史密斯模型視角下的農(nóng)村垃圾治理研究

李金英

摘 ?要：改革開(kāi)放以來(lái)，隨著人民生活水平的不斷提高，農(nóng)村城鎮(zhèn)化水平也不斷提升，隨之而來(lái)的是農(nóng)村生活垃圾的不斷增加。與城市相比，由于農(nóng)村地區(qū)交通閉塞、基礎(chǔ)設(shè)施落后、環(huán)保意識(shí)較低以及政府管理缺位等一系列問(wèn)題導(dǎo)致農(nóng)村垃圾問(wèn)題日益惡化。該文在史密斯政策執(zhí)行過(guò)程模型的視角下分析了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下的農(nóng)村垃圾治理情況，從理想化的政策、政策執(zhí)行主體、目標(biāo)群體和政策環(huán)境4個(gè)方面分析農(nóng)村垃圾治理中存在的問(wèn)題并提出相應(yīng)建議。

關(guān)鍵詞：史密斯模型;農(nóng)村垃圾;治理機(jī)制

中圖分類(lèi)號(hào) X705文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A文章編號(hào) 1007-7731（2019）10-0003-04

Abstract：Since the reform and opening up， with the continuous improvement of people's living standards， the level of rural urbanization has also been continuously improved， followed by the continuous increase of rural domestic garbage. Compared with cities， rural garbage problems are worsening due to a series of problems such as traffic congestion in rural areas， backward infrastructure， low environmental awareness and lack of government management. This paper analyzes rural garbage management under the rural revitalization strategy from the perspective of Smith's policy implementation process model， and analyzes the problems existing in rural waste management from four aspects： idealized policies， policy implementation subjects， target groups and policy environment.

Key words： Smith's policy implementation process model;Rural garbage;Governance mechanism

1 問(wèn)題的提出

改善農(nóng)村居住環(huán)境，建設(shè)美麗宜居鄉(xiāng)村是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的一項(xiàng)重要任務(wù)。目前中國(guó)農(nóng)村約有6.5億常住人口，僅生活垃圾部分，若按每人每日產(chǎn)生0.5kg計(jì)算，1年就可產(chǎn)生約1.1億t垃圾。為貫徹落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，全面建成小康社會(huì)，針對(duì)農(nóng)村生活垃圾問(wèn)題，2015年11月中國(guó)住房城鄉(xiāng)建設(shè)部出臺(tái)《關(guān)于全面推進(jìn)農(nóng)村垃圾治理的指導(dǎo)意見(jiàn)》。文件指出，到2020年全面建成小康社會(huì)時(shí)，全國(guó)90%以上村莊的生活垃圾得到有效治理，實(shí)現(xiàn)“有齊全的設(shè)施設(shè)備、有成熟的治理技術(shù)、有穩(wěn)定的保潔隊(duì)伍、有長(zhǎng)效的資金保障、有完善的監(jiān)管制度”。2018年9月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2020年）》，規(guī)劃中專(zhuān)門(mén)有一個(gè)章節(jié)提到以農(nóng)村垃圾、污水治理和村容村貌三方面為主攻方向開(kāi)展農(nóng)村環(huán)境整治行動(dòng)。盡管黨中央對(duì)農(nóng)村垃圾治理高度重視，然而問(wèn)題的解決離不開(kāi)政策的執(zhí)行，因此，各地方政府如何把政策貫徹落實(shí)到實(shí)際行動(dòng)中來(lái)成為了解決農(nóng)村垃圾治理問(wèn)題的關(guān)鍵。

2 文獻(xiàn)綜述

垃圾與人們的生活息息相關(guān)，是人們?cè)陂_(kāi)發(fā)和利用自然資源與產(chǎn)品的過(guò)程中，由于無(wú)法對(duì)原材料進(jìn)行充分利用和分解而產(chǎn)生的物體。隨著工業(yè)時(shí)代的到來(lái)和城市化進(jìn)程的加快，人們對(duì)自然資源的開(kāi)發(fā)利用越來(lái)越廣泛，消費(fèi)品的種類(lèi)也越來(lái)越豐富，所產(chǎn)生的垃圾也就越來(lái)越多。垃圾問(wèn)題給環(huán)境帶來(lái)的影響與日俱增，給人類(lèi)帶來(lái)的困擾史無(wú)前例，現(xiàn)如今已經(jīng)成為全球環(huán)境問(wèn)題中最難處理的問(wèn)題之一，引起了國(guó)內(nèi)外專(zhuān)家學(xué)者的關(guān)注。國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)農(nóng)村垃圾治理的研究主要包括農(nóng)村垃圾的治理主體、產(chǎn)生的原因以及解決垃圾問(wèn)題的對(duì)策等幾個(gè)方面。

首先是關(guān)于農(nóng)村垃圾治理的主體方面。鄭需勇（2007）認(rèn)為基層政府在農(nóng)村環(huán)境治理中發(fā)揮著主導(dǎo)性作用，因此應(yīng)該從地方政府環(huán)境治理的主體責(zé)任出發(fā)探索有針對(duì)性的環(huán)境治理措施。李齊云（2010）強(qiáng)調(diào)了第3服務(wù)機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)村垃圾治理的重要性。王寧娟（2013）認(rèn)為由于政府缺乏管制導(dǎo)致了農(nóng)村垃圾問(wèn)題的惡化，所以政府應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)垃圾的有效管制。

其次是對(duì)農(nóng)村垃圾產(chǎn)生的原因分析。谷中原（2009）闡述了農(nóng)村垃圾污染的內(nèi)部原因，即缺乏有效制約村民行為的法律基礎(chǔ)。除了缺少法律規(guī)制，周祖光（2010）還認(rèn)為環(huán)境的惡化與村民環(huán)保意識(shí)和憂(yōu)患意識(shí)的缺失密切相關(guān)。方琦強(qiáng)調(diào)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與垃圾的堆積量呈正相關(guān)。

最后是對(duì)垃圾污染治理方式和方法的研究。曹致（2012）通過(guò)對(duì)寧波市農(nóng)村垃圾問(wèn)題進(jìn)行研究，提出“村保潔、鎮(zhèn)運(yùn)送、縣處置”，將垃圾處理與太陽(yáng)能相結(jié)合的垃圾處理方法。寧清同（2012）則獨(dú)辟蹊徑，建議建立公益信托制度來(lái)發(fā)揮政府在垃圾治理中的公益性。袁順章（2016）認(rèn)為應(yīng)因地制宜，充分發(fā)揮政府、企業(yè)、人民和非營(yíng)利組織在垃圾治理中的作用，營(yíng)造良好的垃圾治理氛圍。

3 史密斯模型視角下農(nóng)村垃圾治理存在的問(wèn)題

史密斯模型是由史密斯在《政策執(zhí)行過(guò)程》（1973）一文提出的描述政策執(zhí)行過(guò)程的模型。史密斯認(rèn)為，政策執(zhí)行過(guò)程中所牽涉到的重大因素包括理想化的政策、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、目標(biāo)群體、環(huán)境因素（見(jiàn)圖1）。理想化的政策是指政策制定者所制定的政策應(yīng)盡可能的合理，主要表現(xiàn)在政策的淵源、類(lèi)型、內(nèi)容、方式和接受度等方面都應(yīng)該處于一個(gè)最理想的狀態(tài)。執(zhí)行機(jī)構(gòu)是負(fù)責(zé)政策執(zhí)行的具體組織，執(zhí)行機(jī)構(gòu)的能力、態(tài)度、技巧和方式等都決定著政策執(zhí)行的效果。目標(biāo)群體即政策所針對(duì)和直接作用的人群，通過(guò)公共政策而調(diào)整目標(biāo)人群的行為從而直接受益于目標(biāo)群體。環(huán)境因素是指對(duì)政策執(zhí)行產(chǎn)生影響的外部環(huán)境，主要包括政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等環(huán)境。政策的制定和執(zhí)行總是受到一定環(huán)境因素的影響并隨著環(huán)境的變化而變化。政策執(zhí)行過(guò)程受這四大因素的相互影響，并共同決定著政策執(zhí)行的效果。

3.1 缺乏微觀政策法規(guī)的指導(dǎo) 我國(guó)關(guān)于農(nóng)村垃圾治理方面的法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)制定起步較晚，且治理的方式較為粗放，專(zhuān)門(mén)涉及農(nóng)村垃圾污染治理的立法主要以宏觀的指導(dǎo)為主，缺少微觀具體的政策指導(dǎo)。2005年全國(guó)人民代表大會(huì)頒布了《中華人民共和國(guó)固體廢物污染環(huán)境防治法》，增加了農(nóng)村垃圾污染防治的條款，但是具體的垃圾治理方法由地方政府做出明確規(guī)定，然而大多數(shù)省市并沒(méi)有出臺(tái)相應(yīng)的農(nóng)村生活垃圾防治措施。2011年中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)部頒發(fā)了《農(nóng)村生活污染控制技術(shù)規(guī)范》，提出垃圾應(yīng)實(shí)行分類(lèi)收集，規(guī)范了垃圾收集、轉(zhuǎn)運(yùn)、回收方式和方法等要求、監(jiān)督和管理措施。2013年中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)部實(shí)施了《農(nóng)村環(huán)境連篇整治技術(shù)指南》，為農(nóng)村生活垃圾技術(shù)模式的選取提供參考和依據(jù)。2015年國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于改善農(nóng)村人居環(huán)境的指導(dǎo)意見(jiàn)》，推行縣域農(nóng)村生活垃圾和污水治理的統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一管理。總之，這些規(guī)范、指南和意見(jiàn)為農(nóng)村垃圾治理提供了指導(dǎo)，但這些法律法規(guī)運(yùn)用的“應(yīng)該”、“宜”和“建議”等字眼無(wú)法從各個(gè)地區(qū)的實(shí)際出發(fā)，且對(duì)垃圾治理的主體和公眾參與的規(guī)定較少，存在針對(duì)性較弱、抽象化程度較高、覆蓋面有限等問(wèn)題，使得政策落實(shí)的難度較大。

3.2 地方政府管理職能分散 農(nóng)村生活垃圾治理是一項(xiàng)點(diǎn)多、線(xiàn)長(zhǎng)、面廣的攻堅(jiān)戰(zhàn)，具有復(fù)雜性、綜合性和長(zhǎng)期性的特點(diǎn)，需要多個(gè)部門(mén)在政府和黨委的領(lǐng)導(dǎo)下共同參與才能有成效。由于國(guó)家對(duì)農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題的高度重視，我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保機(jī)構(gòu)和環(huán)保系統(tǒng)的數(shù)量呈不斷上升趨勢(shì)。由圖2可知，2000—2014年鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量變化中，2014年的數(shù)量達(dá)到最多，約占全國(guó)環(huán)保系統(tǒng)機(jī)構(gòu)總數(shù)量的20.2%。隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保機(jī)構(gòu)數(shù)量的增加，各機(jī)構(gòu)間就會(huì)存在職責(zé)功能的交叉，職責(zé)范圍的不明確則容易導(dǎo)致推諉現(xiàn)象的發(fā)生。

在中央，住建部門(mén)為牽頭部門(mén)負(fù)責(zé)農(nóng)村垃圾管理體系，在基層，則是區(qū)、（鄉(xiāng)）、村三級(jí)管理體系承擔(dān)生活垃圾治理工作。但是在一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)仍然是由環(huán)保部門(mén)對(duì)垃圾進(jìn)行收集、運(yùn)輸和處理，而地方政府只是進(jìn)行職能定位與監(jiān)管。職能的交叉與重疊使得信息被分散在部門(mén)之中，互相推諉和管理真空問(wèn)題使得各部門(mén)無(wú)法形成合力進(jìn)行溝通和協(xié)調(diào)，導(dǎo)致了政府管理職能的碎片化。

3.3 目標(biāo)群體缺乏環(huán)保意識(shí)

3.3.1 村民缺乏垃圾分類(lèi)意識(shí) 目前，農(nóng)村地區(qū)對(duì)生活垃圾的處理方式主要有3種：一是將垃圾倒入村里集中收集的垃圾桶或垃圾池內(nèi)，通過(guò)“村收集、鎮(zhèn)轉(zhuǎn)運(yùn)、縣處理”的垃圾收運(yùn)處理系統(tǒng)進(jìn)行合理化處理。但是由于修建的垃圾池?cái)?shù)量少、垃圾清運(yùn)不及時(shí)、運(yùn)輸效率低等原因造成了垃圾堆積、臭味撲鼻，導(dǎo)致很多村民不愿意將垃圾倒入垃圾池內(nèi)。二是村民各戶(hù)在完全沒(méi)有任何污染控制措施的前提下擅自將垃圾就地焚燒或填埋。三是在沒(méi)有任何保護(hù)措施的情況下將垃圾傾倒在路邊或者河中。村民沒(méi)有意識(shí)到垃圾分類(lèi)可以減少環(huán)境污染、降低對(duì)人體健康的危害、降低垃圾的收集處理費(fèi)用，只是簡(jiǎn)單地把垃圾全部丟棄或焚燒。例如可將廚余垃圾用作牲畜飼料或倒入自家漚肥池或沼氣池，將有價(jià)廢品進(jìn)行回收，將有毒有害垃圾放到專(zhuān)門(mén)的垃圾收集點(diǎn)。通過(guò)垃圾分類(lèi)可減少垃圾數(shù)量和提高垃圾運(yùn)送效率，有利于美麗鄉(xiāng)村的建設(shè)。

3.3.2 村民缺乏垃圾治理自覺(jué)性 政策的執(zhí)行離不開(kāi)廣大人民持續(xù)有效的參與與配合。首先是關(guān)于村民方面，由于垃圾具有公共性的特征，再加上“公地悲劇”和搭便車(chē)現(xiàn)象的存在，村民即使意識(shí)到了垃圾治理中存在的問(wèn)題仍然會(huì)采取不作為的行為。因?yàn)樗麄冋J(rèn)為垃圾治理是政府的責(zé)任，村民都不愿意承擔(dān)垃圾治理的責(zé)任和義務(wù)。他們認(rèn)為現(xiàn)在的不作為并不會(huì)影響到自身的利益，如果他人或有關(guān)部門(mén)進(jìn)行處理之后，自己不用付出成本就可以享受利益。其次是關(guān)于政府方面，很多基層政府已經(jīng)印發(fā)了垃圾治理的宣傳手冊(cè)，但是村鎮(zhèn)工作人員沒(méi)有做好宣傳工作，只是把手冊(cè)堆放在辦公室里卻沒(méi)有分發(fā)到群眾手中，導(dǎo)致了村民在垃圾治理中的參與度和配合度低。思想是行動(dòng)的先導(dǎo)，有了正確的思想之后才能展開(kāi)積極的行為，垃圾治理要想達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)，提高村民垃圾治理的自覺(jué)性是關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

3.4 垃圾治理資金不足 很長(zhǎng)時(shí)間以來(lái)，整個(gè)財(cái)政支出對(duì)農(nóng)村生活垃圾治理的資金投入比例較低。隨著環(huán)境保護(hù)受到越來(lái)越多的重視，國(guó)家對(duì)環(huán)境方面的支出占財(cái)政支出的比例也越來(lái)越大。由圖3可知，2008—2017年全國(guó)環(huán)境保護(hù)財(cái)政支出和全國(guó)城鄉(xiāng)社區(qū)環(huán)境衛(wèi)生支出總額呈現(xiàn)逐年上升的趨勢(shì)，但是這2項(xiàng)支出占全國(guó)公共預(yù)算支出的比例僅僅約4%，且資金數(shù)額增加的幅度不超過(guò)0.4%。由此可知，即使國(guó)家增加了環(huán)境保護(hù)的資金數(shù)額以填補(bǔ)空缺，但是對(duì)于實(shí)際需要來(lái)說(shuō)這仍然是滄海一粟。

對(duì)于大部分農(nóng)村地區(qū)而言，由于生活水平的限制并沒(méi)有多余的資金成立專(zhuān)門(mén)的生活垃圾治理基金，上級(jí)財(cái)政部門(mén)也沒(méi)有給予財(cái)政補(bǔ)貼加以扶持。隨著垃圾量的增多，垃圾基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、垃圾運(yùn)輸費(fèi)和成本費(fèi)的居高不下使垃圾治理資金的缺口也不斷加大。在一些較為落后偏遠(yuǎn)的村莊，治理的負(fù)擔(dān)不斷加重與資金的缺乏形成鮮明對(duì)比，即使有了利好政策但垃圾治理工作依然寸步難行。

4 完善農(nóng)村垃圾治理機(jī)制的建議

4.1 制定客觀實(shí)際的規(guī)章制度 中國(guó)人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)部和全國(guó)人大等頒布實(shí)施的法律雖然對(duì)環(huán)境保護(hù)與防治做出了宏觀的規(guī)定，但由于在實(shí)際工作中針對(duì)性不強(qiáng)而難以有效實(shí)施。因此，各個(gè)基層政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際，制定農(nóng)村環(huán)境保護(hù)與治理的地方性法規(guī)，構(gòu)建完善的農(nóng)村垃圾治理體系，健全垃圾污染防治的配套制度，并對(duì)垃圾處理標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和技術(shù)指南做出進(jìn)一步的規(guī)定。同時(shí)，要落實(shí)各監(jiān)督主體的職責(zé)和范圍，建立以政府為主導(dǎo)、社會(huì)組織和廣大村民積極參與的垃圾治理機(jī)制，將垃圾治理納入政府績(jī)效考核體制，依法實(shí)施制度化、常態(tài)化的衛(wèi)生和考核制度。最后，可以建立明確的目標(biāo)責(zé)任制，從縣到鎮(zhèn)到村甚至是保潔員和垃圾運(yùn)輸駕駛員明確標(biāo)準(zhǔn)和任務(wù)，做到定時(shí)、定量完成工作。除了擁有完善的規(guī)章制度，還需要加強(qiáng)執(zhí)法人員的培訓(xùn)教育，使其擁有豐富的法律儲(chǔ)備，做到創(chuàng)新執(zhí)法，建設(shè)一支有素質(zhì)、有能力、有擔(dān)當(dāng)?shù)膱?zhí)法隊(duì)伍。

4.2 理順政府職能權(quán)限 農(nóng)村垃圾治理過(guò)程往往與環(huán)保局、政府辦、農(nóng)業(yè)局、衛(wèi)生局、財(cái)政局等職能部門(mén)相關(guān)，因此各部門(mén)需明確自己的職責(zé)范圍，確立主導(dǎo)部門(mén)，建立部門(mén)聯(lián)絡(luò)會(huì)議制度加強(qiáng)溝通與聯(lián)系，通過(guò)信息共享整合資源、打破界限，防止政出多門(mén)、職能交叉、互相推諉，聯(lián)手突破農(nóng)村垃圾治理難題。同時(shí)，可以遵循精簡(jiǎn)原則，成立主管垃圾事務(wù)的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，實(shí)行分級(jí)管理。通過(guò)垃圾分級(jí)管理將垃圾的治理職責(zé)集中于一個(gè)主管機(jī)構(gòu)，有利于落實(shí)責(zé)任，實(shí)施精簡(jiǎn)管理。

4.3 提高村民環(huán)保意識(shí) 村民作為垃圾治理的主體，應(yīng)該轉(zhuǎn)變過(guò)去政府部門(mén)獨(dú)自處理為村民的廣泛參與。過(guò)去村民對(duì)政府的垃圾處理工作有較強(qiáng)的依賴(lài)性，因此要讓村民主動(dòng)參與與配合垃圾治理工作絕非一朝一夕能夠?qū)崿F(xiàn)，建議從以下幾個(gè)方面入手。首先是通過(guò)環(huán)保知識(shí)講座、播放環(huán)保宣傳片、參觀先進(jìn)示范村、入戶(hù)宣傳環(huán)保意識(shí)、聘請(qǐng)法律工作者、發(fā)放法律宣傳手冊(cè)等方式對(duì)村民進(jìn)行環(huán)保法律法規(guī)、方針政策的解讀與宣傳，提高村民環(huán)保意識(shí)。其次可以加強(qiáng)村民垃圾分類(lèi)意識(shí)的培養(yǎng)，按照“不分類(lèi)—粗分類(lèi)—細(xì)分類(lèi)”的步驟因地制宜推行垃圾分類(lèi)。農(nóng)村人口密度小，可直接通過(guò)入戶(hù)宣傳垃圾分類(lèi)知識(shí)。同時(shí)，應(yīng)建立一個(gè)公開(kāi)透明的農(nóng)村衛(wèi)生服務(wù)公共平臺(tái)，通過(guò)服務(wù)平臺(tái)村民可以自由學(xué)習(xí)垃圾分類(lèi)和管理等方面相關(guān)知識(shí)。除了對(duì)村民進(jìn)行垃圾分類(lèi)教育，還可以對(duì)一線(xiàn)環(huán)衛(wèi)工人進(jìn)行宣傳和教育，通過(guò)垃圾分類(lèi)實(shí)現(xiàn)垃圾處理產(chǎn)業(yè)化。最后，要充分發(fā)揮基層群眾自治組織的作用，讓村民通過(guò)信箱、網(wǎng)站的方式參與政策的制定，通過(guò)價(jià)格聽(tīng)證的方式發(fā)揮村民的主人翁地位，通過(guò)舉報(bào)等方式履行村民的監(jiān)督權(quán)，提高公民主動(dòng)參與垃圾治理的積極性。

4.4 吸引社會(huì)力量參與農(nóng)村垃圾治理 目前農(nóng)村垃圾的處理方式主要是由政府進(jìn)行管制，但是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，在農(nóng)村垃圾治理中引入市場(chǎng)機(jī)制可以緩解資金的短缺。一方面，政府要改變事業(yè)單位的運(yùn)營(yíng)模式，通過(guò)購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)的方式，把農(nóng)村垃圾治理外包或托管給具有專(zhuān)業(yè)垃圾處理技術(shù)的企業(yè)，把垃圾管理從粗放型向集約型方向轉(zhuǎn)化。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，政府主要負(fù)責(zé)宏觀調(diào)控，制定具體的法律規(guī)章制度，企業(yè)在經(jīng)濟(jì)利益的條件下形成分類(lèi)—收運(yùn)—處理的專(zhuān)業(yè)化產(chǎn)業(yè)鏈。通過(guò)試點(diǎn)實(shí)施PPP（Public-Private-Partnership）模式減少政府財(cái)政負(fù)擔(dān)、提高垃圾治理效率。另一方面，目前主要的垃圾治理資金主要來(lái)源于政府財(cái)政支出，但與實(shí)際的資金需求數(shù)量相比還存在較大的資金缺口，因此可以轉(zhuǎn)向農(nóng)村居民、企業(yè)和非政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行融資以彌補(bǔ)資金缺口。政府可以通過(guò)一定的財(cái)政或稅收政策吸引社會(huì)資本參與到垃圾治理中，可以在經(jīng)濟(jì)水平較高的農(nóng)村地區(qū)實(shí)行農(nóng)村生活垃圾收費(fèi)制度，通過(guò)按戶(hù)收取保潔費(fèi)的方式籌集資金。

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（責(zé)編：徐世紅）