加快養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的公共政策分析

劉燦泳

摘 要：面對嚴(yán)峻的人口老齡化形勢和巨大的養(yǎng)老服務(wù)需求，我國政府積極推進并加快養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展，為此出臺了許多政策。以公共政策分析的視角，對近年來我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的主要政策進行系統(tǒng)的梳理，發(fā)現(xiàn)我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展存在的主要問題，即養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展不平衡、養(yǎng)老服務(wù)供給不足、專業(yè)化程度不高等。加快養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展要進行科學(xué)的頂層設(shè)計，優(yōu)化養(yǎng)老服務(wù)供給結(jié)構(gòu);引入高新技術(shù)，加大政策扶持力度;加快養(yǎng)老服務(wù)人才隊伍建設(shè)。

關(guān)鍵詞：老齡化;養(yǎng)老服務(wù)業(yè);政策分析

中圖分類號：D669.6 ? ? ? ?文獻標(biāo)志碼：A ? ? ?文章編號：1673-291X（2019）09-0044-02

人口老齡化和家庭小型化在給我們經(jīng)濟社會發(fā)展帶來嚴(yán)峻挑戰(zhàn)的同時，也帶來了發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)的良好契機。大量的老年人口的存在以及老年人日益增長的對物質(zhì)文化需求將給發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)帶來巨大發(fā)展空間，家庭的小型化和失能老人的逐漸增多也對養(yǎng)老服務(wù)提出了更高的要求。在此背景下，創(chuàng)新養(yǎng)老模式，大力發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)，以社會化的方式解決養(yǎng)老問題將是必然趨勢。近年來，我國政府頒布了許多政策支持養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，其中2013年國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》是養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的一個重要里程碑。該意見是對今后一段時期養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的一個綱領(lǐng)性文件，對養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展做出了系統(tǒng)的安排，也表明了我國政府要大力發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)，積極應(yīng)對老齡化的決心。

一、養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的概念與定義

養(yǎng)老服務(wù)業(yè)在西方發(fā)達國家也被稱為銀發(fā)產(chǎn)業(yè)或健康產(chǎn)業(yè)，是服務(wù)產(chǎn)業(yè)的一個重要的新興分支。如同其他服務(wù)產(chǎn)業(yè)定義一樣，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的概念也有廣義與狹義之分，狹義的養(yǎng)老服務(wù)業(yè)僅指養(yǎng)老機構(gòu)為有需要的老人提供照料服務(wù)和康復(fù)護理服務(wù)。而廣義的養(yǎng)老服務(wù)業(yè)是指所有為老年群體提供服務(wù)和產(chǎn)品的所有經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)的總和，貫穿生產(chǎn)、經(jīng)營和服務(wù)等環(huán)節(jié)，不僅僅指為老年人提供生活照料、健康服務(wù)和精神慰藉，還包括提供老年產(chǎn)品，老年人文化活動，老年教育，老年旅游以及老年金融服務(wù)等等。

為了研究和分析的需要，本文采用的是廣義上的養(yǎng)老服務(wù)業(yè)概念。從政策分析的角度出發(fā)，梳理近年來我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展相關(guān)政策，分析養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展存在的問題，并對政策改進提出相應(yīng)的建議。

二、我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的主要政策梳理

為積極應(yīng)對人口老齡化，滿足巨大的養(yǎng)老需求，我國近年來出臺了許多政策來加快養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展。從2013年國務(wù)院頒布《關(guān)于加快養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》開始，國家對養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的支持力度逐年加大，范圍也越來越廣，從健康服務(wù)、醫(yī)療機構(gòu)與養(yǎng)老機構(gòu)的合作、社會資本參與養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展到養(yǎng)老金融、養(yǎng)老服務(wù)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展等內(nèi)容均有所涉及，出臺了許多重量級的政策，可以說我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)開始進入了快速發(fā)展時期。

1.養(yǎng)老服務(wù)業(yè)進入快速發(fā)展階段。為應(yīng)對養(yǎng)老服務(wù)和產(chǎn)品供給不足、養(yǎng)老服務(wù)市場發(fā)育不健全、城鄉(xiāng)區(qū)域之間發(fā)展不平衡等問題，國務(wù)院于2013年8月印發(fā)了《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》（國發(fā)[2013]35號，以下簡稱《意見》），提出到2020年，我國要全面建成以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機構(gòu)為支撐的，功能完善、規(guī)模適度、覆蓋城鄉(xiāng)的養(yǎng)老服務(wù)體系的目標(biāo)。這一文件的出臺，標(biāo)志著我國的養(yǎng)老服務(wù)業(yè)開始進入快速發(fā)展階段，我們對于積極應(yīng)對人口老齡化有了更深刻的認(rèn)識，對于發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)有了更大的信心。

2.養(yǎng)老服務(wù)業(yè)政策體系逐漸完善。從近年來政府發(fā)布的有關(guān)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的政策可以看出，有關(guān)推進養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的政策體系正在變得越來越完善，其覆蓋的領(lǐng)域范圍也越來越廣。大到2013年發(fā)布的綱領(lǐng)性文件、2016年發(fā)布的健康中國規(guī)劃，小到鼓勵盤活存量用地用于養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)的通知，從醫(yī)療機構(gòu)和養(yǎng)老機構(gòu)的合作、社會資本參與養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)建設(shè)到養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的創(chuàng)新均有所涉及，且正在往構(gòu)建一個完整的政策體系的方向發(fā)展。

3.健康老齡化成為養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的方向。快速的老齡化給照料看護、醫(yī)療康復(fù)都帶來了巨大的挑戰(zhàn)，有研究表明，老年人的照料看護成本受老年人自身的生活自理能力和死亡率兩個因素影響最大。而在當(dāng)今社會，隨著經(jīng)濟和醫(yī)療技術(shù)的不斷發(fā)展，老年人的死亡率的進一步下降將是不可扭轉(zhuǎn)的趨勢，任何政府都不可能改變這種趨勢，而只能通過改善老年人的健康，提高老年人的自理能力水平，從而達到降低老年人照料看護需求和成本的目的。從近年來發(fā)布的政策也可以看出，我們正在朝著健康老齡化的方向努力，如2016年發(fā)布的《“健康中國”2030規(guī)劃綱要》為未來十幾年養(yǎng)老健康產(chǎn)業(yè)做出了整體性的規(guī)劃。有關(guān)于醫(yī)療健康與養(yǎng)老相結(jié)合的政策文件也紛紛出臺，可見，未來一段時期內(nèi)健康老齡化將成為養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的一個大方向。

三、我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展存在的主要問題

1.養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展不平衡?，F(xiàn)階段，我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展從區(qū)域上看，由于社會經(jīng)濟發(fā)展之間存在巨大的差距，我國東部地區(qū)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展情況要遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過中西部地區(qū)的發(fā)展水平，東部地區(qū)所擁有的養(yǎng)老機構(gòu)數(shù)普遍多于中西部省份。從城鄉(xiāng)之間的角度看，我國農(nóng)村地區(qū)的養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展也遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于城市地區(qū)，而事實上農(nóng)村的養(yǎng)老服務(wù)需求并不比城市少，農(nóng)村的老齡化率要高于城市，農(nóng)村的養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展空間其實更大。養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的不平衡，實質(zhì)上是公共資源分配的不平衡，雖然說我國近年來開始注重推行基本公共服務(wù)的均等化和基礎(chǔ)設(shè)施的均等化規(guī)劃，也頒布了許多有關(guān)的政策。但從現(xiàn)有的情況來看，區(qū)域之間和城鄉(xiāng)之間養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展依然存在巨大的差距。

2.養(yǎng)老服務(wù)體系發(fā)展不完善，養(yǎng)老服務(wù)供給不足。當(dāng)前我國有點養(yǎng)老服務(wù)業(yè)尚未形成一個完整的體系，基本處于各種養(yǎng)老服務(wù)組織或機構(gòu)單打獨斗的局面，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)市場還是一個碎片化的狀態(tài)。一方面，一些養(yǎng)老機構(gòu)長期依賴于政府的財政支持，抱著一種得過且過的姿態(tài)經(jīng)營著養(yǎng)老機構(gòu)，改革動力不足。另一方面，營利性的養(yǎng)老服務(wù)業(yè)又一直處于摸索階段，其提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)和良好的盈利渠道遲遲沒有找到很好的解決途徑。養(yǎng)老服務(wù)業(yè)這種體系不完善的問題導(dǎo)致了養(yǎng)老服務(wù)的提供上遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足增長迅猛的需求，雖然近年來政府通過降低養(yǎng)老機構(gòu)租金，放寬社會資金進入養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的方式來促進養(yǎng)老服務(wù)體系的完善，但總體上力度不大，而且未有對整個養(yǎng)老服務(wù)業(yè)整體的一個指導(dǎo)措施或規(guī)范。

3.養(yǎng)老服務(wù)水平提升緩慢，專業(yè)化程度不高。近年來，我國養(yǎng)老機構(gòu)的數(shù)量增長很快，每一千個老人所擁有的床位數(shù)每年都在提高，但是我們的養(yǎng)老服務(wù)水平卻沒有較大提升。目前很多養(yǎng)老機構(gòu)并不能給老年人提供專業(yè)程度較高的養(yǎng)老服務(wù)，難以有效滿足中高端老年人的需求，這也是嚴(yán)重制約養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的一個重要因素。專業(yè)程度不高主要是有兩方面的原因，一是當(dāng)前大部分的養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的經(jīng)營理念不夠?qū)I(yè)，導(dǎo)致很多養(yǎng)老資源沒有得到充分的發(fā)揮和利用，管理效率和水平都有待提高。二是提供養(yǎng)老服務(wù)的人員沒有掌握專業(yè)的服務(wù)技能，大多數(shù)為老人提供服務(wù)的護理人員是沒有接受過專業(yè)訓(xùn)練的。而由于這些護理人員的薪酬水平較低、工作強度大、勞動時間長，以及他們的社會地位不高，又導(dǎo)致養(yǎng)老服務(wù)人才隊伍難以建立。

四、加快我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的對策建議

1.進行科學(xué)的頂層設(shè)計，優(yōu)化養(yǎng)老服務(wù)供給結(jié)構(gòu)?？茖W(xué)的頂層設(shè)計能給養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展提供一個明確清晰的方向，各級政府應(yīng)該做好養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的中長期規(guī)劃，科學(xué)做好符合當(dāng)?shù)貙嶋H的頂層設(shè)計，并定期對規(guī)劃進行評估和分析存在的問題及時調(diào)整規(guī)劃。在規(guī)劃過程中，要做好調(diào)查工作，對老年群體的養(yǎng)老服務(wù)需求有準(zhǔn)確的把握之后才能使得規(guī)劃更加合理，避免供需不對應(yīng)的現(xiàn)象發(fā)生。此外，政府應(yīng)該明確自身在養(yǎng)老服務(wù)業(yè)中的引導(dǎo)作用，進一步優(yōu)化養(yǎng)老服務(wù)供給結(jié)構(gòu)，平衡老年住宅、老年健康、老年教育、老年醫(yī)療、老年旅游和老年金融等多個領(lǐng)域的關(guān)系，促進養(yǎng)老服務(wù)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和專業(yè)化，為老年人提供更優(yōu)質(zhì)更符合需求的養(yǎng)老服務(wù)。

2.引入高新技術(shù)，加大政策扶持力度。我們處于一個信息時代，互聯(lián)網(wǎng)等高新技術(shù)已經(jīng)融入了我們的生活并發(fā)揮著重要的作用。引入高新技術(shù)將使得養(yǎng)老服務(wù)業(yè)體系更加完善，如“互聯(lián)網(wǎng)+養(yǎng)老”的模式已經(jīng)初見成效。我國政府應(yīng)對這類組織機構(gòu)加大政策扶持力度，并鼓勵養(yǎng)老服務(wù)業(yè)積極運用互聯(lián)網(wǎng)等高新技術(shù)將各類養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)進行高效聯(lián)結(jié)，形成一個完整的服務(wù)網(wǎng)，這將有利于養(yǎng)老服務(wù)業(yè)高效地進行產(chǎn)業(yè)化并極大地提升資源的利用率，同時也能使得老年人的需求能夠及時準(zhǔn)確地得到滿足，最終讓養(yǎng)老服務(wù)業(yè)形成產(chǎn)業(yè)鏈，成為更加完備的養(yǎng)老服務(wù)業(yè)。

3.加快養(yǎng)老服務(wù)人才隊伍建設(shè)，健全保障機制。養(yǎng)老服務(wù)人才是養(yǎng)老服務(wù)業(yè)運行的基礎(chǔ)，包括養(yǎng)老服務(wù)的管理人才，養(yǎng)老服務(wù)護理人員，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)創(chuàng)業(yè)人才等三種。首先，要加大宣傳力度，讓公眾了解到當(dāng)前老齡化的嚴(yán)峻形勢以及發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的必要性，消除人們對于養(yǎng)老服務(wù)人才的歧視和誤解，提高養(yǎng)老服務(wù)人才的社會地位，并吸引到更多人來關(guān)注和投身到養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展當(dāng)中。其次，要在高校和各轉(zhuǎn)職院校加大對養(yǎng)老服務(wù)人才的培養(yǎng)，鼓勵學(xué)生參與到養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的建設(shè)中來，并通過學(xué)校與社會上的養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)合作，增加學(xué)生的實習(xí)機會，更有針對性地培養(yǎng)養(yǎng)老服務(wù)人才。此外，政府還應(yīng)加大對養(yǎng)老服務(wù)人才培養(yǎng)和就業(yè)的支持力度，健全他們的保障機制，提高養(yǎng)老服務(wù)人員薪酬水平，促進養(yǎng)老服務(wù)人才隊伍的建設(shè)。

4.健全相關(guān)法規(guī)制度，提高養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的管理水平。從國際上養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展得較好的國家以及服務(wù)業(yè)的發(fā)展規(guī)律來看，健全的法律制度是促進養(yǎng)老服務(wù)業(yè)健康發(fā)展的一個重要舉措。通過法律的手段加強養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的規(guī)范性，使得養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展有法可依，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)才能在有序且規(guī)范的秩序下運行，讓開展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)和從事養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的企業(yè)和員工的權(quán)益有所保障，同時也保護了享受養(yǎng)老服務(wù)的老年人的權(quán)益。此外，提高養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的管理水平還需制定相關(guān)的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。合理的標(biāo)準(zhǔn)是養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的安全閥，它可有效提高養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的規(guī)范性，避免養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的無序發(fā)展。此外，還要提高養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的管理水平，增進部門之間的協(xié)同合作，明晰各部門的責(zé)任，增強組織領(lǐng)導(dǎo)能力，共同促進養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的健康發(fā)展。

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