鄉(xiāng)村公共法律服務體系建設研究

摘 要 鄉(xiāng)村公共法律服務體系建設對城鄉(xiāng)融合發(fā)展具有重要意義，也是鄉(xiāng)村法治建設的重點和難點。鄉(xiāng)村公共法律服務體系建設有利于保障鄉(xiāng)村公平正義、維護鄉(xiāng)村和諧穩(wěn)定、促進鄉(xiāng)村法治建設等重大意義。鄉(xiāng)村公共法律服務體系建設存在法律服務領域較窄、法律資源分配不均、法律人才隊伍不足、評價體系不完善、缺乏資金保障等問題。建立鄉(xiāng)村公共法律服務體系的長效機制，我們要從拓展法律服務領域、實現(xiàn)法律資源分布均等化、加強法律服務人才隊伍建設、完善評價機制、提供充足資金等方面努力。

關鍵詞 鄉(xiāng)村 公共法律服務 體系建設

作者簡介：吳世俊，貴州廣播電視大學（貴州職業(yè)技術學院），講師。

中圖分類號：D926 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.06.082

近年來，我國政府越來越重視鄉(xiāng)村公共法律服務體系建設，部分政府已將公共法律服務體系建設納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃。鄉(xiāng)村公共法律服務體系建設是鄉(xiāng)村重點工程，也是基礎工程。鄉(xiāng)村公共法律服務體系建設如何完善是當前鄉(xiāng)村面臨的重要課題。

一、鄉(xiāng)村公共法律服務體系建設的重要意義

鄉(xiāng)村公共法律服務體系建設有利于維護鄉(xiāng)村公平正義、和諧穩(wěn)定，有利于促進鄉(xiāng)村法治建設。我們應當以戰(zhàn)略的眼光，從全面推進依法治國、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高度，從滿足人民群眾日益迫切的現(xiàn)實需求的角度，以負責擔當?shù)恼问姑?，充分認識公共法律服務體系建設的重要意義。

（一） 保障鄉(xiāng)村公平正義

由于我國長期的二元化結構發(fā)展模式，城鄉(xiāng)之間發(fā)展差距較大，農(nóng)村發(fā)展速度緩慢，且發(fā)展不平衡，大多數(shù)村民還處于社會底層。處于社會底層的村民權利受到侵害或者遇到切身利益的法律問題時，特別期盼政府能夠提供公共法律服務來維護自身合法權益，從而得到政府的法律幫助和權利救濟。部分村民由于經(jīng)濟窘迫，在遇到法律問題和權利受到侵害時也迫切希望政府提供公共法律服務。權利受到侵害或者是經(jīng)濟困難的村民享受公共法律服務，從而維護了他們的合法權益。村民平等享有法律服務的機會，平等享有公共法律服務待遇，鄉(xiāng)村公共法律服務體系建設能夠體現(xiàn)鄉(xiāng)村公平正義。

（二）維護鄉(xiāng)村和諧穩(wěn)定

法律是調(diào)節(jié)器，能夠定紛止爭。村民通過法律途徑維護合法權利，能夠處理好鄉(xiāng)村不同主體之間的糾紛，化解村民之間的復雜矛盾，維護鄉(xiāng)村和諧穩(wěn)定，是平安鄉(xiāng)村建設的重要抓手。在這個過程中，公共法律服務體系塑造公民的權利意識和法治觀念，幫助掌握相應的規(guī)則和方法，借助公共體系形成科學有效的訴求表達、矛盾調(diào)處、權益保障機制，把結果協(xié)調(diào)變?yōu)檫^程協(xié)調(diào)，在源頭和過程中發(fā)現(xiàn)和化解矛盾，切實維護群眾合法權益。誠然，公共法律服務是鄉(xiāng)村糾紛和矛盾的調(diào)節(jié)器，有利于和諧鄉(xiāng)村建設，促進鄉(xiāng)村穩(wěn)定發(fā)展。

（三） 促進法治鄉(xiāng)村建設

當前，我們要建立德治、自治、法治的鄉(xiāng)村自治體系，法治鄉(xiāng)村建設是三治體系內(nèi)容之一。法治的基礎在鄉(xiāng)村，重點在鄉(xiāng)村，鄉(xiāng)村法治建設成功與否直接關系到全面依法治國的戰(zhàn)略是否實現(xiàn)。在鄉(xiāng)村推進公共法律服務體系建設，有利于加快推進鄉(xiāng)村的法治化進程。鄉(xiāng)村公共法律服務體系建設能夠增強村民的法律意識，引導群眾通過法律途徑表達合理的訴求，提高村干部的法律意識和依法辦事的能力，從整體上提升鄉(xiāng)村的法治水平。

二、鄉(xiāng)村公共法律服務體系建設的短板

（一） 法律服務領域較窄

公共法律服務首先是政府提供的法律服務，其次可以是政府通過向社會相關部門或組織購買的法律服務，在內(nèi)容上主要包括普法教育、法律咨詢、司法鑒定、公證業(yè)務、人民仲裁、社區(qū)矯正與安置幫教等方面。我國鄉(xiāng)村公共法律服務處于起步階段，有些法律服務領域仍未開展，涉及的領域不廣。在公共法律服務體系建設中，目前公共法律服務項目有法律援助、法律咨詢、法律顧問等方面，大部分鄉(xiāng)村未將公證、仲裁、司法鑒定等納入公共法律服務。征地拆遷、婚姻家庭、交通事故、工傷保險等與村民有密切關系的領域法律服務沒有涉入，法律服務領域范圍不廣，服務項目有待擴展。

（二）法律資源分配不均

在我國，鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展很不平衡，由于受經(jīng)濟發(fā)展的制約，鄉(xiāng)村法律資源分配均，這是一個相當普遍的現(xiàn)象。我國的法律資源主要集中的大中城市或縣城，鄉(xiāng)村基本上沒有法律資源。律師事務所一般都設立在縣城，在鄉(xiāng)村也很少有法律服務所。有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的司法工作人員較少，遠遠滿足不了村民對法律資源的需求。法律資源分配不均，協(xié)調(diào)困難大，嚴重影響公共法律服務普及區(qū)域和均等化水平。

（三）法律服務人才隊伍不足

鄉(xiāng)村律師人才缺乏，律師比例嚴重不足。例如，恩施州共有2336個村（居），23133個村小組，平均一個律師要服務5個左右村（居），40個左右村民小組，一些律師受聘范圍太大，簽約單位太多，最多的簽約競達23個單位之多。由于簽約律師精力和能力有限，無法滿足聘用單位的需要。鄉(xiāng)村法律服務工作者也嚴重不足，有些鄉(xiāng)村只有2-3名法律服務工作者，一個村達不到1名法律服務工作者，基層法律服務工作者較少，鄉(xiāng)村法律服務人員非常缺乏。從基層群眾自治組織人員來看，村委會成員中具備法律知識的村干部十分有限，有些村委會成員中沒有懂法的村干部。

（四）評價機制不完善

鄉(xiāng)村公共法律服務體系建設是一個系統(tǒng)建設，需要有明確的評價主體、有具體的評價對象、有確定的評價內(nèi)容、有科學的評價標準、有合理的評價方法等，才能得出科學合理、客觀公正的評價結果。目前公共法律服務的考評主體是當?shù)厮痉ㄐ姓块T，存在鄉(xiāng)村公共法律服務的提供者和評價者為同一主體的現(xiàn)象，在評價中難以做到客觀公正，評價內(nèi)容不全面、評價標準不科學等問題仍未得到妥善處理。

（五） 缺乏資金保障

在鄉(xiāng)村公共法律服務體系建設中，政府需要提供足夠的資金，才能為鄉(xiāng)村購買更多的公共法律服務，才能加速推進公共法律服務體系建設。當前，政府投入鄉(xiāng)村公共法律服務體系建設方面的預算較少，嚴重制約了鄉(xiāng)村公共法律服務體系建設。有些鄉(xiāng)村甚至沒有公共法律服務的預算，資金不足已經(jīng)成為鄉(xiāng)村公共法律服務的關鍵問題，嚴重影響公共法律服務的推進。

三、鄉(xiāng)村公共法律服務體系建設的長效機制

（一） 拓寬公共法律服務領域

隨著城鄉(xiāng)融合的快速發(fā)展，鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化進程進一步加快，鄉(xiāng)村出現(xiàn)的矛盾糾紛類型呈現(xiàn)不同形式。鄉(xiāng)村公共法律服務范圍較窄，影響了法律服務的廣度，我們要在調(diào)研的基礎上了解鄉(xiāng)村的法律服務需求，根據(jù)需求來拓展法律服務領域。隨著鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展加快，鄉(xiāng)村的征地拆遷、土地確權、拖欠農(nóng)民工工資等問題引發(fā)公共法律服務需求的增長。與此同時，鄉(xiāng)村的交通事故、工傷事故、婚姻家庭糾紛等案件數(shù)量也在上升，基層群眾自治組織在運行和管理過程中與村民的利益糾紛也逐漸增多。在拓展公共法律服務領域方面，主要圍繞基層社會治理、民生領域等方面進行探索。也就是說，法律服務要關注鄉(xiāng)村治理、村民需求。

（二）加快公共法律服務均等化建設

公共法律服務的重要特點在于均等化屬性，要在鄉(xiāng)村進行法律資源平均分配，讓村民平等享受政府提供的法律服務。我們要制度相關政策措施，保證鄉(xiāng)村法律服務均等化發(fā)展。鼓勵律師事務所、法律服務機構向鄉(xiāng)村傾斜，鼓勵律師到鄉(xiāng)村發(fā)展。通過政府購買服務的方式，讓法律服務進駐鄉(xiāng)村，促進法律服務均等化發(fā)展。在鄉(xiāng)村公共法律服務體系建設中，如何做好法律資源 “均等配置”，是非常重要的課題之一，也是解決問題的關鍵。從“均等配置”出發(fā)，應當通過相關政策措施有效推動公共法律服務資源“下沉”，將城市的優(yōu)質法律服務資源延伸至農(nóng)村，從而使用城鄉(xiāng)社會成員能夠公平的共享基本公共法律服務。因此，鄉(xiāng)村要從“村民共享”的理念出發(fā)，通過立法、政策等措施推動公共法律服務資源向鄉(xiāng)村傾斜，將大中城市的法律資源分配到鄉(xiāng)村，使鄉(xiāng)村村民能夠真正享受優(yōu)質的法律服務。

（三）建設一支強大的法律服務人才隊伍

公共法律服務體系建設離不開法律服務人才隊伍建設，關鍵是解決法律主體服務村民的人員比例及分配問題，鄉(xiāng)村的法律服務人員要達到一定的總量和人員分配達到一定的比例，才能保證鄉(xiāng)村法律公共法律服務體系建設有序推進。一方面我們要整合現(xiàn)有的法律人才隊伍;另一方面，我們要采取鼓勵性的辦法擴大法律服務人才隊伍，使大量的法律人才隊伍進行鄉(xiāng)村，使之發(fā)揮作用。

（四）完善公共法律服務評價機制

鄉(xiāng)村公共法律服務評價機制能有效提高村民對法律服務的認可度，促進鄉(xiāng)村公共法律服務規(guī)范化發(fā)展。鄉(xiāng)村公共法律評價體系要明確評價主體，對服務內(nèi)容和服務過程進行科學合理的評價，達到促進鄉(xiāng)村法律服務水平提升的效果。對服務內(nèi)容進行評價時，要細化各項評價指標，建立評價指標體系，特別要考慮群眾對法律服務的滿意度，把群眾的滿意度作為評價的一個重要標準。鄉(xiāng)村公共法律服務的評價內(nèi)容應該多元化，應該包括軟件設施和硬件設施。通過對鄉(xiāng)村公共法律服務的軟件設施和硬件設施進行考評，改善公共法律服務設施配置。

（五）加大財政支持力度

鄉(xiāng)村公共法律服務具有公共性，公共性最大的特征是政府主導，通過政府推進鄉(xiāng)村公共法律服務建設。鄉(xiāng)村公共法律服務要納入政府規(guī)劃，列入財政預算，政府根據(jù)每年的政府采購計劃進行采購，用專項資金購買法律服務。從事法律服務機構、社會組織等服務主體根據(jù)需要可納入購買范圍。政府加大財政支持力度，用專項資金購買公共法律服務，才能提高鄉(xiāng)村公共法律服務的質量。

綜上所述，鄉(xiāng)村公共法律服務體系建設是一項系統(tǒng)工程，需要在政府主導下，在鄉(xiāng)村群眾的參與下，從鄉(xiāng)村對法律服務需求的實際出發(fā)，妥善解決法律服務領域較窄、法律資源分配不均、法律人才隊伍不足、評價體系不完善、缺乏資金保障等問題。只有這樣，才能提升鄉(xiāng)村公共法律服務水平，實現(xiàn)鄉(xiāng)村公平正義，維護鄉(xiāng)村和諧發(fā)展，使鄉(xiāng)村真正在法治的框架下運行。

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