完善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制之我見

陳晶

[摘 ? ?要] 行政事業(yè)單位一般指以增進(jìn)社會(huì)福利，滿足社會(huì)文化、教育、科學(xué)、衛(wèi)生等方面需要，提供各種社會(huì)服務(wù)為直接目的的社會(huì)組織，彰顯著政府的服務(wù)能力。隨著現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，政府管理體系也在不斷地進(jìn)行改革，行政事業(yè)單位如何保障管理規(guī)范有序、服務(wù)高效運(yùn)行在當(dāng)前顯得尤為重要。某些現(xiàn)狀表明，行政事業(yè)單位在構(gòu)建科學(xué)有效的內(nèi)部控制體系方面仍存在不盡如人意的地方，致使部分內(nèi)部管理表現(xiàn)出隨意性，約束機(jī)制實(shí)效性不強(qiáng)，因此亟需搭建行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制體系，加強(qiáng)內(nèi)部管控，提高服務(wù)水平。

[關(guān)鍵詞] 行政事業(yè)單位;內(nèi)部控制;約束機(jī)制

[中圖分類號(hào)] C935 ?[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A ?[文章編號(hào)] 1002-8129（2019）07-0114-06

一、引言

行政事業(yè)單位一般指以增強(qiáng)社會(huì)福利，滿足社會(huì)文化、教育、科學(xué)、衛(wèi)生等方面需要，提供各種社會(huì)服務(wù)，行使社會(huì)職能的具體實(shí)施載體，同時(shí)兼具著維護(hù)社會(huì)公平和公眾利益的使命，彰顯著政府的服務(wù)能力。從某些現(xiàn)狀可以看出，行政事業(yè)單位在構(gòu)建科學(xué)有效的內(nèi)部控制體系方面仍存在不盡于人意的地方。隨著中國特色社會(huì)主義跨入新時(shí)代，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的重要性逐漸凸顯，也倒逼行政事業(yè)單位的改革進(jìn)入快車道。作為我國社會(huì)管理、社會(huì)建設(shè)、社會(huì)服務(wù)不可或缺的重要組成部分，行政事業(yè)單位構(gòu)建科學(xué)、規(guī)范、開放、自律的內(nèi)部控制體系非常有必要。

2015年，國家財(cái)政部下發(fā)文件，要求行政事業(yè)單位建立內(nèi)部控制系統(tǒng)，并配套建立健全相關(guān)制度[1]。這個(gè)文件無疑具有重要性和必要性，因?yàn)樵趯?shí)際執(zhí)行和操作層面，基于這樣那樣的主客觀原因，基層單位內(nèi)部控制系統(tǒng)有的建立晚，有的不全面，有的只是照本宣科照搬相關(guān)的規(guī)章制度。還有的盡管把規(guī)章制度列入文件、擺在桌面、掛在墻上，但在實(shí)際工作中仍按照舊觀念、老辦法辦事，新瓶裝老酒，等等。顯而易見，這樣的內(nèi)控制度自然形同擺設(shè)，內(nèi)部控制效能大打折扣，服務(wù)社會(huì)和群眾的效果自然不敢恭維，這不能不引起高度重視，亡羊補(bǔ)牢，未為晚也。

二、內(nèi)部控制是科學(xué)管理的應(yīng)有之義

內(nèi)部控制是一個(gè)古老的話題。早在古巴比倫的美索不達(dá)米亞文明時(shí)期，就有在社會(huì)管理中通過職責(zé)分工、相互制衡的內(nèi)容和方式，防止失誤和舞弊行為的實(shí)踐，可以說這是最原始的內(nèi)部控制形態(tài)[2]。一般說來，西方發(fā)達(dá)國家在政府、社會(huì)和企業(yè)中施行內(nèi)部控制起步較早，在理論和實(shí)踐方面較為普及，有一套較為具體和嚴(yán)格的制度。但其中最早應(yīng)用內(nèi)部控制制度的當(dāng)數(shù)企業(yè)，較為經(jīng)典的是一度在美國盛行的COSO內(nèi)控框架理論 [3]。

在我國，基于國情、體制及機(jī)制的差異，行政事業(yè)單位的形成狀況、管理功能、設(shè)立形式、內(nèi)部管控形態(tài)等方面均有別于西方社會(huì)。近些年來，行政事業(yè)單位在實(shí)施改革、完善內(nèi)部控制體系方面，側(cè)重借鑒和移植了一些企業(yè)內(nèi)部控制的理論，意在規(guī)范自身的經(jīng)濟(jì)管理和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。主要類型和內(nèi)容包括：

1. 風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和控制方法。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制系統(tǒng)初期建立時(shí)，首先需要考慮各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)是否存在風(fēng)險(xiǎn)，著重強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)控制，按照國家有關(guān)法規(guī)，結(jié)合單位實(shí)際情況，對(duì)發(fā)現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)進(jìn)行控制和監(jiān)督。強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)控制既是為了避免工作失誤，也是為了避免人力、物力和財(cái)力的損失，進(jìn)而避免單位的形象受損，愛護(hù)和保護(hù)干部。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估主要包括兩個(gè)層面，一是單位層面，二是業(yè)務(wù)層面。內(nèi)部控制的方法主要是不相容崗位相互分離、內(nèi)部授權(quán)審批控制、歸口管理、預(yù)算控制、財(cái)產(chǎn)保護(hù)控制、會(huì)計(jì)控制、單據(jù)控制和信息內(nèi)部公開等方面，有一整套的流程及其要求，以規(guī)范單位和員工的行政行為、服務(wù)行為和事業(yè)發(fā)展行為。

2. 單位層面和業(yè)務(wù)層面的內(nèi)部控制。內(nèi)控建設(shè)作為單位層面的基礎(chǔ)性、基本型建設(shè)，首先需要頂層設(shè)計(jì)，需要主管部門、單位領(lǐng)導(dǎo)層的重視，為內(nèi)部控制建設(shè)提供強(qiáng)有力支持，提高對(duì)內(nèi)控制度建設(shè)的認(rèn)識(shí)，自覺服從并遵守其相關(guān)制度。單位層面內(nèi)部控制主要包括單位內(nèi)部控制的組織架構(gòu)、重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵崗位制衡機(jī)制建設(shè)、內(nèi)部控制系統(tǒng)信息化、工作職責(zé)分離等方面，它涵蓋單位管理的全方位，具有總體把關(guān)的控制功能。業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制則包括預(yù)算業(yè)務(wù)控制、收支業(yè)務(wù)管理、政府采購業(yè)務(wù)管理、資產(chǎn)管理、建設(shè)項(xiàng)目管理、合同管理等6大項(xiàng)，它是單位內(nèi)部管理及其操作必須遵行的具體規(guī)定和要求，規(guī)范著單位職工的具體行為準(zhǔn)則，也是科學(xué)管理的應(yīng)有之義。

3. 評(píng)價(jià)與監(jiān)督。建立健全監(jiān)督制度，包括內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督。內(nèi)部監(jiān)督需要建立經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)定期評(píng)估機(jī)制，基于單位的業(yè)務(wù)范圍和內(nèi)部控制目標(biāo)開展內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估;外部監(jiān)督則需要建立與審計(jì)、紀(jì)檢等職能部門的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，定期監(jiān)督單位權(quán)利行使情況。

三、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)應(yīng)關(guān)注的幾個(gè)問題

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制是個(gè)系統(tǒng)工程，具有提高行政事業(yè)單位內(nèi)部管理水平，規(guī)范內(nèi)部控制，提高工作效能，加強(qiáng)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)的作用和意義。筆者認(rèn)為，目前內(nèi)部控制建設(shè)方面，應(yīng)側(cè)重防范以下幾個(gè)問題。

其一，崗位廉政風(fēng)險(xiǎn)問題。從體制機(jī)制層面而言，行政事業(yè)單位一般分為全額或差額財(cái)政性經(jīng)費(fèi)撥款，執(zhí)行國家規(guī)定的事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度。按照單位屬性及職能，部分單位可能存在行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)收益類收入，致使資金往來的體量大、資金來源渠道復(fù)雜，管理上存在難度，具有出現(xiàn)監(jiān)管疏漏的可能，資金安全或存在風(fēng)險(xiǎn)。聯(lián)系到當(dāng)前反腐倡廉的許多案例，不能不重申防范崗位廉政風(fēng)險(xiǎn)的極端重要性。

其二，崗位職責(zé)風(fēng)險(xiǎn)問題。行政事業(yè)單位工作管理上盡管制定了各項(xiàng)規(guī)章制度，各項(xiàng)流程日趨清晰，各項(xiàng)手續(xù)日趨健全，各項(xiàng)臺(tái)賬日趨完備，且上級(jí)主管部門對(duì)下級(jí)單位的監(jiān)管和服務(wù)日趨加強(qiáng)，并將監(jiān)督檢查常態(tài)化，但仍然不容疏忽。譬如有些系統(tǒng)和行業(yè)龐大而復(fù)雜的隸屬體系，存在著“長臂管轄”難以落實(shí)到位的可能;再譬如有的垂直管理單位因地理位置的特殊性，山高皇帝遠(yuǎn)，仍存在管理上的疏漏;甚至不排除有的直接隸屬于黨政機(jī)關(guān)的事業(yè)單位，有時(shí)也存在著“燈下黑”的現(xiàn)象。崗位職責(zé)風(fēng)險(xiǎn)的話題絕非無中生有。

其三，業(yè)務(wù)流程風(fēng)險(xiǎn)問題。行政事業(yè)單位的工作特性及其范圍必然涉及許多項(xiàng)目，項(xiàng)目的實(shí)施按規(guī)定一般需要多個(gè)部門（單位）共同協(xié)作完成，流程上環(huán)環(huán)相扣，職責(zé)上相互交叉，形成工作上的協(xié)作體。但在項(xiàng)目實(shí)施過程中有時(shí)會(huì)由于這樣或那樣的原因而出現(xiàn)協(xié)調(diào)、落實(shí)不到位等情況，導(dǎo)致業(yè)務(wù)流程不通暢，甚至使流程進(jìn)入死循環(huán)，工作進(jìn)度無法按要求完成，致使項(xiàng)目無法推進(jìn)。而既定程序的嚴(yán)謹(jǐn)性又不得不使工作流程“循環(huán)往復(fù)”，需要重新申報(bào)到審核，層層簽字畫押蓋章，既造成人力、物力上的浪費(fèi)，又會(huì)影響工作，耽誤時(shí)間，甚至招惹民怨。

其四，資金安全風(fēng)險(xiǎn)問題。部分行政事業(yè)單位存在國有資產(chǎn)收益類收入，包括既定的各類收費(fèi)收入。盡管國家大力開展“放管服”改革，清理各種收費(fèi)許可及其項(xiàng)目，但有些合理收費(fèi)依然存在。該部分收入使用較為靈活，在預(yù)算編制時(shí)，一般用于彌補(bǔ)人員和事業(yè)建設(shè)經(jīng)費(fèi)的不足。雖然這類資金納入到了預(yù)算收支之中，也有著監(jiān)管的形式，但各單位結(jié)合實(shí)際資金需求，很可能出現(xiàn)預(yù)算不執(zhí)行或超預(yù)算開支、甚至是“張冠李戴”的情況，釀成資金安全的失誤或風(fēng)險(xiǎn)。與此同時(shí)，收支管理問題也是一個(gè)不容疏忽的問題。基于單位內(nèi)部的機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能劃分、信息不暢等情況，財(cái)務(wù)部門有時(shí)未能全程參與資金的運(yùn)轉(zhuǎn)過程，未能對(duì)經(jīng)費(fèi)的實(shí)際使用進(jìn)行追蹤監(jiān)督，有時(shí)僅僅是見到票據(jù)就付款，見到領(lǐng)導(dǎo)簽字就報(bào)銷，無法及時(shí)掌控資金的流向，也無法正確判斷資金使用是否合理、合規(guī)，進(jìn)而導(dǎo)致收支管理發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)的可能。

其五，內(nèi)部控制管理信息系統(tǒng)的搭建及專業(yè)內(nèi)控人才缺乏問題。目前，行政事業(yè)單位內(nèi)控系統(tǒng)建設(shè)僅處于初級(jí)階段，實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)須進(jìn)一步積累和完善。雖然按照政策和文件要求搭建了內(nèi)控框架，但由于缺乏認(rèn)知，經(jīng)驗(yàn)匱乏，難免流于形式，規(guī)章制度有時(shí)不能得到有效的遵循，工作思維定式仍然停留于既往，具體業(yè)務(wù)管理仍存在按老辦法處理的情況。有的單位甚至還未運(yùn)用現(xiàn)代科技手段搭建內(nèi)部控制管理信息系統(tǒng)，落實(shí)國家政策的規(guī)范程度不高。另外，行政事業(yè)單位的內(nèi)部監(jiān)督不具備權(quán)威性及獨(dú)立性，大多數(shù)情況下都是接受外部審計(jì)部門和上級(jí)主管部門的監(jiān)督，內(nèi)部監(jiān)督失之于寬，對(duì)發(fā)現(xiàn)的問題未能予以有效的糾正和預(yù)防，導(dǎo)致同樣的問題在多個(gè)下級(jí)單位時(shí)有發(fā)生。有的內(nèi)控專職人員不是科班出身，專業(yè)水平相對(duì)薄弱;且內(nèi)控人員多為兼職，人手精力不足，導(dǎo)致內(nèi)部控制管理工作難以落實(shí)到位。

其六，績效考核機(jī)制不科學(xué)、不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膯栴}。盡管行政事業(yè)單位在績效考核上制定了相關(guān)的制度，明確了績效考核的指標(biāo)和辦法，但由于績效考核指標(biāo)設(shè)置不嚴(yán)謹(jǐn)、可執(zhí)行性較差，績效考核方面的信息反饋不多，無法反映實(shí)際情況。同時(shí)缺乏有效的懲罰措施，績效考核好與壞沒有跟個(gè)人年終考核業(yè)績掛鉤，導(dǎo)致考核機(jī)制未能發(fā)揮真正的激勵(lì)作用，出現(xiàn)工作上的付出、失誤與獎(jiǎng)懲不對(duì)等的矛盾。另外，機(jī)構(gòu)改革落實(shí)了“三定方案”，單位內(nèi)部的崗位配置嚴(yán)格就位，單位職數(shù)受到限制，特別是關(guān)鍵崗位不具備輪崗的客觀條件，關(guān)鍵崗位難免會(huì)成為內(nèi)部控制的“關(guān)鍵少數(shù)”。就單位內(nèi)部控制的管理層面而言，也會(huì)出現(xiàn)責(zé)任不明、獎(jiǎng)懲機(jī)制不完善的問題，集體決策看似公平、公正，若集體決策失誤，一般難以追究具體責(zé)任人的責(zé)任，法不責(zé)眾，責(zé)任不明。另一方面，遵守內(nèi)控制度的工作人員并沒有相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)，干多干少一個(gè)樣，干好干壞一個(gè)樣，而違反規(guī)章制度的行為可能不會(huì)被發(fā)現(xiàn)，不會(huì)受到相應(yīng)的處罰。若長此以往，必然導(dǎo)致內(nèi)控制度成為擺設(shè)，無法起到有效的激勵(lì)和監(jiān)督作用。

四、完善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的相關(guān)建議

（一）構(gòu)建立體的行政事業(yè)單位監(jiān)督管理體系

加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制，需要加大改革力度，建立健全監(jiān)督機(jī)制，創(chuàng)新監(jiān)督手段，增強(qiáng)監(jiān)督力度，使各項(xiàng)權(quán)力相互制約又相互協(xié)調(diào)。要明確單位黨組織的主導(dǎo)地位，同時(shí)引入內(nèi)部審計(jì)機(jī)制，強(qiáng)化紀(jì)檢監(jiān)察職能，構(gòu)建立體的監(jiān)督管理體系。單位黨組織要側(cè)重單位層面的管理工作，如管理決策、規(guī)章制度的建立、領(lǐng)導(dǎo)干部的任免、重大項(xiàng)目的實(shí)施等，以事前和事中的監(jiān)督為主，事后監(jiān)督為輔;內(nèi)部審計(jì)主要監(jiān)督業(yè)務(wù)層面的工作，如審計(jì)內(nèi)部控制的健全性及有效性、審計(jì)會(huì)計(jì)及相關(guān)信息的真實(shí)性、合法性和完整性、審計(jì)經(jīng)費(fèi)績效的完成情況等，以事后監(jiān)督為主;紀(jì)檢監(jiān)察側(cè)重于教育、監(jiān)督、懲戒層面的工作，如黨風(fēng)廉政建設(shè)、查辦違規(guī)違紀(jì)行為、糾正單位不正之風(fēng)等，將監(jiān)督貫穿于全過程。

鑒于當(dāng)前反腐敗斗爭的高壓態(tài)勢，強(qiáng)化紀(jì)檢監(jiān)察部門的管理職能至關(guān)重要。行政事業(yè)單位要建立健全紀(jì)檢監(jiān)察部門，單位黨組織下設(shè)紀(jì)委或紀(jì)檢委員，有條件的應(yīng)單獨(dú)設(shè)立紀(jì)檢監(jiān)察辦公室專門從事各項(xiàng)紀(jì)檢監(jiān)督工作。單位的黨政領(lǐng)導(dǎo)要高度重視紀(jì)檢監(jiān)察工作，首先從思想認(rèn)識(shí)上重視紀(jì)檢監(jiān)察工作，具體工作設(shè)置專人管理。從業(yè)務(wù)層面來看，紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督跟內(nèi)部審計(jì)的職責(zé)應(yīng)該相互補(bǔ)充、形成合力，不僅從黨紀(jì)國法上來傳導(dǎo)壓力，嚴(yán)肅政治紀(jì)律，加強(qiáng)對(duì)黨員干部職工的監(jiān)督檢查，同時(shí)也要借助于內(nèi)部審計(jì)的各項(xiàng)數(shù)據(jù)，保證取證資料的有效、完整，以事實(shí)為根據(jù)，以法紀(jì)為準(zhǔn)繩。

（二）強(qiáng)化內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督職能

制定符合實(shí)際工作需要的內(nèi)部審計(jì)制度，強(qiáng)化內(nèi)部審計(jì)的監(jiān)督職能。首先要明確內(nèi)部審計(jì)在全局工作中的監(jiān)督地位，內(nèi)部審計(jì)首先應(yīng)該獨(dú)立于各部門的管轄范圍之外，專注于提供客觀公正權(quán)威的審計(jì)意見，并兼顧審計(jì)整改落實(shí)情況;其次內(nèi)部審計(jì)部門或人員要被賦予與職責(zé)相對(duì)應(yīng)的權(quán)利，使得相關(guān)部門或人員能夠參與到業(yè)務(wù)活動(dòng)中去，能夠及時(shí)提出審計(jì)意見，在事前或事中對(duì)違規(guī)違紀(jì)現(xiàn)象說不，避免“馬后炮”的情形。同時(shí)內(nèi)審人員也要提高政治站位，提高業(yè)務(wù)指導(dǎo)能力，出具公正嚴(yán)謹(jǐn)、準(zhǔn)確無誤的資料和數(shù)據(jù)，為單位和領(lǐng)導(dǎo)當(dāng)好參謀。

（三）完善風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系

高度重視風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度體系的建立，根據(jù)單位的具體業(yè)務(wù)理順關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。在評(píng)估體系建立時(shí)，需要從思想上提高認(rèn)識(shí)，牢固建立為中心工作服務(wù)、為人民服務(wù)、為社會(huì)服務(wù)的意識(shí)，提高工作效率。要充分考慮業(yè)務(wù)流程的每一個(gè)環(huán)節(jié)，根據(jù)工作環(huán)節(jié)反推工作職責(zé)和管理職能，做到每個(gè)工作環(huán)節(jié)都有合理的監(jiān)督反饋機(jī)制來預(yù)警，從而保障規(guī)章制度得到合理合規(guī)的執(zhí)行。從事內(nèi)部控制工作人員的管理職能要設(shè)置合理，相互協(xié)作、相互制約，杜絕某個(gè)人、某個(gè)部門的管理失控，繼而釀成腐敗的風(fēng)險(xiǎn)。要推行政務(wù)公開，自覺接受公開的監(jiān)督，確保內(nèi)控體系建設(shè)公開透明且行之有效。

（四）加大信息化建設(shè)投入

加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系建設(shè)勢在必行。要加大軟硬件投入，開發(fā)設(shè)計(jì)符合單位實(shí)際需要，覆蓋各項(xiàng)業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)的內(nèi)控軟件，實(shí)現(xiàn)內(nèi)控軟件數(shù)據(jù)同各業(yè)務(wù)部門的工作軟件數(shù)據(jù)的互通?？蓢L試在業(yè)務(wù)部門的工作軟件中嵌入單位內(nèi)部控制的各項(xiàng)內(nèi)容，便于及時(shí)提示預(yù)警違反內(nèi)部控制的問題，從而防范風(fēng)險(xiǎn)，減少單位損失。

實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制離不開信息化。信息化建設(shè)的落實(shí)為建立信息定期溝通反饋機(jī)制提供了物質(zhì)條件，有助于定期進(jìn)行溝通反饋。建立工作計(jì)劃月報(bào)送機(jī)制，將工作目標(biāo)細(xì)化，及時(shí)反饋工作進(jìn)展，發(fā)現(xiàn)問題，解決問題，促進(jìn)工作效能和質(zhì)量的提升。

（五）明確內(nèi)控責(zé)任，建立獎(jiǎng)懲機(jī)制

強(qiáng)調(diào)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的重要性，既需要思想上、組織上的高度重視，也離不開內(nèi)控專業(yè)隊(duì)伍的建設(shè)。單位內(nèi)控人員需要相對(duì)獨(dú)立，有條件的單位建議設(shè)立專職的內(nèi)控稽核人員，切實(shí)有效履行職責(zé)，進(jìn)行經(jīng)常性稽核，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題、及時(shí)匯報(bào)、及時(shí)整改。

要明確內(nèi)控責(zé)任，建立獎(jiǎng)懲機(jī)制，每個(gè)環(huán)節(jié)都要有人負(fù)責(zé)，對(duì)違規(guī)違紀(jì)事件要一追到底，將合理的獎(jiǎng)懲措施落到實(shí)處，保證整改到位，以促進(jìn)行政事業(yè)單位科學(xué)、高效、健康運(yùn)行，更好地服務(wù)社會(huì)，造福于人民。

[參考文獻(xiàn)]

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[3]COSO.COSO內(nèi)部控制整合框架[Z].COSO委員會(huì)，1992.

[責(zé)任編輯：鄒立鳴]