。改革開放40年，審視我國的城市化進(jìn)程，實(shí)際上是一種以地方政府為主體，充分挖掘土地資源這一要素，在產(chǎn)權(quán)制度不完善的條件下，實(shí)現(xiàn)土地快速增值的土地資本化過程。不可否認(rèn)，在快速工業(yè)化和城市化發(fā)展過程中，土地資本化釋放的紅利為地方政府積累了大量資金，這部分資金通過改善基礎(chǔ)設(shè)施、促進(jìn)房地產(chǎn)升溫、興建工業(yè)開發(fā)區(qū)等，為當(dāng)?shù)氐某青l(xiāng)發(fā)展和土地增值起到正的反饋?zhàn)饔?。特別是經(jīng)濟(jì)條件相對(duì)落后的地區(qū)，在地方政府政績考核要求高、財(cái)政稅收不足的情況下，依靠土地資本化無疑是約束條件下實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長最大化的理性選擇。但隨著土地資本化帶來的后遺癥越來越嚴(yán)重，其本身的周期特點(diǎn)值得注意。

國際通行的土地流轉(zhuǎn)制度中，政府為了公共事業(yè)需要征用土地所有者的土地時(shí)，按照市場(chǎng)價(jià)格補(bǔ)償土地所有者，禁止政府與開發(fā)商之間從事任何盈利性的土地交易活動(dòng)，而土地所有者可根據(jù)自己的意愿與開發(fā)商自行協(xié)商談判，決定是否出讓土地，并按照市場(chǎng)價(jià)格享受土地交易的收益。這種純粹的市場(chǎng)化行為保障了土地所有者的權(quán)益，同時(shí)杜絕政府與開發(fā)商相互合作帶來的腐敗問題。與國際上通行的土地流轉(zhuǎn)制度不同，我國農(nóng)民僅擁有土地的使用權(quán)，盡管存在買賣土地使用權(quán)、宅基房等現(xiàn)象，但我國法律仍不允許農(nóng)民私下進(jìn)入市場(chǎng)與開發(fā)商從事土地交易活動(dòng)①。農(nóng)用地進(jìn)入城市土地交易市場(chǎng)必須通過政府征地，土地性質(zhì)從集體所有轉(zhuǎn)為國有后，才能以招拍掛的方式進(jìn)入市場(chǎng)。正因?yàn)槲覈厥獾耐恋亓鬓D(zhuǎn)制度，政府成為土地供需的中介者，對(duì)所征得的土地實(shí)行“低買高賣”。資金補(bǔ)償與土地獲得之間的不對(duì)等，以及我國特殊的土地流轉(zhuǎn)制度為 “土地資本化”提供了制度保障，工業(yè)用地與商業(yè)用地的價(jià)格差成為城市化進(jìn)程的關(guān)鍵，從中政府可以享受高額的土地出讓金和相應(yīng)的可觀的稅收。

二、“土地資本化”引致的城市社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)

以“土地財(cái)政”為核心的城市“土地資本化”發(fā)展邏輯，因其內(nèi)在的邏輯缺陷，造成了“手段”和“目的”的關(guān)系扭曲。城市居民的幸福感、獲得感，并沒有因?yàn)槌鞘械臄U(kuò)張、高樓的林立、馬路的拓寬而提升，反而積聚起相當(dāng)?shù)某鞘猩鐣?huì)風(fēng)險(xiǎn)，與新發(fā)展理念和新時(shí)代城市發(fā)展要求相違背。

（一）使資源配置效率低下，造成投資與消費(fèi)失衡

土地資本化驅(qū)動(dòng)下的城市化，實(shí)際上是政府對(duì)土地的壟斷，并利用行政權(quán)力重新配置土地資源，人為扭曲土地價(jià)格、違背市場(chǎng)規(guī)律。極低的工業(yè)土地價(jià)格一方面吸引大量資本涌入，投資性需求不斷提高也帶來投機(jī)性需求的不斷增長。由于土地資源的稀缺性，投機(jī)者為實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)增值，買地、囤地、為了“賣”而“買”，導(dǎo)致資源配置效率低下。另一方面，工資性收入、財(cái)產(chǎn)性收入并沒有出現(xiàn)大幅度增長。征收農(nóng)村集體土地的收益大部分歸政府所有。此外，商業(yè)用地拍地價(jià)格的上漲推高房地產(chǎn)價(jià)格，大部分中低收入者面對(duì)不斷攀升的房價(jià)只能望而卻步，導(dǎo)致購房需求萎縮，房地產(chǎn)市場(chǎng)有價(jià)無市。土地資本化促進(jìn)地方快速城市化的同時(shí)也帶來了投資過度、需求不足、短期內(nèi)地方的承載力無法快速消化城市化，以及帕累托改進(jìn)等問題。

（二）土地資本化并未實(shí)現(xiàn)人口城市化，反而造成農(nóng)村勞動(dòng)力被迫轉(zhuǎn)移

與農(nóng)村不同，城市的發(fā)展帶來了更多的就業(yè)機(jī)會(huì)，但由于教育、技能、培訓(xùn)等方面的不足，大量的農(nóng)民只能在城市從事生產(chǎn)附加值低、工作強(qiáng)度大、工作環(huán)境較為惡劣的勞動(dòng)密集型行業(yè)。與此同時(shí)，大量在城市從事產(chǎn)業(yè)勞動(dòng)的農(nóng)民工未享受到城市福利待遇。一邊是土地制度、戶籍制度、教育制度等使農(nóng)民不能享受城市化的成果，一邊是政府的征地剝奪農(nóng)民最后的依靠。如這種不平等感、被剝奪感不斷激化，無疑會(huì)引發(fā)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。

（三）加速城市空間快速聚集和擴(kuò)張，造成社會(huì)公平缺失

一是城鄉(xiāng)間的環(huán)境公平問題。隨著生態(tài)重視程度不斷提高，農(nóng)村耕地的凈化、植物生產(chǎn)、涵養(yǎng)水源等生態(tài)功能變得越發(fā)重要，一部分產(chǎn)出效益低、環(huán)境污染嚴(yán)重的工業(yè)地塊開始調(diào)整。中央部委通過劃定永久基本農(nóng)田、嚴(yán)格保護(hù)耕地紅線、禁止地方政府過度征地等制度舉措，限制城市空間快速擴(kuò)張對(duì)農(nóng)村環(huán)境的侵害。盡管如此，農(nóng)村土壤修復(fù)需要時(shí)間，基本農(nóng)田的劃定又限制了農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施環(huán)境的改善。二是易引發(fā)“階層”分化問題。盡管農(nóng)村的大量年輕勞動(dòng)力在大城市就業(yè)，但大部分打工者最終可能因子女教育、醫(yī)療、住房等社會(huì)保障缺失而被迫返鄉(xiāng)生活，加劇與城市居民的緊張關(guān)系，易引發(fā)階層“分化”問題。

（四）城市功能配套供需不匹配

第一，城市的總體規(guī)劃、土地詳劃、城市規(guī)劃設(shè)計(jì)之間往往獨(dú)立編制，缺乏聯(lián)系，制定的規(guī)劃在實(shí)際過程中可能產(chǎn)生矛盾與沖突，如工業(yè)用地比例占比過大、城市配套功能滯后，制約了地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展。第二，過于快速的城市化往往表現(xiàn)為產(chǎn)業(yè)園區(qū)化，但某些地方政府只將財(cái)力用于征地和城市擴(kuò)張，忽視地下管網(wǎng)、背街小巷、城鄉(xiāng)結(jié)合部、鄉(xiāng)村等城市“隱形”地帶等的建設(shè)，帶來相應(yīng)的配套建設(shè)嚴(yán)重不匹配問題。

（五）容易引發(fā)政府信任危機(jī)

自分稅制改革以后，地方政府的財(cái)政收入占全部財(cái)政收入的比重保持在30%左右，而地方財(cái)政支出逐年遞增。財(cái)權(quán)和事權(quán)的不匹配，導(dǎo)致部分地方政府愈加依賴“土地財(cái)政”模式，造成種種社會(huì)問題，使政府的公權(quán)力和公信力大打折扣，引發(fā)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。

三、破解“土地資本化”驅(qū)動(dòng)下

城市社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的路徑選擇

（一）推進(jìn)“以人為本”的新型城鎮(zhèn)化，重點(diǎn)聚焦土地制度改革，破解“土地財(cái)政”困境

一是約束用地規(guī)劃格局。如果城市缺乏土地使用總體規(guī)劃的剛性約束，那么土地、空間、城市形態(tài)必定陷入無序與混亂。二是規(guī)范征地環(huán)節(jié)?？s小征地范圍，規(guī)范土地征收程序，完善對(duì)被征地農(nóng)民的合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制，并以增減掛鉤、基本農(nóng)田保護(hù)、農(nóng)田功能區(qū)劃定等方式強(qiáng)化耕地保護(hù)。三是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，積極探索宅基地使用權(quán)入市、流轉(zhuǎn)，拓展宅基地功能屬性，作為新型城鎮(zhèn)化的有益補(bǔ)充，盤活農(nóng)村土地資源?！班l(xiāng)村振興戰(zhàn)略”不應(yīng)該在地理上與城市、城鎮(zhèn)相割裂，地方政府應(yīng)當(dāng)主動(dòng)將鄉(xiāng)村振興與新型城鎮(zhèn)化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、系統(tǒng)謀劃，解決好“三農(nóng)問題”，防止過度城市化對(duì)鄉(xiāng)村利益的侵害。

（二）強(qiáng)化政府服務(wù)職能，創(chuàng)新政府財(cái)政收入來源

市場(chǎng)主導(dǎo)的土地資本化中，政府不應(yīng)是市場(chǎng)交易的主要參與者，而應(yīng)將重心放在提供公共服務(wù)上，將土地收益用于保障性住房、公共基礎(chǔ)設(shè)施等民生工程。此外，政府財(cái)政收入來源應(yīng)以物業(yè)稅、財(cái)產(chǎn)稅為主，退出對(duì)土地的壟斷。破解土地資本化不等于徹底消除土地資本化，而是循序漸進(jìn)，消除要素之間的不合理配比，重新優(yōu)化財(cái)政收支結(jié)構(gòu)，充分利用好土地紅利。

（三）明確政府、企業(yè)、農(nóng)民三者職能定位，促進(jìn)土地資本化市場(chǎng)良性、規(guī)范、有序發(fā)展

根據(jù)國務(wù)院關(guān)于“三塊地”改革試點(diǎn)修法建議體現(xiàn)的改革思路，政府征地應(yīng)限定在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共事業(yè)、成片開發(fā)建設(shè)等六種情形需要用地的范圍內(nèi)，并按照各地制定公布的區(qū)片綜合地價(jià)確定補(bǔ)償。農(nóng)民集體所有的土地可以在土地利用總體規(guī)劃等法定規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性用途并依法登記的約束下入市，其入市規(guī)則和監(jiān)管措施參照同類用途的國有建設(shè)用地執(zhí)行，進(jìn)一步優(yōu)化土地市場(chǎng)供給結(jié)構(gòu)，完善三方權(quán)利主體的利益分配。促進(jìn)土地資本化市場(chǎng)健康持續(xù)發(fā)展，為政府、企業(yè)和農(nóng)民賦能，并劃定三者權(quán)利邊界或權(quán)利結(jié)構(gòu)。一是政府的功能定位轉(zhuǎn)型，分清政府與市場(chǎng)的邊界所在，通過放松中央與地方政府公共部門對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過多的管理規(guī)制，以及改進(jìn)公共部門自身的治理改革，減少對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源的控制。限制各級(jí)政府預(yù)算外的流動(dòng)性創(chuàng)造功能，硬化各級(jí)財(cái)政預(yù)算約束。二是賦能于企業(yè)。放開經(jīng)營性用途的土地限制，鼓勵(lì)民營企業(yè)參與土地的商業(yè)開發(fā)和利用，而公益性用途的土地可由實(shí)力強(qiáng)勁的國有企業(yè)負(fù)責(zé)開發(fā)，實(shí)現(xiàn)雙贏。深化農(nóng)村宅基地、農(nóng)用地、集體建設(shè)用地“三塊地”改革實(shí)踐，探索研究宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)的權(quán)利性質(zhì)和邊界。

（四）建立財(cái)權(quán)事權(quán)相互匹配的財(cái)稅體制，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展

順應(yīng)分稅制改革要求，建立財(cái)權(quán)、事權(quán)相匹配的財(cái)稅體制。一是加快推進(jìn)房產(chǎn)稅改革，把與房地產(chǎn)相關(guān)的稅種，如土地稅、物業(yè)稅等歸地方政府所有。二是合并相近的稅種，避免重復(fù)征稅，降低地方政府上交中央的稅收比例。三是事權(quán)的重新劃分。事權(quán)是財(cái)稅體制改革的邏輯起點(diǎn)，明確地方政府的支出責(zé)任，下放更多的自主權(quán)，才能提高地方的治理能力和治理效率，減少尋租。

（五）進(jìn)一步完善績效考核指標(biāo)體系

進(jìn)一步完善績效考核指標(biāo)體系，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)短期長期之間的關(guān)系。一是從源頭上轉(zhuǎn)變“唯GDP增速”的考核模式，打破政府對(duì)經(jīng)濟(jì)過度參與的困境，讓政府重新回歸提供公共服務(wù)、保障社會(huì)穩(wěn)定角色。將政府在產(chǎn)業(yè)、人口、生態(tài)、土地、環(huán)境等方面進(jìn)行指標(biāo)量化，增加“以人為本”的人民生活幸福指數(shù)考核指標(biāo)，如城市常駐的農(nóng)業(yè)戶口享受城市服務(wù)的比例、農(nóng)民工子女入學(xué)比例、農(nóng)業(yè)人口就業(yè)薪資保險(xiǎn)情況等。二是增加投資消耗比、建設(shè)用地保有量、基本農(nóng)田存量、森林覆蓋率、綠化種植面積等生態(tài)文明指標(biāo)考核。三是規(guī)定地方政府出讓土地用于工業(yè)區(qū)建設(shè)或者房地產(chǎn)開發(fā)時(shí)，應(yīng)對(duì)企業(yè)的相關(guān)配套設(shè)施建設(shè)作出相關(guān)規(guī)定，由企業(yè)出資建設(shè)道路、橋梁、綠化林地等基礎(chǔ)設(shè)施，緩解地方政府財(cái)政壓力。

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Abstract： Since the reform and opening up， Chinas urbanization rate has increased year by year. The urban development logic driven by “l(fā)and capitalization” is a powerful engine to boost Chinas economic growth. It seems “Land finance” provides capital for urbanization， but because of its inherent logical flaws， the relationship between “purpose” and “means” is distorted， accumulating huge social risks in Chinese cities. This article focuses on urban social risks driven by “l(fā)and capitalization”， proposes suggestions on land property rights system and fiscal and taxation system reform， government officials assessment system optimization， and planning rigidness， and finally carry forward promotion of social changes in cities with Chinese characteristics leading to cause a major impact on the future city life.

Key words：Land Capitalization; Urbanization; Social Risk; System

（收稿日期：2019-05-15 ?責(zé)任編輯：羅建邦）