國內(nèi)政府購買公共科技服務(wù)的經(jīng)驗(yàn)及對(duì)貴州省的啟示

徐菊 蔣雪梅

摘 要：21世紀(jì)是知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，科技成為一個(gè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵因素。在國家政策的支持下，政府購買公共科技服務(wù)開始興起，國內(nèi)中東部地區(qū)都對(duì)其進(jìn)行了探索和實(shí)踐，并取得了一定的成效，這對(duì)西部地區(qū)具有很好的借鑒和示范作用。通過經(jīng)驗(yàn)總結(jié)法概括國內(nèi)政府購買公共科技服務(wù)的經(jīng)驗(yàn)，采用對(duì)比分析法找出貴州省政府在購買公共科技服務(wù)方面存在的問題，并針對(duì)性地提出改進(jìn)的建議。

關(guān)鍵詞：政府購買;公共科技服務(wù);經(jīng)驗(yàn)總結(jié);政策建議

中圖分類號(hào)：D630 ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? ? ?文章編號(hào)：1673-291X（2019）13-0068-03

一、引言

在2013年發(fā)布的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》中提到要更加廣泛地利用社會(huì)力量來提高政府購買服務(wù)的效率。政府購買公共服務(wù)的實(shí)踐主要是養(yǎng)老服務(wù)、農(nóng)村醫(yī)療服務(wù)、殘疾人服務(wù)、社區(qū)服務(wù)等方面，并在這些領(lǐng)域取得了顯著的成果。然而，隨著新時(shí)代的到來，公眾需求也發(fā)生著巨大變化?？萍荚谌藗兩a(chǎn)生活中顯得尤為重要，政府購買公共科技服務(wù)也成為了政府購買服務(wù)的一種創(chuàng)新模式。中共第十九次人民代表大會(huì)明確提出，要加快建設(shè)創(chuàng)新型國家，引領(lǐng)科技創(chuàng)新新潮流。

我國政府購買公共科技服務(wù)起步晚，已經(jīng)與西方主要發(fā)達(dá)國家拉開了差距。國內(nèi)政府購買公共科技服務(wù)普遍具有承接主體多元化、購買形式多樣化和創(chuàng)新性、服務(wù)對(duì)象為公眾等特點(diǎn)。但是，國內(nèi)各個(gè)省份進(jìn)行公共科技服務(wù)購買所取得的效果卻呈現(xiàn)出區(qū)域性的特點(diǎn)，主要表現(xiàn)為中東部政府在購買公共科技服務(wù)研究上起步早、經(jīng)驗(yàn)豐富、成果顯著，而西部地區(qū)政府在購買公共科技服務(wù)方面存在著經(jīng)驗(yàn)不足、發(fā)展滯后、效果不佳等問題。

二、國內(nèi)政府購買公共科技服務(wù)的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

（一）國內(nèi)政府購買公共科技服務(wù)都具備一定的條件

1.以科技政策作為支撐。公共科技服務(wù)的提出源自于西方國家，在借鑒西方國家成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，我國也迅速開展了政府購買公共科技服務(wù)的實(shí)踐，并出臺(tái)了相應(yīng)的政策來支持公共科技服務(wù)的順利推進(jìn)。各類推進(jìn)公共科技服務(wù)發(fā)展的政策具有時(shí)間階段性的特點(diǎn)，大致可以分為兩個(gè)階段，2006—2012年屬于發(fā)展公共科技服務(wù)的探索階段，2013年至今屬于發(fā)展公共科技服務(wù)的全面發(fā)展階段。在國家規(guī)劃、法律、體制改革政策的引導(dǎo)下，國內(nèi)省份為了有效推進(jìn)公共科技服務(wù)的發(fā)展，都出臺(tái)了相應(yīng)的政策性文件。

上海市是我國首個(gè)開展政府購買公共科技服務(wù)實(shí)踐的城市。早在2006年，上海市人民政府就頒布了《上海中長期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要（2006—2020年）》，提出上海中長期科技發(fā)展的重點(diǎn)是關(guān)注技術(shù)創(chuàng)新的效率和效益，發(fā)揮企業(yè)的主體作用，聯(lián)合高校、科研院所的力量開展戰(zhàn)略產(chǎn)品研發(fā)攻關(guān)。2017年，上海市科委會(huì)等部門制定了《市級(jí)財(cái)政科技投入科技創(chuàng)新支撐類專項(xiàng)聯(lián)動(dòng)管理實(shí)施細(xì)則》，決定實(shí)施財(cái)政科技投入科技創(chuàng)新支撐類專項(xiàng)統(tǒng)籌決策，對(duì)接科技發(fā)展戰(zhàn)略與規(guī)劃，統(tǒng)籌布局專項(xiàng)年度重點(diǎn)任務(wù)以達(dá)到推動(dòng)科技創(chuàng)新、增加公共科技供給的目標(biāo)。

除上海之外，廣東省制定的科技服務(wù)政策也形成了一個(gè)有效運(yùn)作的體系。2009年，廣東省科技廳提出實(shí)施“十大科技創(chuàng)新工程”的目標(biāo)與主要任務(wù);2016年，廣東省人民政府辦公廳發(fā)布《廣東省人民政府辦公廳關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化的實(shí)施意見》，提出要通過多種方式來促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化。

2.以雄厚的財(cái)政支持作為基礎(chǔ)。國內(nèi)政府都認(rèn)識(shí)到公共科技服務(wù)的重要性，在進(jìn)行宏觀政策指導(dǎo)的同時(shí)，憑借其雄厚的財(cái)政實(shí)力，合理分配財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，對(duì)公共科技服務(wù)購買項(xiàng)目給予了大量的資金支持，確保項(xiàng)目順利實(shí)施和推進(jìn)。

數(shù)據(jù)顯示，截至2012年底，浙江省省級(jí)財(cái)政對(duì)政府購買科技服務(wù)累計(jì)撥款6.4億元，省級(jí)以下政府配套經(jīng)費(fèi)投入10億元[1]。浙江省對(duì)2009年前建立的24家公共科技行業(yè)平臺(tái)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，發(fā)現(xiàn)省級(jí)財(cái)政實(shí)際投入資金3.17億元，地方實(shí)際配套3.97億元。2016年，山西省科技廳將“山西省政府購買公共科技服務(wù)專項(xiàng)資金”1 000萬元列入其年度部門預(yù)算，省財(cái)政分兩次向10個(gè)政府購買公共科技服務(wù)項(xiàng)目的承接單位撥付資金，共計(jì)946萬元。

3.以科技服務(wù)業(yè)的迅速發(fā)展作為依托。服務(wù)業(yè)作為第三產(chǎn)業(yè)，近幾十年在我國呈現(xiàn)出強(qiáng)勁的發(fā)展勢(shì)頭，在2017年的中國經(jīng)濟(jì)報(bào)告中，第三產(chǎn)業(yè)占GDP的比重以46.1%超過第二產(chǎn)業(yè)，服務(wù)業(yè)發(fā)展的良好趨勢(shì)為科技服務(wù)業(yè)的發(fā)展奠定了穩(wěn)固的基礎(chǔ)。

科技服務(wù)業(yè)發(fā)展歷來受到各級(jí)政府的重視和支持，各地方科技服務(wù)業(yè)的發(fā)展呈現(xiàn)出明顯的區(qū)域差異性。截至2015年年底，廣東省科技服務(wù)業(yè)發(fā)展迅速，比上一年增加了1 114.84億元。與2011年相比，科技服務(wù)業(yè)占廣東省GDP的比例增加了0.5個(gè)百分點(diǎn)，為1.5%;占第三產(chǎn)業(yè)比例增加了近1個(gè)百分點(diǎn)，為3%。從2010年開始，北京市科技服務(wù)業(yè)產(chǎn)值以平均每年將近10%的速度增長?！笆濉逼陂g，北京市科技服務(wù)業(yè)以平均每年16%的速度增長;進(jìn)入“十三五”，2016年北京市科技服務(wù)業(yè)的增幅為13.7%，而新疆、西藏、貴州等西部地區(qū)科技服務(wù)業(yè)的發(fā)展明顯落后于中東部城市。以新疆為例，截至2015年，新疆科技服務(wù)業(yè)生產(chǎn)力促進(jìn)中心總資產(chǎn)只達(dá)到5.17億元，技術(shù)裝備2 429臺(tái)，從業(yè)人員1 061人，年服務(wù)企業(yè)共有4 263個(gè)，科研機(jī)構(gòu)696家，服務(wù)總收入1.5億元。

（二）國內(nèi)政府購買公共科技服務(wù)的運(yùn)行機(jī)制具有共性

政府購買服務(wù)作為一種新型公共服務(wù)供給方式，其運(yùn)行機(jī)制可以概括為政府出資、定向購買、契約管理、評(píng)估兌現(xiàn)[2]。政府購買公共科技服務(wù)的正常運(yùn)行也需要一套詳盡而縝密的機(jī)制，它的運(yùn)行一般包括三個(gè)核心階段，即項(xiàng)目篩選、合同制定和執(zhí)行、監(jiān)督管理。以此作為劃分政府購買公共科技服務(wù)運(yùn)行機(jī)制的依據(jù)，將其劃分為三大部分：項(xiàng)目篩選機(jī)制、合同制定和履行機(jī)制、監(jiān)督管理機(jī)制。

1.項(xiàng)目篩選機(jī)制。政府在決定是否對(duì)某個(gè)公共科技服務(wù)進(jìn)行購買之前，需要進(jìn)行項(xiàng)目篩選。政府要考慮購買公共科技服務(wù)的必要性，購買公共科技服務(wù)的方式以及購買公共科技服務(wù)的受益群體。張國斌等人以北京化工大學(xué)國家大學(xué)科技園為研究對(duì)象，設(shè)計(jì)出了孵育項(xiàng)目篩選評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，以“宏觀環(huán)境因素”“孵育環(huán)境條件”“孵育對(duì)象特性”作為一級(jí)指標(biāo)，又依次分別選取6個(gè)、5個(gè)、6個(gè)二級(jí)指標(biāo)。項(xiàng)目篩選機(jī)制的建立將會(huì)提高政府購買公共科技服務(wù)的效率和水平，直接影響到購買的整個(gè)過程。

2.合同簽訂和履行機(jī)制。合同制定是購買主體即政府的職責(zé)。在政府確定購買方式之后，就要制定相應(yīng)的購買合同。合同的制定要遵循公開、公正和自愿性原則。在簽訂合約時(shí)，要和承接主體進(jìn)行交流協(xié)商，明確合同的內(nèi)容，雙方享有的權(quán)利和應(yīng)該履行的義務(wù)。合同的執(zhí)行需要政府和科技機(jī)構(gòu)的共同協(xié)作。2016年10月，廣西省財(cái)政廳發(fā)文規(guī)范政府購買服務(wù)合同管理，就合同的簽訂、履行和管理提出了具體的要求。

3.監(jiān)督管理機(jī)制。政府購買公共科技服務(wù)的正常運(yùn)行離不開有效的監(jiān)督管理機(jī)制。監(jiān)督不僅包括政府內(nèi)部監(jiān)督，也要包括政府外部監(jiān)督即審計(jì)機(jī)關(guān)和公眾的監(jiān)督。2013年，廣東省有17個(gè)地級(jí)市在財(cái)政局設(shè)立了政府采購監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行內(nèi)部監(jiān)督;2014年，廣東省政府采購協(xié)會(huì)成立，拓寬了政府采購?fù)獠勘O(jiān)督機(jī)構(gòu);2018年8月，廣東省積極創(chuàng)新政府采購監(jiān)管模式，政府采購信用監(jiān)管系統(tǒng)正式上線運(yùn)行，主要是為了激勵(lì)守信和失信聯(lián)合懲戒而建立的信用監(jiān)管系統(tǒng)。

（三）對(duì)政府購買公共科技服務(wù)建立完善的績(jī)效評(píng)價(jià)體系

績(jī)效評(píng)價(jià)主要是對(duì)項(xiàng)目完工后所帶來作用大小的一個(gè)重要檢測(cè)。不同地區(qū)都依據(jù)各自特點(diǎn)建立起了績(jī)效評(píng)價(jià)體系，通過研究分析，國內(nèi)績(jī)效評(píng)價(jià)體系的建立主要有三個(gè)角度，即服務(wù)項(xiàng)目、科技信用和資金使用情況和效果。國內(nèi)政府建立績(jī)效評(píng)價(jià)體系具有以下特點(diǎn)。

1.結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況構(gòu)建績(jī)效評(píng)價(jià)體系。廣東、湖北、上海、江蘇等地由于雄厚的資金、人才和科技實(shí)力，主要提供科技園、科技平臺(tái)、科技企業(yè)孵化器等服務(wù)，在這些領(lǐng)域都取得了令人矚目的成效。在此基礎(chǔ)之上，這些城市都設(shè)計(jì)出了一套具有地方特色的績(jī)效評(píng)價(jià)體系，突出其優(yōu)勢(shì)的科技服務(wù)項(xiàng)目。2003年，廣東省對(duì)14個(gè)民營科技園建設(shè)財(cái)政專項(xiàng)資金開展績(jī)效評(píng)價(jià)工作。從2013年開始，湖北省每年都要對(duì)科技條件平臺(tái)建設(shè)專項(xiàng)項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)。上海市從2014年開始連續(xù)兩年對(duì)科技企業(yè)孵化器服務(wù)進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，并將服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果公示，接受公眾的監(jiān)督。2017年1月，江蘇省科技廳研究制定了《江蘇省科技企業(yè)孵化器評(píng)價(jià)指標(biāo)體系（試行）》，主要用于國家和省級(jí)科技企業(yè)孵化器績(jī)效評(píng)價(jià)，旨在全面評(píng)價(jià)科技企業(yè)孵化器孵化能力。

2.構(gòu)建完整有效的績(jī)效評(píng)價(jià)體系指標(biāo)。在確定構(gòu)建績(jī)效評(píng)價(jià)體系針對(duì)的對(duì)象后，設(shè)計(jì)一套完整有效的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)顯得尤為重要，其決定著評(píng)價(jià)結(jié)果最終的有效性和可靠性。在國內(nèi)各大城市中，黑龍江、河北、遼寧等地都設(shè)計(jì)了一套詳盡的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)來評(píng)價(jià)服務(wù)的質(zhì)量和水平。2012年，黑龍江制定了《黑龍江省財(cái)政科技專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)施意見（試行）》，建立了3個(gè)一級(jí)指標(biāo)、7個(gè)二級(jí)指標(biāo)和16個(gè)三級(jí)指標(biāo)來評(píng)價(jià)科技專項(xiàng)資金使用狀況。2014年，河北省針對(duì)政府購買科技服務(wù)相關(guān)項(xiàng)目建立了一套非常詳細(xì)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，一級(jí)、二級(jí)、三級(jí)指標(biāo)分別有4個(gè)、14個(gè)、49個(gè)。2017年，遼寧市就高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展建立了績(jī)效評(píng)價(jià)，包括4個(gè)一級(jí)指標(biāo)和41個(gè)二級(jí)指標(biāo)，來評(píng)價(jià)全省高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略的績(jī)效。

三、國內(nèi)政府購買公共科技服務(wù)的經(jīng)驗(yàn)對(duì)貴州省的借鑒意義

（一）提供良好的發(fā)展條件

1.制定相應(yīng)的政策。在國家政策的支持下，國內(nèi)政府制定了具有針對(duì)性、全面性和連續(xù)性的政策，為公共科技服務(wù)的發(fā)展提供了政策基礎(chǔ)。貴州省要針對(duì)公共科技服務(wù)制定相應(yīng)的政策，政策要全面覆蓋公共科技服務(wù)的各方面，包括承接主體、購買內(nèi)容、購買形式、監(jiān)督管理等，同時(shí)要保證政策制定的連續(xù)性，讓政府購買公共科技服務(wù)有政策可遵循。

2.加大財(cái)政資金的支持力度。公共科技服務(wù)的發(fā)展離不開財(cái)政資金的支持。浙江、山西、四川等地區(qū)通過財(cái)政撥款、稅收減免來推動(dòng)政府購買公共科技服務(wù)的發(fā)展，且具有撥款額度大、稅收減免比例高的特點(diǎn)。從2015年開始，貴州省財(cái)政廳安排2 000萬元用于培育承接政府購買服務(wù)的社會(huì)力量，當(dāng)年對(duì)培育扶持的13個(gè)對(duì)象，給予132.56萬資金支持。貴州省在資金安排上存在著總額少、分布不均勻的缺陷，最后分配到公共科技服務(wù)的資金變得更少，嚴(yán)重阻礙了政府購買公共科技服務(wù)。在財(cái)政資金方面，貴州省應(yīng)該合理配置財(cái)政資金使用結(jié)構(gòu)，一部分財(cái)政資金應(yīng)該向公共科技服務(wù)傾斜，預(yù)留專門的公共科技服務(wù)財(cái)政支持資金，通過定向撥款、稅收優(yōu)惠、資金獎(jiǎng)勵(lì)等方式加大財(cái)政對(duì)公共科技服務(wù)投入力度和提高支持額度。

3.推動(dòng)科技服務(wù)業(yè)的發(fā)展。貴州省科技服務(wù)業(yè)的發(fā)展明顯落后于北京、廣東等地。2016年貴州省服務(wù)業(yè)增速居全國前列，與上年相比，增速加快0.4個(gè)百分點(diǎn)，增長達(dá)到11.5%，增加值為5 251.15億元。但是，巨大的產(chǎn)值主要是由旅游服務(wù)業(yè)、交通運(yùn)輸服務(wù)業(yè)、消費(fèi)零售市場(chǎng)帶動(dòng)的，科技服務(wù)業(yè)的貢獻(xiàn)所占比例卻很小。因此，貴州省應(yīng)該加快推進(jìn)科技服務(wù)業(yè)發(fā)展的步伐。一方面，為科技服務(wù)業(yè)的發(fā)展?fàn)I造良好的環(huán)境，包括政策及資金支持、人才培養(yǎng)與引進(jìn)、創(chuàng)新科技服務(wù)平臺(tái)等措施;另一方面，要加快科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化，將科技成果轉(zhuǎn)變成為生產(chǎn)力，推動(dòng)貴州省經(jīng)濟(jì)發(fā)展，為推動(dòng)政府購買公共科技服務(wù)發(fā)展打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

（二）設(shè)計(jì)一套有效的運(yùn)行機(jī)制

項(xiàng)目篩選，合同制定和履行到監(jiān)督管理的各環(huán)節(jié)都關(guān)系到政府購買公共科技服務(wù)最終效果。在項(xiàng)目篩選上，貴州省可以設(shè)計(jì)一套項(xiàng)目篩選指標(biāo)體系，該指標(biāo)體系圍繞著是否應(yīng)該購買，優(yōu)先購買何種公共科技服務(wù)，購買的效果將會(huì)有多大而建立，從而提高政府項(xiàng)目篩選的合理性和有效性。在合同制定和履行上，首先，貴州省應(yīng)該就合同的規(guī)范性制定相應(yīng)的政策或者法律;其次，貴州省應(yīng)該結(jié)合本省科技服務(wù)的現(xiàn)實(shí)情況制定出具有前瞻性、全面性和規(guī)劃性的合同，而不應(yīng)只是參照中央給的合同范文來制定合同。在監(jiān)督管理上，貴州省需拓寬監(jiān)督管理渠道，建立多元化的監(jiān)督管理機(jī)制。目前，貴州省的監(jiān)督管理主要集中在政府各部門之間，外部監(jiān)督尤其是公眾的監(jiān)督管理是缺失的，從而滋生許多腐敗行為。貴州省應(yīng)該提高政府行為的透明度，包括項(xiàng)目信息公開、資金的使用情況、合同執(zhí)行進(jìn)度等，讓廣大群眾能夠參與到監(jiān)督管理的全過程。

（三）建立完善的績(jī)效評(píng)價(jià)體系

在績(jī)效評(píng)價(jià)體系方面，貴州省也進(jìn)行了一些探索。2014年7月，湄潭縣科技局啟動(dòng)省市縣科技合作專項(xiàng)績(jī)效評(píng)估工作。同年10月，貴州省科技廳開展對(duì)產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新戰(zhàn)略聯(lián)盟實(shí)施績(jī)效評(píng)價(jià)，重點(diǎn)集中在創(chuàng)新投入、人才團(tuán)隊(duì)、專利標(biāo)準(zhǔn)、成果轉(zhuǎn)化、機(jī)制創(chuàng)新等方面，卻未突出當(dāng)?shù)靥厣?，如大?shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)、新醫(yī)藥和健康養(yǎng)生產(chǎn)業(yè)等。政府購買公共科技服務(wù)最終的效果如何，需要依靠一套合理有效的績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制來衡量，以確保后續(xù)政府購買公共科技服務(wù)工作的順利推進(jìn)和繼續(xù)進(jìn)行政府購買的必要性。廣東、湖北、上海、江蘇、河北等地構(gòu)建了適合本地區(qū)公共科技服務(wù)發(fā)展的績(jī)效評(píng)價(jià)體系，貴州省在建立績(jī)效評(píng)價(jià)體系時(shí)應(yīng)結(jié)合貴州省政府購買公共科技服務(wù)不同形式，設(shè)計(jì)績(jī)效評(píng)價(jià)依據(jù)及分類，正確選取和制定詳細(xì)的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)，且保證指標(biāo)制定后的可操作性和有效性。對(duì)于績(jī)效評(píng)價(jià)的分類依據(jù)，貴州省既可以依據(jù)科技服務(wù)供給中的不同角色來進(jìn)行劃分，如科研院所科技服務(wù)供給績(jī)效考核評(píng)價(jià)、企業(yè)績(jī)效考核評(píng)價(jià)和用戶滿意度績(jī)效考核評(píng)價(jià)，也可以依據(jù)資金使用績(jī)效評(píng)價(jià)、產(chǎn)出績(jī)效評(píng)價(jià)、同行評(píng)價(jià)方式來建立合理的績(jī)效評(píng)價(jià)體系。