新時(shí)代深化機(jī)構(gòu)改革的邏輯意蘊(yùn)及其路徑論析

吳靈

摘 要：實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化是建設(shè)現(xiàn)代化強(qiáng)國的應(yīng)有之義。它的提出既豐富了中國共產(chǎn)黨人對(duì)國家現(xiàn)代化的認(rèn)識(shí)，又為機(jī)構(gòu)改革指明了方向。作為推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的戰(zhàn)略推手，本輪機(jī)構(gòu)改革具有鮮明的系統(tǒng)性、整體性、重構(gòu)性等特征，發(fā)生發(fā)展有其內(nèi)在的邏輯必然性。改革指向與路徑十分清晰。其中，加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)是主線，貫穿改革始終;理順政府與市場(chǎng)關(guān)系、政事關(guān)系、中央與地方關(guān)系是改革所涉及的三個(gè)重要領(lǐng)域;最終通過橫向和縱向兩個(gè)維度的改革，形成改革合力，重塑國家治理體系，提升國家治理能力。

關(guān)鍵詞：新時(shí)代;機(jī)構(gòu)改革;邏輯;路徑;國家治理現(xiàn)代化

作為一個(gè)全新的政治概念“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”是習(xí)近平總書記在黨的十八屆三中全會(huì)上首次創(chuàng)造性提出。它的提出豐富和拓展了中國共產(chǎn)黨人對(duì)現(xiàn)代化的認(rèn)識(shí)，有學(xué)者認(rèn)為，它是繼“四化”之后的“第五化”。同時(shí)，將“治理”引入到正式的國家政治生活中，也充實(shí)了中國的政治話語體系。機(jī)構(gòu)改革作為重塑國家治理體系，增強(qiáng)國家治理能力的關(guān)鍵路徑、戰(zhàn)略推手，是牽動(dòng)全面深化改革的“牛鼻子”。從這個(gè)角度審視，國家治理現(xiàn)代化與機(jī)構(gòu)改革之間是目標(biāo)與路徑的關(guān)系?？梢哉f，機(jī)構(gòu)改革貫穿于中國改革實(shí)踐40年，始終服從、服務(wù)于改革大局，與國家整體改革相伴而行。當(dāng)前這場(chǎng)改革正在持續(xù)發(fā)力，已經(jīng)進(jìn)入“下半場(chǎng)”——地方黨政機(jī)構(gòu)改革。地方機(jī)構(gòu)改革正在按照中央確定的“路線圖”和“時(shí)間表”，蹄疾步穩(wěn)，壓茬推進(jìn)。

一、深化機(jī)構(gòu)改革，推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的三重邏輯

1.歷史邏輯

新中國成立70年，實(shí)際上就是一個(gè)不斷建構(gòu)治理體系，提升治理能力的探索過程。經(jīng)過70年的努力探索和實(shí)踐，特別是經(jīng)過改革開放以來的七次機(jī)構(gòu)改革，我國逐步建立起了適應(yīng)我國國情，具有我國特點(diǎn)的國家治理體系?；仡櫱捌咻喌臋C(jī)構(gòu)改革變遷史，改革呈現(xiàn)連續(xù)性、漸進(jìn)性的顯著特征。盡管每一輪機(jī)構(gòu)改革的背景、側(cè)重點(diǎn)和歷史貢獻(xiàn)各不相同，但共同指向于市場(chǎng)化改革取向，這一改革發(fā)軔于十一屆三中全會(huì)，盡管改革初期我們可能還沒有諸如“市場(chǎng)”、“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”這樣的清晰概念化表達(dá)，但改革的實(shí)踐無疑是走在市場(chǎng)化取向的進(jìn)程中?？梢哉f經(jīng)過前7輪改革，我國政府已經(jīng)大體轉(zhuǎn)向了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)型政府形態(tài)，執(zhí)政理念、組織結(jié)構(gòu)、管理模式等發(fā)生了巨大變化，為促進(jìn)國家發(fā)展和治理績(jī)效提升發(fā)揮了重要作用。

然而，因?yàn)楦母飬f(xié)同性不強(qiáng)，缺乏與立法、政治協(xié)商、群眾團(tuán)體、社會(huì)組織等部門改革整體聯(lián)動(dòng)，以及地方改革的滯后性，從而導(dǎo)致改革未形成整體效應(yīng)。改革偏好側(cè)重于數(shù)量精簡(jiǎn)型的外延式改革，而機(jī)構(gòu)改革的核心--政府職能轉(zhuǎn)變還不到位。盡管早在1988年第二次機(jī)構(gòu)改革時(shí)，就提出了“轉(zhuǎn)變政府職能是機(jī)構(gòu)改革的關(guān)鍵”，以后的歷次機(jī)構(gòu)改革都把“轉(zhuǎn)變政府職能”列為核心改革目標(biāo)，但30多年過去了，這個(gè)問題還在困擾著我們。比如，橫向來看存在黨政機(jī)構(gòu)重疊、職責(zé)交叉、多頭管理;縱向來看存在機(jī)構(gòu)設(shè)置上下一般粗，權(quán)責(zé)不匹配等。這些問題，亟待通過深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革從根本上加以解決。

2.現(xiàn)實(shí)邏輯

改革都因應(yīng)時(shí)代所需，順應(yīng)時(shí)代變化。進(jìn)入新時(shí)代，我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)最大的兩個(gè)變化即市場(chǎng)在資源配置中的角色定位由“基礎(chǔ)性作用”轉(zhuǎn)換為“決定性作用”;社會(huì)主要矛盾由“人民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需要同落后的社會(huì)生產(chǎn)之間的矛盾”轉(zhuǎn)換為“人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾”?！皟纱筠D(zhuǎn)換”已經(jīng)觸及到改革最深層，通過改革破除機(jī)構(gòu)設(shè)置上的弊端和障礙比以往任何時(shí)候都顯得迫切。發(fā)揮市場(chǎng)的決定性作用首當(dāng)其沖的就是要徹底轉(zhuǎn)變政府職能，厘清政府與市場(chǎng)的權(quán)力邊界，將屬于市場(chǎng)的權(quán)力放權(quán)于市場(chǎng)，使政府與市場(chǎng)各負(fù)其責(zé)，各歸其位。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的政府職能應(yīng)主要聚焦于宏觀調(diào)控、提供公共產(chǎn)品和服務(wù)、加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管等市場(chǎng)失靈領(lǐng)域。

社會(huì)的主要矛盾因時(shí)代和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的變遷而轉(zhuǎn)換。所要指出的是我國社會(huì)主要矛盾的轉(zhuǎn)換說明中國特色社會(huì)主義邁入新的發(fā)展階段，但不能以新的矛盾否定舊的矛盾，新舊兩種矛盾都是都對(duì)特定時(shí)空環(huán)境的客觀反映。經(jīng)過30多年的發(fā)展，矛盾的需求端與供給端都發(fā)生史無前例的變化。從需求端來看：需求層次升級(jí)且呈現(xiàn)多樣化。人們?cè)谖镔|(zhì)生活領(lǐng)域不僅有量的需求，更有質(zhì)的追求，比如說過去人們對(duì)衣著的追求主要是聚焦其基本功能防寒保暖，而如今更有品牌化、時(shí)尚化和個(gè)性化的需要。過去人們更多的是聚焦物質(zhì)生活等生存性需求，如今還有對(duì)民主參與、公平正義等更高層面的價(jià)值追求。從生產(chǎn)端來看：天宮、蛟龍、高鐵、大飛機(jī)等高端裝備的橫空出世一次次刷新了世人對(duì)中國制造的認(rèn)知，我國不僅告別了物資短缺狀態(tài)，部分領(lǐng)域甚至出現(xiàn)了產(chǎn)能過剩，所以生產(chǎn)力落后的表述已然不符合當(dāng)下的中國實(shí)際。當(dāng)前存在的突出問題是發(fā)展的不平衡、不充分。這一切構(gòu)成了推動(dòng)我國社會(huì)主要矛盾發(fā)生轉(zhuǎn)換的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。機(jī)構(gòu)改革自然也要順應(yīng)這一轉(zhuǎn)換，為解決這一矛盾提供體制機(jī)制支撐。

3.價(jià)值邏輯

任何改革都蘊(yùn)含著特定的價(jià)值取向。人民群眾創(chuàng)造歷史，推動(dòng)社會(huì)發(fā)展和決定國家命運(yùn)的根本力量在人民。我們黨領(lǐng)導(dǎo)人民進(jìn)行艱苦卓絕的革命、持續(xù)推動(dòng)社會(huì)變革和國家現(xiàn)代化建設(shè)的出發(fā)點(diǎn)，就是要滿足人民群眾的美好生活需要，而這也是每一次變革取得成功的秘訣所在。人民群眾最為關(guān)心的焦點(diǎn)難點(diǎn)問題，就是改革的發(fā)力點(diǎn)。比如，老百姓在物質(zhì)生活得到滿足之后，對(duì)所處的環(huán)境也提出了更高的要求，希望環(huán)境更加優(yōu)美宜居，這次機(jī)構(gòu)改革通過機(jī)構(gòu)和職能的“劃并轉(zhuǎn)”成立了生態(tài)環(huán)境保護(hù)部，加強(qiáng)對(duì)環(huán)境保護(hù)的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，克服過去權(quán)責(zé)交叉，政出多門，“九龍治水”的管理弊端。再比如，人民群眾對(duì)腐敗深惡痛絕，渴望公權(quán)力能在陽光下運(yùn)行，接受人民的監(jiān)督，這次改革同樣做出了回應(yīng)，新設(shè)立了監(jiān)察委員會(huì)，對(duì)公權(quán)力加強(qiáng)監(jiān)管和約束，治理權(quán)力的任性和濫用。諸如此類的改革舉措就是要為回應(yīng)和滿足人民期待提供強(qiáng)有力的組織保障。

二、深化機(jī)構(gòu)改革，推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的路徑選擇

機(jī)構(gòu)改革的核心是轉(zhuǎn)變職能，而轉(zhuǎn)變職能的重點(diǎn)則是理順黨政軍群各領(lǐng)域各層級(jí)的關(guān)系。本文結(jié)合中央和部分省市的改革方案，著重從黨政、政社、政事、央地等重要關(guān)系維度探討本輪改革的路徑。

1.貫穿“一條主線”：加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)是深化機(jī)構(gòu)改革的主題和首要任務(wù)

40年改革開放帶給我們的一個(gè)重要啟示：中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征，是中國特色社會(huì)主義制度最大的優(yōu)勢(shì)。在我國國家治理體系大格局中，黨處于領(lǐng)導(dǎo)核心地位。具體到本輪改革，黨的領(lǐng)導(dǎo)是既是本輪改革的目標(biāo)也是手段。一方面，機(jī)構(gòu)改革要在黨的領(lǐng)導(dǎo)下展開，這體現(xiàn)手段性。機(jī)構(gòu)改革涉及權(quán)、責(zé)、利的重大調(diào)整、人員的分流安置等一系列問題，進(jìn)行這樣大力度的改革沒有黨的絕對(duì)權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)是不行的。另一方面，加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)是這次機(jī)構(gòu)改革的首要政治任務(wù)，這體現(xiàn)目標(biāo)性。圍繞加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)這一政治目標(biāo)，改革有的放矢采取了一系列重大舉措。比如，為加強(qiáng)黨對(duì)重大工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，過去議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)都稱小組，這次改革把小組都升格為委員會(huì)，將其辦事機(jī)構(gòu)設(shè)置在政府職能部門，強(qiáng)化黨政協(xié)同。再比如，為更好落實(shí)黨管干部原則，統(tǒng)籌干部管理，把國家公務(wù)員局整合進(jìn)中央組織部，對(duì)外保留國家公務(wù)員局牌子。

2.理順政市關(guān)系：行政機(jī)構(gòu)改革與“放管服”改革相結(jié)合，釋放市場(chǎng)活力與社會(huì)創(chuàng)造力

要建構(gòu)成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，就必須處理好政府與市場(chǎng)之間的關(guān)系。一個(gè)成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，必然是完善的市場(chǎng)機(jī)制與有為的政府“兩只手”緊密結(jié)合的良性互動(dòng)模式。而要實(shí)現(xiàn)這一良性互動(dòng)，首要是轉(zhuǎn)變政府職能。

“放管服”改革是推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變的有力杠桿。其實(shí)質(zhì)就是要確立政府、市場(chǎng)和社會(huì)的權(quán)力邊界，把本屬于市場(chǎng)的、社會(huì)的權(quán)力下放給市場(chǎng)和社會(huì)，驅(qū)動(dòng)政府形態(tài)從全能型走向有限型、從管治型走向服務(wù)型、從人治型走向法治型，進(jìn)而釋放市場(chǎng)活力和社會(huì)創(chuàng)造力。機(jī)構(gòu)改革方面的重大舉措體現(xiàn)在優(yōu)化政府部門的職能上，堅(jiān)持一件事由一個(gè)部門辦，理順部門權(quán)責(zé)關(guān)系，避免多頭管理，職責(zé)交叉。在創(chuàng)新便民利企的審批服務(wù)模式方面，各地紛紛創(chuàng)新舉措。比如，浙江的“最多跑一次”、江蘇的“不見面審批”、上海的“一網(wǎng)通辦”、海南省的“極簡(jiǎn)審批”。改革成效日趨顯著，據(jù)世界銀行發(fā)布的《營商環(huán)境報(bào)告》，中國大陸排名躋身第46位，成為營商環(huán)境改善最大的經(jīng)濟(jì)體之一。營商環(huán)境得到國際社會(huì)認(rèn)可也側(cè)面印證了改革的成效。

3.理順央地關(guān)系：頂層設(shè)計(jì)和地方創(chuàng)新相結(jié)合，剛?cè)岵?jì)，增強(qiáng)地方改革動(dòng)力

機(jī)構(gòu)改革能不能達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，很大程度上取決于地方政府。從行政區(qū)劃角度來看，我國省一級(jí)區(qū)劃30多個(gè)，地市一級(jí)區(qū)劃300多個(gè)，縣級(jí)近3000個(gè)。省情、市情、縣情各異，機(jī)構(gòu)設(shè)置搞一刀切，上下一般粗，顯然難以滿足各地需要。地方改革自主權(quán)主要體現(xiàn)在機(jī)構(gòu)整合與自主設(shè)置機(jī)構(gòu)兩方面。為解決機(jī)構(gòu)設(shè)置“上下一般”問題，這次改革不在苛求地方各層級(jí)機(jī)構(gòu)設(shè)置與中央一一對(duì)應(yīng)。既可以搞大部制一對(duì)多，也可以多對(duì)一。比如，中央部門有文化和旅游文化部、國家廣播電視總局，對(duì)文化旅游和廣電分別進(jìn)行管理，海南成立了旅游和文化廣電廳，將旅游文化廣電管理職能集合于一生。為發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)，配合地方發(fā)展戰(zhàn)略，調(diào)動(dòng)各層級(jí)政府的改革積極性，這次改革允許省市縣因地制宜的設(shè)立新機(jī)構(gòu)，比如重慶、安徽、山東、廣東等多省份紛紛成立了“大數(shù)據(jù)局”，順應(yīng)時(shí)代變革所需。再如，山東立足自身沿海優(yōu)勢(shì)，為做好“海洋”文章，設(shè)立海洋發(fā)展委員會(huì)，組建海洋局，推進(jìn)海洋強(qiáng)省戰(zhàn)略。

4.理順政事關(guān)系：事業(yè)單位去行政化與分類管理相結(jié)合，拒絕行政權(quán)力體外循環(huán)

事業(yè)單位改革因?yàn)樯婕暗娜藛T眾多，是歷次改革難啃的“硬骨頭”和“老大難問題”。為解決“政事不分”問題，突出事業(yè)單位的公益屬性，這次機(jī)構(gòu)改革發(fā)力點(diǎn)主要聚焦于承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位。對(duì)這類單位改革的一致目標(biāo)是去行政化。通過劃轉(zhuǎn)職能、合并機(jī)構(gòu)等路徑，推進(jìn)政事分開，解決行政權(quán)力體外循環(huán)問題，厘清政府與事業(yè)單位的職責(zé)邊界，讓行政權(quán)力回歸到行政體系中。同時(shí)，對(duì)職責(zé)任務(wù)相近的事業(yè)單位予以整合，推動(dòng)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、形成規(guī)模效應(yīng)，提升公共服務(wù)能力。

三、結(jié)語

深化機(jī)構(gòu)改革是一場(chǎng)“硬仗”，屬于改革中難啃的“硬骨頭”。新時(shí)代的機(jī)構(gòu)改革較好的體現(xiàn)了整體性政府的改革理念，改革不是單兵突進(jìn)，而是全方位的，涉及黨政軍群各領(lǐng)域改革，橫向到邊。同時(shí)改革不僅涉及中央層面還包括地方機(jī)構(gòu)改革，五級(jí)聯(lián)動(dòng)、縱向到底。通過橫向和縱向兩個(gè)維度的改革聯(lián)動(dòng)，最終形成改革的合力，重塑國家治理體系，提升治理能力。

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