高校預算管理內部控制研究

馮斌

【摘 要】 高校的運營和發(fā)展離不開預算管理，良好有序的經濟事項活動有賴于預算管理內部控制。文章通過對高校預算的管理機構、編制、審批、執(zhí)行、決算及評價等業(yè)務工作中主要風險進行梳理和總結，針對性地提出了預算管理風險規(guī)避對策，如設立高校預算管理機構、制定預算業(yè)務內部控制制度、編制預算內部控制圖表、利用信息化手段提升預算內部控制效率等，以為包括高校在內的行政事業(yè)單位內部控制建設提供思路。

【關鍵詞】 高校; 預算管理; 內部控制; 效率

【中圖分類號】 G475;F812.3 ?【文獻標識碼】 A ?【文章編號】 1004-5937（2019）14-0002-05

一、引言

預算業(yè)務貫穿于高校財務管理的全過程，是高校經濟工作中必不可少的一個環(huán)節(jié)。高校預算必須圍繞高校的發(fā)展目標和計劃，保證高校持續(xù)發(fā)展。隨著高校辦學資金的增加，資金來源多元化，高校的經濟工作和相關事項受到社會各界的廣泛關注。十九大報告提出建立全面規(guī)范透明、標準科學、約束有力的預算制度，其中“標準科學、約束有力”首次被明確為該制度目標。因此，建立健全高校預算管理體系，完善預算管理內部控制成為亟需解決的現實問題。

高校預算編制往往分兩個方面來進行：一是根據上級財政主管部門要求，按規(guī)定上報的外部預算，也稱政府部門預算;二是校內預算，即根據高校的發(fā)展規(guī)劃和教育科研工作開展情況、側重于學校經濟事項而編制的預算[ 1 ]。高校預算管理規(guī)范，高校經濟管理工作則有序。高校預算管理內部控制強調預算管理和資金管控雙管齊下，以《行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范（試行）》明確規(guī)定的預算編制、審批、執(zhí)行、決算與評價等內部控制有關事項為保證。在高校預算內部控制管理中，準確識別高校預算管理中可能存在的風險點并對其進行控制是關鍵[ 2 ]?；诖耍疚南Ｍㄟ^梳理高校預算管理各個環(huán)節(jié)的風險點，提出相應對策，為提升高校預算內部控制效率提供借鑒。

二、高校預算業(yè)務內部管理的主要風險

高校預算內部控制是指借助科學嚴謹的流程對預算從編制到執(zhí)行進行全程監(jiān)督，以反饋高校在運營與發(fā)展過程中出現的風險點，并給予適當的風險防控過程[ 3 ]。加強高校預算業(yè)務內部控制，應根據《中華人民共和國預算法》《行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范（試行）》等相關法律法規(guī)及制度，全面梳理高校預算的流程，對預算管理機構、編制、審批、執(zhí)行、決算及評價等業(yè)務工作進行全面分析，識別高校預算業(yè)務內部管理的主要風險。

（一）預算管理機構的風險

1.未建立預算管理機構

預算相關工作由財務部門負責，無法解決預算管理過程中出現的意見和分歧，導致預算管理不規(guī)范。

2.未明確相關崗位的職責權限[ 4 ]

與預算管理相關的各崗位間職責權限模糊，預算相關崗位未建立不相容崗位相互分離制度，不利于相關工作的展開。

（二）預算編制的風險

1.與高校發(fā)展目標不一致

預算應圍繞高校的發(fā)展目標，以高校發(fā)展目標的實現為目的。但不少高校在編制預算時，不能全面了解高校發(fā)展情況，不能從高校中長期發(fā)展規(guī)劃、年度目標出發(fā)，對高校事業(yè)發(fā)展起不到保證作用。

2.信息溝通不夠

預算編制部門與高校業(yè)務部門及資產管理、基建管理、人事管理等部門沒有建立有效的溝通協(xié)調機制，在編制預算前與業(yè)務部門沒有進行充分的溝通。單位業(yè)務部門對預算編制普遍重視不夠，認為預算編制就是財務部門的事，不主動參與，財務部門需要的數據遲遲提供不了。

3.編制方法不科學

預算編制方法主要有固定預算法、彈性預算法、滾動預算法、零基預算法、概率預算法。大多預算編制人員未全面掌握預算編制的方法，不了解哪個方法適用哪類預算，未根據預算的分類選用不同的科學方法。他們習慣采用基數預算法，根據上年及本年情況，適當調整編制，未運用預測方法，對預算進行科學測算;對編制的項目預算沒有進行充分的論證，造成項目預算與實際情況相差較大，不利于項目預算的執(zhí)行。

4.編制人員素質不高

編制人員沒有經過全面、嚴格的培訓，對預算法律、政策掌握不全，對高校的目標及發(fā)展情況了解不全面，對預算編制的方法及技巧沒有熟練掌握。

（三）預算審批的風險

1.審批程序不符合規(guī)定

未按照“三重一大”規(guī)定的要求，對預算等重大事項實行集體決策審批。部分高校財務部門編制預算未經審批直接上報，有的編制后由相關負責人批準后上報，未實行重大事項集體決策制度。

2.預算審批不慎重

審批的過程也是決策的過程，高校普遍存在決策的隨意性和盲目性，沒有對預算內容進行認真研究，沒有考察預算支持的重點方向是否與高校事業(yè)發(fā)展目標相一致，也沒有考慮預算是否有利于高校事業(yè)的總體發(fā)展等就審批通過。

3.審批內容不全面

預算審批主要包括上報預算、分解預算以及調整預算的審批，除調整預算的審批外，可根據涉及金額的大小設定權限，超過一定金額的預算調整和其他項目審批都應按規(guī)定程序經過集體決策審批。一般高校只對上報預算或者分解預算進行審批，沒有做到預算的全面審批。

（四）預算執(zhí)行的風險

1.沒有嚴格按預算執(zhí)行

預算意識淡薄，預算形同虛設，沒有經過調整審批就任意更改預算，使預算失去了約束力，預算法律效力沒有得到應有的體現。基本支出、項目支出沒有嚴格劃分，部分高校存在基本支出擠占項目支出的情況，嚴重的還有挪用、截留項目經費的情況發(fā)生。

2.沒有對預算執(zhí)行情況進行分析

預算執(zhí)行過程中，沒有定期對預算執(zhí)行情況進行分析，導致預算執(zhí)行出現問題不能及時發(fā)現，問題得不到及時制止和改正，進而導致預算管理效率低下。

3.預算執(zhí)行過程缺乏有效的監(jiān)督

預算控制的關鍵在于預算執(zhí)行風險控制[ 5 ]。預算執(zhí)行的合規(guī)性沒有得到有效監(jiān)控，可能導致預算執(zhí)行出現違規(guī)現象，不僅預算目標難以實現，而且會導致審計部門、上級主管部門的處罰。

（五）決算的風險

1.會計信息失真

我國會計法律法規(guī)要求高校提供的會計信息應該真實、完整、準確、及時。由于種種原因，高校決算的真實性得不到保證，導致高校決算不能全面反映預算執(zhí)行真實情況，財政、稅務、上級主管部門及監(jiān)督機構不能根據會計決算了解高校的真實情況。

2.決算與預算出入較大

決算收支與預算收支相比較，差異率較大，一般與內部控制不嚴有關，可能導致預算管理效率低下。

（六）績效評價的風險

1.績效評價工作開展不積極

我國《行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范（試行）》要求事業(yè)單位應建立全過程預算績效管理機制，但從實際來看，我國高校大多沒有全面建立績效管理、評價機制，基本支出及全部經費績效評價沒有開展，有的也只是選定部分項目支出開展績效評價工作，高校內部大多沒有對各業(yè)務部門開展績效評價工作。

2.績效管理基礎工作不扎實

在編制預算時，基本支出沒有設定績效目標，只對部分項目設定績效指標，導致績效評價無法全面開展?？冃繕?、績效指標的設定是績效管理中比較專一的事項，應與高校發(fā)展的實際情況相結合，但業(yè)務人員普遍對績效管理了解甚少，如不加強相關基礎工作，此項業(yè)務很難較好地完成。

3.績效評價結果應用少

高校開展績效評價工作，如果不根據績效評價的結果對績效好的部門給予獎勵，對績效差的部門給予懲罰，將嚴重影響績效評價工作開展的積極性。

三、預防高校預算業(yè)務內部管理風險的對策

（一）設立高校預算管理機構

為了避免高校與預算管理相關的事項出現問題時無人問津、權責不明，高校應當設立相應的機構協(xié)調可能出現的意見和分岐。

1.規(guī)范預算管理程序

各部門應嚴格按照相關法律規(guī)范履行職責，履職過程中出現問題及時與上級部門溝通解決，知悉每一業(yè)務環(huán)節(jié)的責任部門，做到“有法可依、有責必行”。

2.明確各崗位應負職責

從預算的編制、執(zhí)行到調整、審批、監(jiān)督，涉及的各個崗位應堅守工作職責，建立并遵守不相容崗位分離等相關制度。

（二）制定預算業(yè)務內部控制制度

在分析高校預算業(yè)務存在的主要風險基礎上，對預算業(yè)務進行全面梳理，構建預算業(yè)務內部控制制度。在此需要說明的是，預算內部控制制度的構建是在高校原有預算管理制度的基礎上進行的，是對原有制度的補充和完善，并不是在原有的預算管理之外再建立一套內部控制制度。

1.預算業(yè)務內部控制制度構建的依據

制度構建的依據主要為預算管理的相關法律法規(guī)及內部控制相關規(guī)定等，如《中華人民共和國預算法》《中央本級基本支出預算管理辦法》《中央本級項目支出預算管理辦法》等。高校在制定預算控制制度時應以這些法律法規(guī)為依據，結合自身情況進行調整，但不能違背上述法律法規(guī)而出現抵觸性條款。

2.構建預算管理制度

我國《行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范（試行）》規(guī)定，單位應當建立健全預算內部管理制度。預算管理制度可結合單位情況，規(guī)模較小的事業(yè)單位，可制定《預算管理制度》，包含預算管理的所有內容。規(guī)模較大的單位，除制定預算管理制度外，還應根據預算管理的具體業(yè)務，制定更為詳細的預算業(yè)務管理辦法，如預算編制、分配、審批、調整、執(zhí)行、分析、績效評價等管理辦法。

3.預算管理制度的內容

預算業(yè)務管理制度的內容應包括各業(yè)務環(huán)節(jié)的崗位設置、職責分工，應明確崗位職責，劃清責任范圍，還包括預算業(yè)務的管理結構及主要業(yè)務環(huán)節(jié)的控制設計。在編制預算管理內容時，應按照行政事業(yè)單位內部控制的要求對預算業(yè)務的流程進行梳理，構建便于控制、內容合理的業(yè)務流程。

4.制度制定的注意事項

（1）制度制定應從本單位實際出發(fā)。由于各個單位規(guī)模不等、性質不同、財務文化存在差異，不會存在一個普遍適用的內部控制模式。因此制度制定應充分了解、分析各單位內外部環(huán)境，制定內部預算控制制度，切勿生搬硬套。（2）制度制定應具有適用性。制定制度時，應貼合實際，使其便于操作、便于控制，重點是流程清晰。另外還應注意制度的適中性，制度要求不應過高，應該是經過努力能夠達到的要求，以便于更好地執(zhí)行該項制度。（3）制度的更新必須按既定的程序進行。制度應經過實踐的檢驗，在制度的實施過程中檢驗制度的控制情況，對制度執(zhí)行過程中出現的問題應認真分析，確定其是否為人為因素、是否為制度約束帶來的不適應，還是制度管理起來影響其他人的利益。如制度確實存在不能很好地控制預算等問題，應按制度制定的程序對制度進行修訂完善。

（三）繪制預算內部控制圖表

根據預算控制制度，對預算的各類業(yè)務應根據其業(yè)務流程、可能存在的風險、審批的權限等情況，設計預算控制框架，重點為繪制內部控制流程圖、風險控制矩陣及審批表單。

1.繪制預算內部控制流程圖

預算控制流程圖是預算控制系統(tǒng)業(yè)務流程的體現，是對每一步業(yè)務處理過程的圖形化表示。根據預算每項涉及到的部門以及各部門的職責，按照不相容職務相分離等控制方法分別確定執(zhí)行部門、審批部門及監(jiān)督部門。再對預算的編制、審批執(zhí)行、決算與評價分別繪制各自的流程。處理預算各項業(yè)務嚴格按流程圖實施，這樣既能保證預算業(yè)務基本規(guī)范，又能保證每項業(yè)務經過多個部門、多人經辦，不會出現一項業(yè)務由一個部門或一人從頭辦到尾，從而避免大的風險發(fā)生。如圖1所示。

2.編制預算風險控制矩陣

預算風險矩陣就是描述預算控制程序的一種矩陣表格，主要包括風險編號、風險描述、控制措施編號、關鍵控制點、控制措施描述、責任部門等內容。通過對預算風險矩陣的編制，了解本單位現時存在的可能風險點，并清楚其相應的風險控制措施，以便快速、有效地解決預算風險。如表1所示。

（四）利用預算業(yè)務信息化提升高校預算內部控制的效率

自動控制比手動控制的效率更高，因此利用信息化是促進預算管理內部控制效率提升的路徑之一。據了解，目前行政事業(yè)單位內部控制信息系統(tǒng)的產品還處于推廣初期，使用單位較少，大多單位在使用預算管理信息系統(tǒng)，預算管理的現代化，為內部控制的實現提供了管理手段，能夠發(fā)揮部分內部控制信息化的作用。為了實現內部控制建設目標、優(yōu)化管理流程、提高管理效率，高校應十分重視預算的信息化建設[ 6 ]。

（1）預算申報系統(tǒng)。單位各部門的相關預算經費通過預算申報系統(tǒng)上報到預算編制部門，編制部門匯總統(tǒng)計后按規(guī)定程序審批并上報財政部門，實現預算建議數的上報，達到財政部門“兩上”申報的要求。預算批復后，根據下達的預算由各部門通過申報系統(tǒng)申報預算分解指標，經平衡、審批后下達單位各部門，實現預算的分解。（2）預算管理系統(tǒng)。通過預算管理系統(tǒng)將分解后的預算導入單位會計核算軟件系統(tǒng)及網上報賬系統(tǒng)，實現預算的下達，各部門通過網上報賬系統(tǒng)查詢基本支出、項目支出預算指標。由于事業(yè)發(fā)展情況發(fā)生變化，需要調整預算，應根據調整情況，經審批后通過預算管理系統(tǒng)進行調整。（3）網上報賬系統(tǒng)。預算分解下達后，單位各部門就可以在網上報賬系統(tǒng)中查閱本部門的預算情況，并通過網上報賬系統(tǒng)實現報賬，但前提是部門必須有預算指標，且有此類業(yè)務的預算指標。通過網上報賬系統(tǒng)實現預算執(zhí)行控制，做到有預算才可以支出，無預算不可以支出，避免超預算現象的發(fā)生。

在當前的大數據背景之下，信息化是大勢所趨。高校應當根據自身發(fā)展條件，利用“互聯網+”技術，通過“構建大數據應用系統(tǒng)、樹立IT治理理念、實施業(yè)務流程再造”等措施提升高校預算業(yè)務內部控制的效率（章雯華，2017）。當然，新的技術可能面臨新的風險，在應用信息技術的同時，高校也應結合“信息系統(tǒng)、內部控制制度、人員素質、風險評價系統(tǒng)”等多個維度制定相應的風險規(guī)避措施[ 7 ]。

四、結語

本文對預算業(yè)務內部管理的主要風險進行了梳理，并提出相應的對策，為提升高校預算內部控制的效率，建議有條件的單位實施預算業(yè)務控制的信息化。高校在發(fā)展自身業(yè)務、實現自身目標的過程當中，應當時刻把握預算管理的內部控制，及時識別可能存在的風險并制定應對措施，提高資源配置的效率效度。

【參考文獻】

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