財政扶貧資金績效評估研究

李雪聰

[提要] 精準識別扶貧對象是實施精準扶貧工作的關鍵之一。本文在分析湖南省石門縣精準識別扶貧對象現(xiàn)狀及困境基礎上，基于精準識別扶貧對象的視角，分別從對象選擇、訴求識別和動態(tài)跟蹤管理機制等三個維度構建績效評估體系，同時從扶貧對象識別角度提出建議，以期不斷提升財政資金使用績效。

關鍵詞：財政資金;使用績效;精準識別;扶貧對象

基金項目：湖南省研究生科研創(chuàng)新項目：“湖南省財政扶貧資金績效評估研究”（項目編號：CX2018B752）研究成果

中圖分類號：F81 文獻標識碼：A

收錄日期：2019年4月14日

據(jù)國家審計署顯示，全國被審計的各縣共剔除和清退不符合建檔立卡貧困人口10.18萬人。課題組于2019年3月25～29日前往湖南省石門縣實地調研過程中發(fā)現(xiàn)，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)確實存在原有建檔立卡戶識別不準、串戶并戶享受扶貧政策等現(xiàn)象，對扶貧資金使用效果產(chǎn)生消極影響;另外，石門縣財政扶貧資金績效評估指標體系也忽視精準識別扶貧對象的重要性。為進一步提高扶貧對象的瞄準精準度，杜絕以往扶貧開發(fā)中存在的不符合建檔立卡貧困人口現(xiàn)象，從而提升扶貧資金的使用效率，構建一套基于精準識別扶貧對象的財政資金評估指標顯得愈發(fā)重要。

一、精準識別扶貧對象概念界定及重要性

（一）精準識別扶貧對象概念界定。精準識別扶貧對象主要是解決扶貧中扶誰的問題，是明確扶貧對象、確保資金投放精準、實施精準扶貧的重要基礎性工作。通過科學有效的程序精確識別貧困村、戶，可以全面掌握貧困人口規(guī)模、家庭結構、分布狀況、貧困程度、貧困成因、生產(chǎn)能力等基本情況，以保障實施的扶貧方案能夠與貧困甄別情況相適應。精準扶貧對象即政府根據(jù)精準扶貧政策提供相應幫扶的人員，在湖南省石門縣，建檔立卡的扶貧開發(fā)對象以戶為單元，包括家庭主要勞動力在60歲以下、有勞動能力和較強的脫貧愿望、處于貧困標準線以下的農村家庭居民以及民政部門已識別登記的農村低保對象。

（二）精準識別扶貧對象的重要性

1、扶貧對象精準識別是全面提高財政資金使用績效的基礎。只有精準識別貧困村、貧困戶、貧困個人，不斷縮小識別范圍，才能解決扶貧中存在的資金粗放式投放問題。精確瞄準扶貧對象能夠根據(jù)不同貧困家庭的謀生能力和實際貧困成因，找準“窮根”，明確資金指向，有針對性地進行精準幫扶，量身定做可行性扶貧方案，做到精準識別幫扶對象、精確配置財政資金、精細管理幫扶進度，確保財政資金使用到位，真正用到點上，扶到根上，切實提升財政資金的使用績效，從源頭推動扶貧開發(fā)工作的精準開展，確保2020年如期穩(wěn)定脫貧。

2、扶貧對象精準識別是全面建成小康社會的需要。提升貧困群眾的整體收入水平一直是實現(xiàn)這一奮斗目標的關注點。只有精確瞄準扶貧對象，摸準扶貧訴求，有效整合各項扶貧資源，積極落實差異性幫扶措施，提升財政資金的利用效率，使扶貧開發(fā)項目真正做到有的放矢、突出重點，真正惠及廣大貧困群眾，幫助他們逐步實現(xiàn)增收脫貧，提高自我發(fā)展能力，逐漸縮小城鄉(xiāng)貧富差距，才能為全面建成小康社會提供強大保障。

二、湖南省石門縣精準識別扶貧對象現(xiàn)狀及困境

（一）湖南省石門縣精準識別扶貧對象現(xiàn)狀。自實施精準扶貧開發(fā)工作以來，石門縣就精準識別分批組織了基層扶貧干部進行培訓，形成了精準識別工作流程圖。在此基礎上，本著嚴格對象要求、公開公平公正、規(guī)范識別程序的原則，切實按照“戶主申請、村民小組提名、村民代表評議和票決、村委會審查、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府審核、縣扶貧辦復核、縣人民政府審批”的程序積極進行扶貧對象的識別，力求貧困對象識別精準化，逐漸建立起覆蓋全縣的農村貧困對象檔案，為開展直接幫扶提供了較為精準的依據(jù)。但是其精準識別過程仍然不夠完善，存在些許漏洞，出現(xiàn)了一些扶貧對象識別不準的情況。如在易地扶貧搬遷項目中，庚某山村3組朱某蘭等戶通過串戶并戶，虛報冒領易地扶貧搬遷項目資金，將并無親屬關系的第三人加入到本戶中，使得實際享受易地扶貧搬遷政策人數(shù)與2014年建檔立卡人數(shù)不一致，違規(guī)騙取貧困政策，浪費財政資金，在一定程度上影響了財政資金的使用質量和減貧任務的完成。

（二）湖南省石門縣精準識別扶貧對象的困境

1、扶貧對象認定標準單一化。扶貧對象的官方識別標準是人均純收入的高低，以收入為唯一基礎的扶貧對象識別具有標準統(tǒng)一、易實施、可操作性高的優(yōu)勢。但是，這種以收入為主的貧困認定標準有兩個問題：一是現(xiàn)在農村外出務工人員比較多且居民收入渠道日趨多元化，政府難以對收入狀況進行核實、確定;二是收入標準不能有效聯(lián)系致貧原因、脫貧動機，這嚴重影響了扶貧對象識別工作的效率與扶貧資金使用績效。

2、扶貧對象識別流程不完善。識別幫扶對象可劃分為自上而下和自下而上兩個流程。自上而下的識別流程是各級政府根據(jù)當?shù)刎毨С潭葘訉酉蛳路峙浞鲐殞ο笾笜说倪^程，由于歷經(jīng)層級比較多，容易造成信息失真，使得貧困指標與實際貧困分布并不完全一致，影響了財政扶貧資金的確切落實。自下而上的識別流程主要是通過村民代表評議和票決的方式具體識別貧困戶，報經(jīng)層層審批，民主評議機制具有廣泛的參與性，但礙于人際關系等因素，民主評議在一定程度上可能會流于形式。

3、扶貧對象識別監(jiān)督不健全。在農村空心化愈發(fā)嚴重的背景下，村民大會民主評議與公開公示等監(jiān)督機制很難有效落實，使部分扶貧基層干部獲得把控貧困指標的機會，在部分貧困地區(qū)出現(xiàn)了精英俘獲和惡意排斥等現(xiàn)象。李小云等學者通過分析發(fā)現(xiàn)，貧困戶受益比重要遠低于中等戶和富裕戶。該研究更進一步說明，嚴格扶貧對象甄別監(jiān)督工作十分重要。

三、構建精準識別扶貧對象的財政扶貧資金績效評價指標體系

（一）扶貧對象識別績效評價的總體目標。湖南省石門縣的財政扶貧資金績效評估體系從制度建立情況、統(tǒng)籌整合力度、預算執(zhí)行進度、精準使用情況、信息公開情況、貧困人口減少、資金檔案管理、日常工作考核等九個維度對財政扶貧資金的使用績效進行評估，但其中缺少對精準識別扶貧對象的嚴格把控，影響了識別的精準度和財政扶貧資金投放的精準度，忽視了準確甄別扶貧對象對全面提升財政資金使用效果的關鍵作用。因此，通過構建系統(tǒng)的扶貧對象識別績效評價指標體系，使精準甄別貧困對象更好地助力精準扶貧開發(fā)事業(yè)，確保財政資金指向正確，從而提升其使用績效。

（二）扶貧對象識別績效評估指標構建原則。能否準確恰當選取績效評價指標關系到最終評價結果的合理性和可信賴性，為提高指標選取的客觀性，本文主要遵循以下幾點原則：

1、目標導向性原則?？冃гu估指標體系應當以其目標作為構建依據(jù)，在本文中，各二級指標、三級指標的選取都應該僅僅圍繞“精準識別扶貧對象”來設置，引導各層級扶貧干部在甄別扶貧對象的工作中要牢牢把握“精準”二字，做到對象選擇精準、訴求識別精準和跟蹤管理機制精準。

2、科學性原則?？茖W設置績效評估指標，是指通過運用科學的思維方式，實施一套科學的指標篩選流程，進行科學性選取，從而使績效評估結果客觀真實地反映實際情況，并提供扶貧對象識別的反饋意見，促進貧困對象甄別精準化。

3、可操作性原則?？冃гu估指標的選取除了要遵照科學性原則外，還要關注該指標能否真正運用到實踐中。即要考慮該指標所需要的數(shù)據(jù)能否方便獲取，同時是否能夠具體實施，簡便易行，有一定的實用性。

（三）構建扶貧對象識別績效評價指標體系。扶貧對象識別績效主要從對象選擇、訴求識別和跟蹤管理機制三個維度評價扶貧對象識別的精準度，是否“識真貧、扶真貧”。

1、對象選擇。精準識別扶貧對象第一步要精準選擇貧困對象，主要是從扶貧對象選擇流程的規(guī)范化和貧困認定標準的多元化來考量。扶貧對象選擇流程要嚴格按照制度規(guī)范化進行，體現(xiàn)廣泛的代表性與參與性;貧困認定標準不能僅單純考慮農戶的家庭收入，還要結合當?shù)氐奈飪r水平以及家庭是否有醫(yī)療、教育等大額開支來綜合測量。（1）扶貧對象選擇流程，即該流程是否至少包括村民申請-民主評議-縣、鄉(xiāng)政府審批-公開公示等必要環(huán)節(jié);（2）貧困認定標準，主要考核該標準是否綜合考慮家庭人均純收入以及大病開銷、子女教育等大額開銷。

2、訴求識別。第二步是要采取民主評議、村干部考察等公開透明方式精確明晰幫扶對象訴求，快速直接地認清其不同致貧原因，以便結合每個家庭的實際脫貧需要，因地制宜實施恰當扶貧措施，真正做到“藥到病除”，這一維度主要從征集貧困戶訴求流程和采納訴求標準兩方面衡量。（1）征集貧困戶訴求流程，即該流程是否至少包括公開收集-整理-民主評議/村干部考察-審批-公示等必要環(huán)節(jié);（2）采納訴求標準，主要衡量采納標準是否綜合考慮本地財政扶貧資金實際狀況以及貧困戶訴求的緊迫性等。

3、動態(tài)跟蹤管理機制。第三步是要建立動態(tài)跟蹤管理機制，主要包括退出和納入機制，對于確實已擺脫貧困的農村人口要立刻啟動退出機制，減少對資源的占用，將有限的資源分配給其他更急需的貧困戶，同時對于已脫貧又因病、因災等因素返貧的對象及時納入扶貧范圍，提供必要的幫扶，精準使用財政資金，使其發(fā)揮出最大效益。（1）退出機制，主要評價是否詳細規(guī)定了定期啟動退出機制、貧困戶退出標準以及退出程序;（2）納入機制，主要考核是否詳細規(guī)定定期啟動納入機制、返貧人群納入標準以及納入程序。

四、從扶貧對象識別角度提升財政資金使用效率

（一）創(chuàng)新扶貧對象認定標準。在逐步強化各扶貧基層單位與銀行、稅務、財政、民政等相關單位的數(shù)據(jù)聯(lián)網(wǎng)，獲取更可靠收入數(shù)據(jù)的條件下，扶貧對象認定標準應由單一收入標準轉為多元化標準，從家庭人口結構、收入水平、健康水平、教育水平、生計資本、突發(fā)災害等多方面綜合識別扶貧對象。如黔西南州開發(fā)了包括“一看房、二看糧、三看家中裝備洋不洋、四看多少存款在銀行、五看勞動力強不強、六看家中有沒有讀書郎”的《貧困農戶評估表》。

（二）完善扶貧對象識別流程。自上而下的識別流程應減少中間識別層級，加快信息傳遞速度，增強縣、村兩級的權利，弱化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府甄別的工作程序，主要負責上下級間的協(xié)調與配合。自下而上的識別流程可以創(chuàng)新民主評議形式，不拘泥于面對面評議，還可利用網(wǎng)絡平臺，吸納外出務工青壯勞動力，引入第三方社會監(jiān)督，增強貧困群眾的參與積極性和民主評議的公平公正性，進而增強財政資金配置的精確性。

（三）加強扶貧對象識別監(jiān)督。強化扶貧對象識別監(jiān)督主要從行政監(jiān)督和社會監(jiān)督兩個方面著手：一方面要不斷完善行政監(jiān)督機制，強化責任主體，完善問責與考核機制，不能讓行政監(jiān)督流于形式;另一方面要建立健全相關立法保障社會監(jiān)督，增強社會成員主人翁意識，加快形成責權意識，同時廣泛調動社會成員的參與積極性，使貧困對象識別工作更加公開透明，切實提升財政資金的使用績效。

主要參考文獻：

[1]王小林.扶貧對象精準識別與精準幫扶研究——黔西南州案例研究[J].當代農村財經(jīng)，2016（3）.

[2]溫麗，喬飛宇.扶貧對象精準識別的實踐困境及其對策[J].長白學刊，2017（3）.