法治政府建設(shè)與政府信任關(guān)系實(shí)證研究
——基于CGSS2015調(diào)查數(shù)據(jù)

張建光

(中國(guó)人民共和國(guó)吳淞海事局，上海 201900)

一、引言

政府信任代表了政府的影響力和號(hào)召力，是政府執(zhí)政能力的重要體現(xiàn)，反映了政府權(quán)威性、法治建設(shè)成效。同時(shí)，也傳遞了公眾對(duì)于政府執(zhí)政成效的評(píng)價(jià)，是公眾對(duì)于政府的滿意程度和信任程度的綜合考量。公眾對(duì)于政府信任程度的高低直接關(guān)乎政府執(zhí)政的合法性和穩(wěn)定性，因此提高公眾政府信任度對(duì)于政府至關(guān)重要[1]。當(dāng)前，學(xué)術(shù)界圍繞政府信任研究領(lǐng)域主要集中在政府信任概念界定、政府信任與政府公信力關(guān)系、中央政府信任與地方政府信任關(guān)系、政府信任影響因素分析，政府信任影響因素則主要包含制度因素、文化因素、個(gè)人社會(huì)學(xué)特征因素等，學(xué)者們也就相關(guān)研究問(wèn)題提出了解題思路和方法路徑。國(guó)務(wù)院印發(fā)的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》(國(guó)發(fā)〔2004〕10號(hào))文件中確立法治政府的目標(biāo)，黨的十八大報(bào)告明確提出到2020年基本建成法治政府，2018年8月習(xí)近平主席主持召開(kāi)中央全面依法治國(guó)委員會(huì)第一次會(huì)議，明確了全面依法治國(guó)具有基礎(chǔ)性、保障性作用。法治政府建設(shè)是國(guó)家重要的方針、戰(zhàn)略，為維護(hù)黨的領(lǐng)導(dǎo)和國(guó)家政策的執(zhí)行起到了保障性功能。學(xué)術(shù)界也就法治政府建設(shè)建言獻(xiàn)策，當(dāng)前學(xué)術(shù)界圍繞法治政府建設(shè)主要集中在法治政府建設(shè)概念、歷程和途徑、法治政府與政府績(jī)效關(guān)系、法治政府與法治社會(huì)關(guān)系、法治政府建設(shè)指標(biāo)體系、法治政府與服務(wù)型政府關(guān)系等領(lǐng)域，取得的研究成果頗為豐碩。

學(xué)者們?cè)诜ㄖ握ㄔO(shè)領(lǐng)域所提出的解題思路和方法路徑，其實(shí)歸根到底是為了實(shí)現(xiàn)政府執(zhí)政目標(biāo)。在實(shí)現(xiàn)政府執(zhí)政目標(biāo)這一進(jìn)程中，政府信任是其中關(guān)鍵一環(huán)。政府信任度的高低直接關(guān)系政府執(zhí)政的成效，政府目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度的多少。當(dāng)前很多學(xué)者對(duì)政府信任展開(kāi)研究，也有很多學(xué)者對(duì)法治政府建設(shè)展開(kāi)研究，但是很少有學(xué)者從政府信任與法治政府關(guān)系展開(kāi)研究，而對(duì)兩者關(guān)系展開(kāi)實(shí)證研究的更是寥寥無(wú)幾。本文的創(chuàng)新之處在于，量化法治政府建設(shè)，從實(shí)證的角度分析兩者之間的關(guān)系，并提出提高政府信任的建議。

二、數(shù)據(jù)來(lái)源與變量說(shuō)明

(一)數(shù)據(jù)來(lái)源

本文所用數(shù)據(jù)來(lái)自中國(guó)人民大學(xué)調(diào)查與數(shù)據(jù)中心2015年中國(guó)綜合社會(huì)調(diào)查(Chinese General Social Survey，簡(jiǎn)稱(chēng) CGSS)，調(diào)查范圍涉及全國(guó)28 個(gè)省、市、自治區(qū)，此次調(diào)查內(nèi)容涉及到基本人口學(xué)特征、法治政府建設(shè)相關(guān)指標(biāo)體系，對(duì)于本文具有較強(qiáng)的研究?jī)r(jià)值。

(二)變量說(shuō)明

1.被解釋變量

本文研究的被解釋變量為政府信任，調(diào)查涉及問(wèn)題是對(duì)于一些社會(huì)焦點(diǎn)問(wèn)題，如果政府的說(shuō)法和網(wǎng)上傳言不同，寧可相信網(wǎng)上的傳言？主要的指標(biāo)有5項(xiàng)(完全不同意，比較不同意，無(wú)所謂同意不同意，比較同意，完全同意)。當(dāng)網(wǎng)絡(luò)傳言與政府說(shuō)法產(chǎn)生矛盾時(shí)，公眾是否相信政府的說(shuō)法，直接反映了公眾對(duì)于政府信任程度的高低，故本文研究選擇這個(gè)問(wèn)題為被解釋量。

2.人口學(xué)特征變量

主要包括：性別(男性=0，女性=1)；民族(漢族=0，其他民族=1)；教育(小學(xué)及以下=1，初中=2，高中=3，大專(zhuān)及以上=4)；政治面貌(黨員=0，非黨員=1)；戶口(非農(nóng)業(yè)戶口=0，農(nóng)業(yè)戶口=1)，詳見(jiàn)表1。

表1 人口學(xué)變量特征描述

3.解釋變量

表2 法治政府建設(shè)度量與結(jié)構(gòu)

我國(guó)法學(xué)家張文顯教授認(rèn)為法治國(guó)家具體指標(biāo)應(yīng)包括完備統(tǒng)一的法律體系、普遍有效的法律規(guī)則、嚴(yán)格的執(zhí)法制度、公正的司法制度、專(zhuān)門(mén)化的法律職業(yè)等[2]。本文則根據(jù)以上指標(biāo)對(duì)調(diào)查問(wèn)卷的問(wèn)題進(jìn)行量化，通過(guò)因子分析法對(duì)相關(guān)指標(biāo)作進(jìn)一步分析。通過(guò)因子分析，根據(jù)主成分分析法對(duì)19個(gè)變量進(jìn)行因子分析，經(jīng)過(guò)最大方差旋轉(zhuǎn)法，依據(jù)特征值大于1為抽取標(biāo)準(zhǔn)，抽取出5個(gè)公因子。這19個(gè)變量的Cronbach’S alpha信度系數(shù)達(dá)0.905 3，分量表信度分別為0.863 5、0.887 6、0.891 9、0.931 1、0.856 2。因子分析結(jié)果顯示，KMO值為0.892 3，說(shuō)明所采用的變量適合進(jìn)行因子分析，詳見(jiàn)表2。

三、實(shí)證結(jié)果與分析

回歸分析結(jié)果詳見(jiàn)表3。模型1主要考察了人口學(xué)變量性別、民族、教育、政治面貌、戶籍對(duì)政府信任的影響。其中性別、民族、政治面貌、戶籍對(duì)政府信任無(wú)顯著影響，教育對(duì)政府信任有顯著影響，教育狀況與政府信任呈顯著負(fù)相關(guān)，即學(xué)歷越高的人群對(duì)于政府的信任度越低，這可能是由于學(xué)歷越高的人掌握的信息和資源越多，對(duì)政府的預(yù)期更高，更了解政府實(shí)際運(yùn)行過(guò)程當(dāng)中存在的問(wèn)題，因而對(duì)政府的信任度越低[3]。

表3 法治政府建設(shè)與政府信任OLS回歸分析

注：*、**、***分別表示在10%、5%、1%水平上顯著。

模型2主要考察法律規(guī)范體系與政府信任的關(guān)系。結(jié)果顯示，變量的回歸系數(shù)在1%水平下的顯著為正，說(shuō)明法律規(guī)范體系越不規(guī)范、不公正、不合理，公眾越趨于相信網(wǎng)絡(luò)傳言而不相信政府，即對(duì)政府的信任度越低。同時(shí)，模型2調(diào)整后的R2與模型1調(diào)整后的R2相比上升了0.120 6，說(shuō)明法律規(guī)范體系對(duì)政府信任產(chǎn)生顯著影響。這是由于如果法律規(guī)范體系不健全不規(guī)范，政府在依法執(zhí)政過(guò)程中自由裁量權(quán)越大，政府不依法辦事或隨意執(zhí)法的可能性越大，而此時(shí)民眾對(duì)于政府的執(zhí)法無(wú)所適從，因此在這一過(guò)程中，民眾對(duì)于政府的信任度會(huì)明顯降低[4]。

模型3主要考察行政執(zhí)法與政府信任的關(guān)系。結(jié)果顯示，變量的回歸系數(shù)在1%水平下的顯著為正，說(shuō)明政府行政執(zhí)法與政府信任呈顯著正相關(guān)，即政府工作人員在執(zhí)法過(guò)程中，能夠嚴(yán)格地按照相關(guān)法律規(guī)范對(duì)待行政相對(duì)人，并且對(duì)待行政相對(duì)人能夠一視同仁，那么公眾對(duì)政府越信任。

模型4主要考察司法適用與政府信任的關(guān)系。結(jié)果顯示，變量的回歸系數(shù)在1%水平下的顯著為正，表明司法適用與政府信任呈顯著正相關(guān)。司法機(jī)構(gòu)在進(jìn)行刑偵調(diào)查和審理案件的過(guò)程中，如果能夠充分尊重當(dāng)事人的基本權(quán)利，并且保證審判過(guò)程和結(jié)果的客觀公正，那么公眾則對(duì)于政府信任感更高。模型4與模型3相比，調(diào)整后的R2上升了0.077 6，說(shuō)明司法適用的公正性會(huì)對(duì)政府信任產(chǎn)生顯著影響。

模型5主要考察公眾司法參與與政府信任的關(guān)系。結(jié)果顯示，變量的回歸系數(shù)在1%水平下的顯著為正，表明公眾司法參與與政府信任呈顯著正相關(guān)。說(shuō)明當(dāng)公眾能夠參與到司法審判的過(guò)程，公眾的政府信任感越高。

模型6主要考察政府社會(huì)治理法治化水平與政府信任的關(guān)系。結(jié)果顯示，變量的回歸系數(shù)在1%水平下的顯著為正，表明政府社會(huì)治理法治化水平與政府信任呈顯著正相關(guān)。當(dāng)政府在處理社會(huì)事務(wù)，如環(huán)境治理、城市建設(shè)、社會(huì)治安等問(wèn)題能夠嚴(yán)格的按照相關(guān)法律規(guī)范，不斷提高治理社會(huì)的法治水平，那么公眾的政府信任感越高[5]。從模型1到模型6，從人口學(xué)變量特征到法治政府建設(shè)體系相關(guān)指標(biāo)，分別進(jìn)行分析和說(shuō)明，結(jié)果表明，教育、法律規(guī)范體系、行政執(zhí)法、司法適用等變量會(huì)對(duì)政府信任產(chǎn)生顯著影響，這也為如何提高政府信任提供了依據(jù)和借鑒。

四、結(jié)論和建議

(一)結(jié)論

教育程度與政府信任呈負(fù)相關(guān)，教育程度越高，政府信任感越低。法律規(guī)范體系與政府信任呈正相關(guān)，法律規(guī)范體系越健全越合理，公眾的政府信任感越高。行政執(zhí)法與政府信任呈正相關(guān)，行政執(zhí)法人員在執(zhí)法過(guò)程嚴(yán)格按照法律規(guī)范辦事，公眾的政府信任感越高。司法適用與政府信任呈正相關(guān)，刑偵和司法過(guò)程能夠充分保障當(dāng)事人的權(quán)利，充分尊重當(dāng)事人，公正地審判案件，公眾的政府信任感越高。公眾司法參與與政府信任呈正相關(guān)，公眾如果能夠充分地參與到司法過(guò)程，則政府信任感越高。社會(huì)治理法治水平與政府信任呈正相關(guān)，社會(huì)治理法治水平越高，公眾的政府信任感越高。

(二)建議

通過(guò)分析法治政府建設(shè)和政府信任的關(guān)系，基于分析結(jié)論，提出如下建議：

第一，完善法律規(guī)范體系，保證法律規(guī)范體系的科學(xué)合理。新時(shí)代完善法律規(guī)范體系是建設(shè)法治國(guó)家的基礎(chǔ)，國(guó)家治理能力現(xiàn)代化也對(duì)法律規(guī)范體系提出了更高的要求，因此必須著重立法的質(zhì)量和精細(xì)化。一是堅(jiān)持黨對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)。社會(huì)轉(zhuǎn)型期，政府的改革方案和決策可能會(huì)與法律產(chǎn)生沖突，同時(shí)存在利益主體多元化、社會(huì)矛盾多變的情況，只有通過(guò)黨的領(lǐng)導(dǎo)才能有效化解這些矛盾。二是堅(jiān)持市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為導(dǎo)向。法律法規(guī)制定者應(yīng)當(dāng)完善知識(shí)體系，深入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)之中，充分尊重市場(chǎng)規(guī)律，充分發(fā)揮市場(chǎng)決定性作用[6]。

第二，嚴(yán)格行政執(zhí)法，提高行政執(zhí)法人員執(zhí)法水平。當(dāng)前行政執(zhí)法人員存在的一些問(wèn)題如執(zhí)法主體意識(shí)淡薄、執(zhí)法行為不規(guī)范、綜合素質(zhì)不高等問(wèn)題制約著行政執(zhí)法水平，因此必須完善行政執(zhí)法，提高執(zhí)法隊(duì)伍的綜合素質(zhì)。一是組建執(zhí)法隊(duì)伍。行政執(zhí)法單位應(yīng)選擇政治素質(zhì)過(guò)硬、業(yè)務(wù)能力強(qiáng)的工作人員加入執(zhí)法隊(duì)伍，從源頭上保證執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)的科學(xué)性。二是嚴(yán)格執(zhí)法人員持證上崗制度。對(duì)于參加行政執(zhí)法的工作人員，必須做到取得相應(yīng)的執(zhí)法證，否則不得參與執(zhí)法工作。三是加強(qiáng)問(wèn)責(zé)管理。定期或不定期對(duì)于行政執(zhí)法人員做考核和責(zé)任追究，對(duì)于不適合行政執(zhí)法的工作人員，要及時(shí)從執(zhí)法隊(duì)伍中清除，對(duì)違反法律法規(guī)的人員予以懲處。四是創(chuàng)新培養(yǎng)模式。通過(guò)構(gòu)建與司法機(jī)構(gòu)和專(zhuān)職律師聯(lián)系制度，為行政執(zhí)法人員傳達(dá)最新的法律動(dòng)態(tài)，并為行政執(zhí)法人員作法律咨詢(xún)和幫助[7]。

第三，提高司法公開(kāi)力度，保證公眾司法參與權(quán)利。只要不涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的情形，司法活動(dòng)都應(yīng)該向公眾公開(kāi)，可以通過(guò)庭審直播、公眾旁聽(tīng)、法律文書(shū)上傳網(wǎng)絡(luò)等方式，讓公眾充分參與到司法過(guò)程中來(lái)，保證公眾的知情權(quán)。同時(shí)，對(duì)于網(wǎng)絡(luò)爭(zhēng)議較大的案件或者案情重大的案件，應(yīng)采取公告的形式，在相關(guān)的平臺(tái)及時(shí)公示處理過(guò)程和相應(yīng)的依據(jù)，最大限度消除公眾的疑慮和不信任[8]。

第四，政府決策應(yīng)做到有法可依。一是完善決策聽(tīng)證程序。合理設(shè)計(jì)聽(tīng)證程序，明確聽(tīng)證人、當(dāng)事人、參與方的職責(zé)和權(quán)限。二是擴(kuò)大聽(tīng)證范圍。除了政府制定的各項(xiàng)決策和規(guī)章應(yīng)當(dāng)納入聽(tīng)證范圍，涉及重大公共利益和群眾切身利益的事項(xiàng)也要納入聽(tīng)證范圍。三是建立行政決策評(píng)估制度。行政決策評(píng)估制度所涉及的內(nèi)容應(yīng)包括：決策目標(biāo)設(shè)定合理性、決策程序合理化、決策方案操作性、決策結(jié)果有效性等[9]。