非農(nóng)戶宅基地使用權(quán)有限放開的可能、意義及策略設(shè)計(jì)

鐵鍇

[摘? ?要]在勞動(dòng)力人口流出嚴(yán)重的“空心化”背景下，鄉(xiāng)村無法從根本上解決治理精英匱乏的難題。提倡、鼓勵(lì)和引導(dǎo)鄉(xiāng)賢回歸當(dāng)是務(wù)實(shí)和理性的選擇。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施不僅為廣大農(nóng)村發(fā)展提供了機(jī)遇，也使鄉(xiāng)賢回歸與城鄉(xiāng)融合發(fā)展具有邏輯的自洽性、現(xiàn)實(shí)的可欲性和實(shí)踐的可行性。但部分非農(nóng)戶人口的返鄉(xiāng)的意愿和可能現(xiàn)實(shí)地受到農(nóng)村現(xiàn)有宅基地政策的約束。消除放活宅基地權(quán)會(huì)導(dǎo)致“圈地運(yùn)動(dòng)”的疑慮，不論從鄉(xiāng)村振興的前提性條件還是從政策導(dǎo)向來看，有限放開非農(nóng)戶宅基地使用權(quán)對(duì)于推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革意義重大。地方基層政府應(yīng)該在堅(jiān)持宅基地“三權(quán)分置” “適度放活”的原則下，對(duì)有限放開農(nóng)村宅基地使用權(quán)做出策略性設(shè)計(jì)，因地制宜地探索有利于鄉(xiāng)村振興的改革之策。

[關(guān)鍵詞]鄉(xiāng)村振興;城鄉(xiāng)融合;非農(nóng)戶;宅基地使用權(quán);有限放開

中圖分類號(hào)： D262.3? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? 文章編號(hào)：1008-410X（2019）03-0062-07

引? ?言

改革開放四十年來，黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)生歷史性變革，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展取得令世人矚目的成就。但新舊矛盾疊加愈益嚴(yán)重，發(fā)展不平衡不充分的問題更加突出。長(zhǎng)期累積的“三農(nóng)”問題越來越成為制約中國(guó)現(xiàn)代化的“瓶頸”。從黨的十七大提出“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)”[1]，到黨的十八大提出“推動(dòng)城鄉(xiāng)發(fā)展的一體化”[2]，再到黨的十九大提出“實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”[3]，黨始終把“三農(nóng)”問題看作是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的根本性問題，始終把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作的重中之重。如果說過往提出的“城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化格局”是在加速城鎮(zhèn)化的背景下，主要靠“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)長(zhǎng)效機(jī)制”的建立，“堅(jiān)持工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村和多予少取放活方針，加大強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策力度”[2]，那么，今后要將重點(diǎn)放在農(nóng)業(yè)農(nóng)村的優(yōu)先發(fā)展上，通過城鄉(xiāng)融合發(fā)展和“健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”[3]，“讓農(nóng)業(yè)成為有奔頭的產(chǎn)業(yè)，讓農(nóng)民成為有吸引力的職業(yè)，讓農(nóng)村成為安居樂業(yè)的美麗家園”[4]。實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略標(biāo)志著立基于實(shí)踐基礎(chǔ)上的中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)“三農(nóng)”問題認(rèn)識(shí)上的進(jìn)一步深化。

當(dāng)然，我們更應(yīng)該清楚地認(rèn)識(shí)到，解決諸多制約農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展的難題需要付出長(zhǎng)期不懈與艱辛的努力，尤其是在社會(huì)主義初級(jí)階段的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下。就“三農(nóng)”問題總體而言，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和市場(chǎng)化的程度不高，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的積累不多，農(nóng)民適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的能力不足，因此，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興絕不是一蹴而就的，對(duì)于其復(fù)雜性和長(zhǎng)期性一定要有充分的認(rèn)知和各方面的準(zhǔn)備。一定要從中國(guó)廣大鄉(xiāng)村的實(shí)際出發(fā)，找準(zhǔn)制約“三農(nóng)”問題的關(guān)鍵所在，確保廣大鄉(xiāng)村在有效制度供給下，因地制宜，精準(zhǔn)施策，走出目前所面臨的治理困境，早日實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。

一、“空心化”的農(nóng)村與鄉(xiāng)村治理中的“精英匱乏”

就中國(guó)鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)狀而言，雖不乏成功的典型案例，但總體上并未取得令人滿意的效果。稅制改革之后，大約有三成以上的鄉(xiāng)村因基層政府職能收縮而引發(fā)了治理權(quán)力的真空，曾被寄予厚望的村民自治在多地的實(shí)踐中并沒有取得預(yù)期的治理效果。相反，村民自治制度普遍遭遇被虛置和形式化的困境，廣大農(nóng)村呈現(xiàn)出無治理的衰敗景象：傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的低水平和低收益導(dǎo)致大量青壯年勞動(dòng)力常年外出打工，老弱病殘及未成年人成為留守農(nóng)村的主要群體。農(nóng)村日常的公共衛(wèi)生和治安環(huán)境無人問津，農(nóng)村普遍缺乏自我維護(hù)與發(fā)展的生機(jī)與活力。這種日益衰敗的“空心化”現(xiàn)象在中西部農(nóng)村十分普遍，在欠發(fā)達(dá)的邊遠(yuǎn)地區(qū)更加突出?！翱空l治理，怎么治理”等鄉(xiāng)村治理的有效性問題再一次凸顯。

有效治理的鄉(xiāng)村，不管是20世紀(jì)東部發(fā)達(dá)地區(qū)崛起的江蘇省江陰市的華西村，還是新世紀(jì)西部出現(xiàn)的陜西省禮泉縣的袁家村，盡管它們各自呈現(xiàn)出因地制宜的多樣化特點(diǎn)，但都表現(xiàn)出精英帶動(dòng)在鄉(xiāng)村治理方面重要性的共同表征。正是在鄉(xiāng)村政治精英和經(jīng)濟(jì)能人的促動(dòng)下，不少地方創(chuàng)新鄉(xiāng)村發(fā)展模式，探索鄉(xiāng)村振興路徑，實(shí)現(xiàn)了“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！钡哪繕?biāo)。反觀大多數(shù)鄉(xiāng)村特別是西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村所面臨的治理困境，其最直接的原因仍在于缺乏鄉(xiāng)村精英的領(lǐng)導(dǎo)和帶動(dòng)。研究鄉(xiāng)村治理的學(xué)者們敏銳地捕捉和觀察到這一現(xiàn)象，探討鄉(xiāng)賢治村和呼喚新鄉(xiāng)賢回歸成為鄉(xiāng)村治理研究的熱點(diǎn)問題。學(xué)者們普遍認(rèn)為，盡管現(xiàn)代化的進(jìn)程已經(jīng)深刻改變和影響了中國(guó)的鄉(xiāng)村社會(huì)，但鄉(xiāng)土中國(guó)的“差序格局”總體上尚未消弭，“以血緣維系的家族和鄰里關(guān)系依然廣泛存在于鄉(xiāng)村之中?！盵5]因而，鄉(xiāng)賢治理的社會(huì)基礎(chǔ)和文化根基仍存，傳統(tǒng)農(nóng)村的鄉(xiāng)賢治理經(jīng)驗(yàn)值得目前村治實(shí)踐借鑒。人們期望鄉(xiāng)賢能在維護(hù)鄉(xiāng)村公正與穩(wěn)定、協(xié)調(diào)鄉(xiāng)村矛盾、改善鄉(xiāng)村生活、恢復(fù)鄉(xiāng)村公序良俗等方面起到應(yīng)有的作用。

但是，我們應(yīng)清醒地認(rèn)識(shí)到，不論從理論還是實(shí)踐看，鄉(xiāng)村治理是現(xiàn)代化進(jìn)程中政府權(quán)威、市場(chǎng)機(jī)制、社會(huì)力量和鄉(xiāng)村文化協(xié)同作用的結(jié)果。在勞動(dòng)力人口流出嚴(yán)重的空心化鄉(xiāng)村，精英匱乏是十分普遍的客觀現(xiàn)實(shí)。僅靠政府派駐工作人員進(jìn)村，顯然無法從根本上解決鄉(xiāng)村治理中精英匱乏的難題。鄉(xiāng)村治理尤其需要鄉(xiāng)賢回歸和鄉(xiāng)賢參與，重構(gòu)傳統(tǒng)鄉(xiāng)土文化，完善鄉(xiāng)村治理體系，以終結(jié)城鎮(zhèn)化、市場(chǎng)化、工業(yè)化沖擊所導(dǎo)致的村莊“空心化”和村民自治制度的 “內(nèi)卷化”[6]，填補(bǔ)目前鄉(xiāng)村治理的真空狀態(tài)。鄉(xiāng)賢不僅代表一種傳統(tǒng)文化，更是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村自治的實(shí)實(shí)在在的主體力量的構(gòu)成部分。因此，提倡、鼓勵(lì)和引導(dǎo)鄉(xiāng)賢回歸是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村自治務(wù)實(shí)且理性的選擇。

二、鄉(xiāng)賢回歸的邏輯與農(nóng)村宅基地權(quán)的政策障礙

盡管對(duì)于鄉(xiāng)賢的理解和界定仍存在一定的爭(zhēng)議，但基本可以達(dá)成共識(shí)的是：鄉(xiāng)賢應(yīng)該是具有鄉(xiāng)土情懷，具備一定能力和優(yōu)勢(shì)，在地方鄉(xiāng)村治理方面能起到影響和帶動(dòng)作用并得到村民敬重的鄉(xiāng)村精英。在農(nóng)村普遍空心化的當(dāng)下，人們除了期待農(nóng)村勞動(dòng)力人口的回流，還希望有相當(dāng)數(shù)量鄉(xiāng)賢的回歸。期望回歸的鄉(xiāng)賢主要包括兩類人群：一是那些雖已離鄉(xiāng)但并未離土的在外打拼的經(jīng)濟(jì)能人;二是那些已經(jīng)走出并脫離農(nóng)村在外奮斗比較成功的社會(huì)精英。這兩類人既有對(duì)鄉(xiāng)土人情與習(xí)俗的留戀與眷顧，又有對(duì)外面社會(huì)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的熟悉與把握。如果他們能夠順利回歸，以他們長(zhǎng)期所形成的較為開放的思想觀念、積極的處世態(tài)度、努力的工作方式、文明的生活方式、市場(chǎng)化的經(jīng)營(yíng)理念等，其行為方式必然會(huì)深刻而廣泛地影響廣大鄉(xiāng)村。利用他們多年積聚的社會(huì)資本和社會(huì)資源，學(xué)習(xí)他們豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，也能夠?yàn)猷l(xiāng)村的產(chǎn)業(yè)發(fā)展和有效治理提供更多的幫助和借鑒。“鄉(xiāng)賢是鄉(xiāng)村中最具 ‘視野 和 ‘資源 的人士，鄉(xiāng)賢回歸有利于引入外部資源來推動(dòng)鄉(xiāng)村建設(shè)?！盵7]因此，“借助于鄉(xiāng)賢這一群體，鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展就找到了新的動(dòng)力源。”[8]

既然鄉(xiāng)賢回歸是解決鄉(xiāng)村治理精英短缺的有效路徑之一，那么，我們現(xiàn)在所要思考的問題就應(yīng)該是：鄉(xiāng)賢回歸僅僅是學(xué)者和社會(huì)的一廂情愿，還是鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展促生的一種趨勢(shì)和潮流？如果說那些尚在城市中的潛在的鄉(xiāng)賢有回歸的意愿和現(xiàn)實(shí)的可能，那么，作為鄉(xiāng)村治理主導(dǎo)的政府應(yīng)該以何種政策來鼓勵(lì)和引導(dǎo)他們回歸？

從國(guó)家實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的宏觀層面看，解決“三農(nóng)”問題已經(jīng)成為中國(guó)實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化必須直面的根本問題。黨的十九大提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，就是要實(shí)現(xiàn)“三農(nóng)”問題由外圍式解決向中心攻堅(jiān)的路徑轉(zhuǎn)換，通過采取更加有力的舉措，優(yōu)先發(fā)展農(nóng)業(yè)和農(nóng)村，切實(shí)改變農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民的落后面貌。這也就意味著，在今后一段時(shí)期，政府主導(dǎo)的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略將在政策制定、工作部署、財(cái)力投放、干部配備等各個(gè)方面得到落實(shí)。鄉(xiāng)村治理迎來新的歷史機(jī)遇。

從目前中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)狀看，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)開始轉(zhuǎn)型升級(jí)，以初級(jí)加工和粗放型經(jīng)營(yíng)為主的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式發(fā)生根本性變革。受國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和投資環(huán)境等因素的多重影響，對(duì)外出口貿(mào)易的步伐明顯放緩，環(huán)評(píng)不達(dá)標(biāo)的中小企業(yè)基本被關(guān)停， 因房?jī)r(jià)飛漲、基礎(chǔ)教育和公共衛(wèi)生服務(wù)資源短缺造成的城市生活成本大幅攀升，離鄉(xiāng)的農(nóng)民工在城市發(fā)展的空間普遍受到擠壓。相比較而言，廣大農(nóng)村現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展面臨越來越多的機(jī)遇。隨著人民生活水平的不斷提高，社會(huì)普遍對(duì)食品安全越來越重視，吃上放心的食品成為健康飲食的新理念，依靠科學(xué)技術(shù)、資金和人力的投入，更高效地生產(chǎn)安全、綠色、有機(jī)的肉類、果蔬和糧食來滿足人們飲食方面更高的需求成為農(nóng)業(yè)發(fā)展的新趨向。由此，市場(chǎng)帶動(dòng)下的現(xiàn)代特色農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)和休閑觀光農(nóng)業(yè)得到推廣，更多的企業(yè)家和社會(huì)資本開始轉(zhuǎn)向農(nóng)村和農(nóng)業(yè)，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的規(guī)?；l(fā)展迅速，越來越多美麗鄉(xiāng)村更具吸引力和競(jìng)爭(zhēng)力。

從中國(guó)傳統(tǒng)文化的影響看，故土難離與落葉歸根的情結(jié)依舊擾動(dòng)著離鄉(xiāng)人的內(nèi)心世界。盡管城鎮(zhèn)化和社會(huì)流動(dòng)性已經(jīng)大大地改變了人們的生活習(xí)慣、工作與交往方式，對(duì)于大多數(shù)農(nóng)村人而言，離開故土是人生奮斗和追求美好生活所作出的自愿或迫不得已的選擇。但是，不管走到哪里，他們對(duì)于生養(yǎng)之地、童年和父老鄉(xiāng)親的掛記與懷念始終魂?duì)繅?mèng)繞，無法釋懷。這種揮之不去的鄉(xiāng)愁始終是連接故土與離鄉(xiāng)人的無形的心靈紐帶。世界上最大規(guī)模的人口遷移每年都發(fā)生在中國(guó)，全國(guó)范圍內(nèi)集體性的返鄉(xiāng)、祭祖、舉家團(tuán)圓仍被離鄉(xiāng)人看作一年之中的大事，足以算得上是世界的中國(guó)奇觀。春節(jié)、清明、中秋等傳統(tǒng)節(jié)日在不斷強(qiáng)化著人們的故土情結(jié)和家族意識(shí)。對(duì)于那些早年離鄉(xiāng)的城市定居者來說，老年后的思鄉(xiāng)戀土之情一般要更為濃烈。

綜上分析，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施為廣大農(nóng)村發(fā)展提供了機(jī)遇，也使鄉(xiāng)賢回歸與城鄉(xiāng)融合發(fā)展成為可能。但從中國(guó)農(nóng)村發(fā)展的現(xiàn)狀看，尤其是那些離鄉(xiāng)離土的非農(nóng)戶而言，他們回歸的落地生根顯然受到農(nóng)村現(xiàn)有宅基地政策的約束。

在中國(guó)城鎮(zhèn)化過程中，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的主要障礙是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。在城鄉(xiāng)二元體制下，農(nóng)村與非農(nóng)村戶籍有著嚴(yán)格的區(qū)分，二者在享有公共資源和基本公共服務(wù)方面存在嚴(yán)重的不平等與不均衡。農(nóng)民工如何完全融入城市，實(shí)現(xiàn)市民化的身份轉(zhuǎn)變一直是戶籍制度及其配套改革的著力點(diǎn)。經(jīng)過多年的努力，特別是伴隨著房地產(chǎn)業(yè)的崛起，引發(fā)了政策上的松動(dòng)與變通，地方政府提供了農(nóng)民工“市民化”的捷徑，即只要進(jìn)城的農(nóng)民購買了商品房入住，即可成為本地市民。另外，一定年限的工作加社保繳納也為農(nóng)民工市民化提供了可能。但是，逆城鎮(zhèn)化方向的人口流動(dòng)沒有政策制度的保障與支撐。在實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的背景下，如果有非農(nóng)戶愿意回歸鄉(xiāng)村成為新鄉(xiāng)賢，意味著要落戶農(nóng)村并長(zhǎng)時(shí)期生活在鄉(xiāng)村。拋開其他因素，和居住相關(guān)的宅基地使用權(quán)問題成為阻礙城鄉(xiāng)融合發(fā)展的現(xiàn)實(shí)障礙。因?yàn)樵诂F(xiàn)行的農(nóng)地政策中，宅基地的資格權(quán)和使用權(quán)只有本地農(nóng)戶享有。因此，放開非農(nóng)戶宅基地使用權(quán)就成為鄉(xiāng)賢回歸的制度前提。

三、非農(nóng)戶宅基地權(quán)放開的疑慮與政策可能

就大多數(shù)人而言，對(duì)于放開非農(nóng)戶宅基地使用權(quán)存在較大擔(dān)憂。一般認(rèn)為，放開非農(nóng)戶宅基地使用權(quán)將有可能導(dǎo)致非農(nóng)戶的“圈地運(yùn)動(dòng)”。如果政策允許非農(nóng)戶享有宅基地使用權(quán)，就意味著城鎮(zhèn)居民可以到農(nóng)村申請(qǐng)宅基地。在城鎮(zhèn)房?jī)r(jià)持續(xù)上漲的當(dāng)下，特別是農(nóng)村在加速城鎮(zhèn)化的背景下，改造、征地拆遷等可能都給農(nóng)村宅基地提供了潛在增值的機(jī)會(huì)。對(duì)于城市中產(chǎn)階層來說，他們大都有能力返鄉(xiāng)建房。如此一來，農(nóng)村宅基地占用量將會(huì)大增，農(nóng)用耕地將明顯減少。這將影響和損害村民的實(shí)際收益，加劇非農(nóng)返鄉(xiāng)戶與村民之間的利益矛盾，甚至引發(fā)較大的利益沖突。正是基于社會(huì)公平和社會(huì)穩(wěn)定的考慮，中央對(duì)于農(nóng)村土地包括宅基地的政策始終比較審慎。為阻止和防范農(nóng)村宅基地使用方面出現(xiàn)的亂象，2018年中央1號(hào)文件明確規(guī)定，不得違規(guī)違法買賣宅基地，嚴(yán)格實(shí)行土地用途管制，嚴(yán)格禁止下鄉(xiāng)利用農(nóng)村宅基地建設(shè)別墅大院和私人會(huì)館[4]。這對(duì)防止貪腐和地產(chǎn)資本的非法擴(kuò)展無疑具有重要的作用。

但實(shí)事求是地講，地產(chǎn)資本僅僅瞄準(zhǔn)的是能夠帶來豐厚利潤(rùn)回報(bào)和潛在增值的極少數(shù)鄉(xiāng)村。除了那些氣候宜人、風(fēng)景優(yōu)美的宜居之地外，有可能發(fā)生非農(nóng)戶進(jìn)行大規(guī)?！叭Φ亍焙汀盎剜l(xiāng)潮”的一般是能帶來巨大經(jīng)濟(jì)收益的城中村、城郊、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鄉(xiāng)村以及發(fā)展前景好的田園。恰恰在這些地區(qū)，由于發(fā)展本身已經(jīng)引發(fā)土地資源的緊缺，因此，以謀利為目的的投機(jī)機(jī)會(huì)大大降低，對(duì)非農(nóng)戶返鄉(xiāng)的大門基本關(guān)閉。而出于對(duì)生態(tài)的保護(hù)，那些曾經(jīng)被過度開發(fā)的山林別墅區(qū)和度假村也已經(jīng)得到國(guó)家和地方政府的重視和有效的整治。不論從理論還是從現(xiàn)實(shí)看，非農(nóng)戶返鄉(xiāng)都不會(huì)對(duì)廣大農(nóng)村社會(huì)形成沖擊。恰恰相反，一定數(shù)量的非農(nóng)戶返鄉(xiāng)將提升農(nóng)村的人氣與活力。

首先，非農(nóng)戶返鄉(xiāng)定居的人口并非一個(gè)龐大的群體。高城鎮(zhèn)化率是實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的一個(gè)明顯標(biāo)志，農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)遷移是世界性趨勢(shì)。甚至有學(xué)者認(rèn)為，現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展的結(jié)果是農(nóng)村的消亡與農(nóng)民的終結(jié)①。在長(zhǎng)期城鄉(xiāng)二元分立的體制機(jī)制下，中國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡的程度在不斷拉大。城市的基礎(chǔ)公共設(shè)施建設(shè)、人文自然環(huán)境、生活的多樣化與便捷化、基礎(chǔ)教育質(zhì)量、醫(yī)療服務(wù)水平、社會(huì)文明程度和治安狀況等方面都要遠(yuǎn)遠(yuǎn)優(yōu)于絕大多數(shù)農(nóng)村。而且，城市越發(fā)達(dá)，經(jīng)濟(jì)越有活力，社會(huì)更開放，生活更有魅力。不管是高層次人才、普通高等學(xué)校畢業(yè)生還是農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工人員，他們?cè)诰蜆I(yè)工作地選擇上的順序基本都是一線城市優(yōu)先，其次考慮其他發(fā)達(dá)地區(qū)城市和內(nèi)地省會(huì)城市，再次考慮內(nèi)地的地市級(jí)城市。除非有特殊原因，最后去縣城或縣級(jí)市及其鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作。因?yàn)樵桨l(fā)達(dá)的大城市，意味著更好的工作和生活環(huán)境，以及更多的就業(yè)與發(fā)展機(jī)會(huì)。穩(wěn)定生活在城市中的市民絕大多數(shù)已經(jīng)習(xí)慣了城市的生活，返鄉(xiāng)居住的城市人只是數(shù)量有限的小眾。

其次，有返鄉(xiāng)意愿的群體，經(jīng)過理性的算計(jì)和長(zhǎng)遠(yuǎn)的考量，真正能夠返鄉(xiāng)的仍是少數(shù)。根據(jù)筆者對(duì)S省F縣10個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)10個(gè)自然村在外（市縣級(jí)以上城市）工作的1698位非農(nóng)戶人員的問卷調(diào)查顯示，有返鄉(xiāng)意愿的234人，占比為13.85%②。這些有返鄉(xiāng)意愿的主要是三類人：一是想在廣大農(nóng)村發(fā)現(xiàn)新商機(jī)和發(fā)展新天地的創(chuàng)業(yè)和投資人（85人）;二是要返鄉(xiāng)贍養(yǎng)和照顧親人的中青年（27人）;三是退休后打算返鄉(xiāng)生活和頤養(yǎng)天年者（63人）。另外，還有其他原因想返鄉(xiāng)的（59人）。但問及返鄉(xiāng)的顧慮，他們主要是擔(dān)心農(nóng)村的治安、交通和醫(yī)療衛(wèi)生條件達(dá)不到預(yù)期，擔(dān)心老了寂寞，沒有人照顧。當(dāng)然，面臨的最直接的困難是居住的難題。依現(xiàn)在農(nóng)村的宅基地政策，非農(nóng)戶口不享有宅基地的資格權(quán)和使用權(quán)。即使有父母留下的老院子，以目前在農(nóng)村蓋新房的成本計(jì)，大體也在15萬元左右。如果家庭經(jīng)濟(jì)寬松，這些人更愿意再多出一倍的錢在縣城購房生活。

最后，返鄉(xiāng)意愿能否實(shí)現(xiàn)受到宅基地政策的限制。在筆者調(diào)研的人群中，明確表示要返鄉(xiāng)的有107人（其中，自由職業(yè)者41人，私營(yíng)個(gè)體從業(yè)者54人，國(guó)企和機(jī)關(guān)事業(yè)單位從業(yè)者12人），62人離鄉(xiāng)時(shí)在故鄉(xiāng)就有住宅或有父母的老房子可以繼承，45人則沒有這樣的便利。盡管其中有13人表示可以通過靈活變通的途徑有可能獲得宅基地的審批，但不管實(shí)際結(jié)果如何，從當(dāng)下的情況看，他們的返鄉(xiāng)面臨宅基地使用權(quán)的政策限制。

筆者調(diào)研地選取的是位于中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平居中的農(nóng)業(yè)大縣，盡管10個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)有距離縣城中心遠(yuǎn)近的不同，但渭北平原地帶的風(fēng)俗習(xí)慣、自然環(huán)境和公共基礎(chǔ)設(shè)施沒有太大的差別。調(diào)研所涉鄉(xiāng)鎮(zhèn)民風(fēng)淳樸，四季分明，交通便捷，除有1個(gè)以手工藝見長(zhǎng)和1個(gè)以釀酒業(yè)出名的村子外，其他鄉(xiāng)村均以傳統(tǒng)種植為業(yè)。盡管近五六年來的村容村貌發(fā)生了很大的改觀，冬小麥生長(zhǎng)季少有耕地閑置和撂荒現(xiàn)象，但每個(gè)村子青壯年外流人口嚴(yán)重，戶均常住人口不到一人，且往往是老弱病殘。從某種程度而言，其他絕大部分鄉(xiāng)村的狀況和非農(nóng)戶返鄉(xiāng)意愿和返鄉(xiāng)比率可參考該地的調(diào)查結(jié)果上下浮動(dòng)后大體能估算得到。由此得出的基本結(jié)論是：中國(guó)西部絕大多數(shù)鄉(xiāng)村處于人力資源和治理精英匱乏的狀態(tài);部分非農(nóng)戶人口有返鄉(xiāng)的意愿和現(xiàn)實(shí)返鄉(xiāng)的可能;適度放活宅基地使用權(quán)并不會(huì)導(dǎo)致“圈地運(yùn)動(dòng)”;非農(nóng)戶宅基地使用權(quán)有限放開是有益的，也是必要的。

四、非農(nóng)戶宅基地使用權(quán)有限放開的意義及策略設(shè)計(jì)

城鎮(zhèn)化發(fā)展使廣大農(nóng)村人口大量外流，內(nèi)生資源和發(fā)展動(dòng)力嚴(yán)重不足。因此，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略就是要在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，依靠和發(fā)動(dòng)廣大農(nóng)民群眾，著力培育和提升農(nóng)村和農(nóng)業(yè)發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)能。即通過惠農(nóng)政策的大力實(shí)施提振農(nóng)業(yè)科技和現(xiàn)代化水平，通過鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施的改善更好地優(yōu)化農(nóng)村的投資和創(chuàng)業(yè)環(huán)境，通過現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)培育和職業(yè)培訓(xùn)帶給農(nóng)民更多的就業(yè)機(jī)會(huì)等。所有這些，首先需要人這一基本的要素。只有留得住人，并且能吸引來人，農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的良性發(fā)展和繁榮才有可能。在這個(gè)層面，從政策供給上確保非農(nóng)戶能夠自由地進(jìn)入農(nóng)村創(chuàng)業(yè)、生活和居住顯得尤為必要和重要?；貧w鄉(xiāng)村的人越多，帶回來的生產(chǎn)技能和管理經(jīng)驗(yàn)就越多，鄉(xiāng)村中市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和現(xiàn)代社會(huì)理念、現(xiàn)代交往和生活方式的影響就越大。對(duì)于鄉(xiāng)賢回歸而言，放開非農(nóng)戶宅基地使用權(quán)就自然而然地被提上議事日程。

從城鄉(xiāng)融合的發(fā)展目標(biāo)看，城鄉(xiāng)人口的雙向自由流動(dòng)是最終促進(jìn)城鄉(xiāng)均衡發(fā)展的必由之路，也是城鄉(xiāng)一體化的應(yīng)有之義。消除城鄉(xiāng)有差別的戶籍制度，確保城鄉(xiāng)居民身份自愿自由地選擇，更是社會(huì)主義公平正義的必然要求和重要體現(xiàn)。城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村落戶的同時(shí)開放，應(yīng)該成為現(xiàn)代文明社會(huì)的常態(tài)。因此，現(xiàn)有的制度設(shè)計(jì)應(yīng)該朝著促進(jìn)城鄉(xiāng)融合的方向來努力。如果現(xiàn)有的政策有礙鄉(xiāng)村振興，對(duì)鄉(xiāng)賢回歸造成客觀上的阻滯，及時(shí)的變革當(dāng)是順勢(shì)而為的不二選擇。

事實(shí)上，2018年的中央1號(hào)文件在關(guān)于深化農(nóng)村土地制度改革的規(guī)定中，已經(jīng)進(jìn)一步明確了農(nóng)村宅基地制度改革的方向，提出要扎實(shí)推進(jìn)房地一體的農(nóng)村集體建設(shè)用地和宅基地使用權(quán)確權(quán)登記頒證。完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)。為了遏制和避免變相的貪腐問題，該文件特別強(qiáng)調(diào)嚴(yán)格實(shí)行土地用途管制。同時(shí)，著眼于農(nóng)村的發(fā)展，文件對(duì)農(nóng)村土地利用的靈活性也有政策性指導(dǎo)[4]。

不論從鄉(xiāng)村振興的前提性條件還是從政策導(dǎo)向來看，放開非農(nóng)戶宅基地使用權(quán)是農(nóng)村改革實(shí)踐過程中必然要面臨的選擇，有限放開非農(nóng)戶宅基地使用權(quán)對(duì)于推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革意義重大。鑒于穩(wěn)妥漸進(jìn)的成功經(jīng)驗(yàn)，適度放活是農(nóng)村宅基地改革邁出的第一步。因此，有限度地放開非農(nóng)戶宅基地使用權(quán)正當(dāng)其時(shí)。

所謂有限度地放開，就不是所有農(nóng)村對(duì)非農(nóng)戶全面無限制地放開，能帶來巨大經(jīng)濟(jì)收益的城中村、城郊、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)以及發(fā)展前景好的鄉(xiāng)村顯然不在此范圍。需要放開宅基地使用權(quán)的，恰恰是那些人力資源匱乏和需要振興的鄉(xiāng)村。這就要求各地在堅(jiān)持宅基地“三權(quán)分置”的原則下，因地制宜地探索有利于鄉(xiāng)村振興的宅基地有限放開之策。

從有限放開的主體而言，基層政府是農(nóng)村改革的探索者和推行者。縣級(jí)政權(quán)處在國(guó)家權(quán)力體系的樞紐和中間結(jié)點(diǎn)，它負(fù)責(zé)下層民意的反饋與上層政策的下達(dá)，對(duì)于國(guó)家治理的制度設(shè)計(jì)起著至關(guān)重要的“加工”作用?？h（區(qū)）政府應(yīng)該充分認(rèn)識(shí)到鄉(xiāng)村振興中人的因素的重要性，充分認(rèn)識(shí)到回流人口對(duì)農(nóng)村社會(huì)的深刻影響，在中央明確的導(dǎo)向下，要適時(shí)開展非農(nóng)戶宅基地使用權(quán)有限放開的政策研判，通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的直接推動(dòng)和分類指導(dǎo)，讓村委會(huì)在動(dòng)員和鼓勵(lì)非農(nóng)戶回鄉(xiāng)定居生活的宣傳中發(fā)揮作用。

從有限放開的對(duì)象而言，可以優(yōu)先考慮本籍非農(nóng)戶，其次考慮本地非農(nóng)戶。所謂本籍非農(nóng)戶就是出生地是本地的非農(nóng)村戶籍人員;本地非農(nóng)戶就是工作生活在本地的非農(nóng)村戶籍人員。當(dāng)今的農(nóng)村依然呈現(xiàn)的是所謂的“差序格局”，熟人社會(huì)特征依舊明顯。對(duì)本籍非農(nóng)戶放開宅基地使用權(quán)，既契合中國(guó)衣錦還鄉(xiāng)的文化傳統(tǒng)，又符合農(nóng)村落葉歸根的情感認(rèn)同，基本不會(huì)引發(fā)村民的抵觸和反對(duì)，甚至可能贏得村民的歡迎。在此基礎(chǔ)上，可以考慮擴(kuò)大到本地非農(nóng)戶。畢竟，工作生活地算得上是第二故鄉(xiāng)，無論是對(duì)非農(nóng)戶還是選擇落戶地而言，相互融入相對(duì)都要更容易些。如果各方面需要和情況允許，可以考慮放開對(duì)象范圍的進(jìn)一步擴(kuò)大。

從有限放開的內(nèi)容而言，僅限用于非農(nóng)戶居住的宅基地的使用權(quán)。宅基地的所有權(quán)歸國(guó)家所有，資格權(quán)歸農(nóng)戶所在的集體，使用權(quán)歸個(gè)人。一般而言，宅基地用地面積每戶在2分～3分（0.2畝～0.3畝）左右，且宅基地只能從宅基地用地中劃給。國(guó)家嚴(yán)格實(shí)行土地用途管制，對(duì)其他農(nóng)村用地也作了明確的原則性規(guī)定：在符合土地利用總體規(guī)劃前提下，允許縣級(jí)政府通過村土地利用規(guī)劃，調(diào)整優(yōu)化村莊用地布局，有效利用農(nóng)村零星分散的存量建設(shè)用地;預(yù)留部分規(guī)劃建設(shè)用地指標(biāo)用于單獨(dú)選址的農(nóng)業(yè)設(shè)施和休閑旅游設(shè)施等建設(shè)。對(duì)利用收儲(chǔ)農(nóng)村閑置建設(shè)用地發(fā)展農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)的，給予新增建設(shè)用地指標(biāo)獎(jiǎng)勵(lì)。

從有限放開的途徑而言，首先通過宅基地使用權(quán)確權(quán)登記，對(duì)閑置宅基地和閑置農(nóng)房做出適當(dāng)處置，對(duì)無繼承人的老宅進(jìn)行回收，對(duì)舉家進(jìn)城無返鄉(xiāng)意愿的閑置宅基地進(jìn)行拍賣，盤活農(nóng)村宅基地，使其成為重新安置的資源。在對(duì)現(xiàn)有宅基地充分利用的基礎(chǔ)上，考慮從宅基地預(yù)留中劃撥。

從有限放開的目標(biāo)而言，就是從政策上鼓勵(lì)和保障部分非農(nóng)戶有序回流鄉(xiāng)村，以此帶動(dòng)整個(gè)社會(huì)，逐漸克服目前農(nóng)村較為嚴(yán)重的“空心化”現(xiàn)象，不斷增強(qiáng)農(nóng)村的生機(jī)與活力，為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興提供人力資源的支撐，也為最終城鄉(xiāng)一體的融合發(fā)展做出應(yīng)有的努力。

結(jié)? ? 語

在當(dāng)今中國(guó)產(chǎn)業(yè)升級(jí)和實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的大背景下，從制度供給上進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的發(fā)展勢(shì)在必行。通過非農(nóng)戶宅基地使用權(quán)的有限放開，從政策上鼓勵(lì)、引導(dǎo)和保障鄉(xiāng)賢回歸廣大農(nóng)村，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村人力與人才資源的逐漸增長(zhǎng)，不僅具有理論邏輯的自洽性，而且具有現(xiàn)實(shí)的可欲性和實(shí)踐的可行性，對(duì)推進(jìn)中國(guó)農(nóng)村發(fā)展意義重大。在黨中央明確適度放活農(nóng)村宅基地使用權(quán)的指引下，地方基層政府應(yīng)該突破現(xiàn)有政策的阻止，策略性地設(shè)計(jì)和創(chuàng)新農(nóng)村土地制度改革，有序地推進(jìn)和實(shí)施全面深化改革的線路圖，為中國(guó)的鄉(xiāng)村振興積極做出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。

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責(zé)任編輯：王? 篆

Abstract：Under the background of the outflow of the labor force， the village cannot fundamentally solve the problem of lack of governance elites. Therefore， advocating， encouraging and guiding the return of the township is a pragmatic and rational choice. The implementation of the rural revitalization strategy not only provides opportunities for the vast rural development， but also makes the return of the rural sages and the integration of urban and rural areas with logical self-consistency， realistic appetite and practical feasibility. However， the willingness of some non-agricultural population to return home may be realistically constrained by existing rural homestead policies. Eliminating the right to release the homestead will lead to doubts about the “enclosure movement”. Regardless of the preconditions for rural revitalization or policy orientation， the limited liberalization of the right to use non-agricultural homesteads is of great significance for promoting the reform of the rural land system. Under the principle of “separating the three powers” and “appropriately releasing the homestead”，the local grassroots government should make strategic design for the limited use of rural homesteads， and explore reform measures that are conducive to rural revitalization so as to make positive and due contributions to the development of urban and rural integration in China.

Key words： Rural Revitalization， Urban-rural Integration， Non-agricultural Households， Homestead Use Rights， Limited Use