申根協(xié)定體系下一體化出入境檢查制度的啟示

摘 要：申根協(xié)定體系取消了成員國之間的內(nèi)部出入境檢查，同時(shí)加強(qiáng)了外部邊境檢查和管理，在確保成員國安全穩(wěn)定的同時(shí)促進(jìn)了人員、貨物的自由流動和經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。申根協(xié)定體系下的一體化出入境檢查措施主要包括出入境檢查法律制度、組織架構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制三個(gè)方面的一體化，其成功的經(jīng)驗(yàn)和先進(jìn)理念可以為我國出入境檢查機(jī)關(guān)開展國際合作提供借鑒。

關(guān)鍵詞：申根協(xié)定體系 一體化 出入境檢查

一體化出入境檢查制度是申根協(xié)定體系中最核心的內(nèi)容，是指申根國家出入境檢查部門在維護(hù)出入境秩序和國家安全的基礎(chǔ)上，統(tǒng)一采取的促進(jìn)邊界線兩側(cè)人員、貨物快速流動的各種措施的統(tǒng)稱。1985年《關(guān)于逐步取消邊界檢查的條約》（申根協(xié)定）提出了建立一體化出入境檢查制度的初步要求，經(jīng)過30多年的發(fā)展，申根區(qū)一體化出入境檢查制度變得越來越完善，使得人員、貨物跨越邊界壁壘的成本大大減少，極大的促進(jìn)了歐洲經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展。

?????一、申根協(xié)定體系下一體化出入境檢查制度的形成和發(fā)展

（一）一體化出入境檢查制度的孕育

第二次世界大戰(zhàn)之后，歐洲國家成立了共同體，旨在整合歐洲內(nèi)部統(tǒng)一市場，取消貿(mào)易壁壘，打造一體化經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟。歐共體的三大基礎(chǔ)性條約中規(guī)定允許人員、資本、服務(wù)和貨物在成員國之間自由流動，這就要求歐共體和各成員國認(rèn)真考慮軟化邊界檢查制度。在歐共體層面，1986年《單一歐洲法案》定義了在歐共體層面實(shí)現(xiàn)人員自由流動、取消內(nèi)部邊界檢查和統(tǒng)籌外部邊界管理的目標(biāo)。在成員國層面，1960年比利時(shí)、荷蘭、盧森堡簽訂了《關(guān)于比荷盧外部邊境出入境管理的公約》，統(tǒng)一了三國間外部邊境檢查措施。1984年的法國和聯(lián)邦德國簽署了《薩爾布呂肯框架協(xié)議》，允許歐共體成員國在穿越兩國邊境時(shí)無需接受檢查。取消出入境檢查，統(tǒng)一出入境管理制度的思想就此孕育。

（二）一體化出入境檢查制度在歐共體框架外產(chǎn)生

1985年6月14日，法國、德國、比利時(shí)、荷蘭、盧森堡在《薩爾布呂肯框架協(xié)議》的基礎(chǔ)上簽署了《關(guān)于逐步取消共同邊界檢查的協(xié)定》，稱之為“申根協(xié)議”。這份協(xié)議規(guī)定了成員國之間取消對人員、車輛的檢查，保留出入境檢查人員在邊境口岸執(zhí)勤和進(jìn)行必要抽查的權(quán)利。1990年6月，原先簽署協(xié)議的5國又簽訂了一份內(nèi)容更為詳盡和具體的協(xié)定，稱之為《關(guān)于執(zhí)行申根協(xié)定的條約》，將申根區(qū)邊界分為內(nèi)部邊界和外部邊界，規(guī)定了人員出入境檢查和共同簽證制度以及相配套的警務(wù)、司法合作制度。

（三）一體化出入境檢查制度并入歐盟制度框架體系

1997年歐盟成員國訂立了《阿姆斯特丹條約》，將《申根協(xié)定》一攬子協(xié)議納入歐盟機(jī)制，《申根協(xié)定》中取消邊境檢查，建立共同簽證政策的內(nèi)容成為了歐盟層面的法律概念。對于未加入歐盟的國家，同意《申根協(xié)定》的內(nèi)容并做好軟硬件方面的準(zhǔn)備，則成為其入盟的先決條件之一。至此，申根協(xié)定體系得以在歐盟層面得到推進(jìn)和實(shí)施。擁有了制度化的保障，取消內(nèi)部出入境檢查，構(gòu)建一體化的出入境檢查和管理制度的目標(biāo)得到更深層次的實(shí)現(xiàn)。

?????二、申根協(xié)定體系下的一體化出入境檢查措施的內(nèi)容

（一）完善的出入境檢查法律制度

申根協(xié)定體系中關(guān)于出入境檢查的法律包括超國家層面的和國家層面的。超國家層面的法律可以分為兩類，第一類是專門型立法，這一類法律主要是成員國國家間的多邊條約，如1985年《申根協(xié)定》、1990年《申根條約》，這些條約規(guī)定了一體化出入境檢查制度的基礎(chǔ)性條款，包括在成員國之間取消人員流動的控制，設(shè)立統(tǒng)一的外部邊境檢查制度，對短期逗留者簽發(fā)統(tǒng)一的申根簽證而不再對其進(jìn)行出入境檢查等。第二類是歐盟層面的法律，其中最具有代表性的當(dāng)屬2006年由歐盟理事會出臺的《申根邊境法令》，這一法令將《歐盟申根目錄》和《外部邊境檢查共同手冊》的內(nèi)容法律化，明確定義了內(nèi)部邊界和外部邊界的概念，規(guī)定了內(nèi)外部出入境檢查的具體程序和措施，可以說是申根區(qū)出入境檢查的專門性法律。同時(shí)歐盟的立法機(jī)構(gòu)還頒布了一系列次級法律文件，主要包括一些有關(guān)邊界檢查的指引性文件，如《邊境管理實(shí)用手冊》、《關(guān)于共同簽證法的條例》、《交通工具承運(yùn)人有通報(bào)旅客義務(wù)的指令》等。國家層面的法律則是指成員國國內(nèi)法律中關(guān)于出入境檢查的規(guī)定，例如德國《移民控制與歐盟公民和外國人居留融合法》第48、49條分別規(guī)定了歐盟成員國公民和第三國公民在進(jìn)出申根邊境時(shí)接受檢查時(shí)的權(quán)利義務(wù)。

（二）多元化的組織架構(gòu)

出入境檢查和邊界管理是一國的主權(quán)事項(xiàng)，因此成員國自己的主管部門首先是出入境檢查的第一主體。大多數(shù)成員國在內(nèi)政部或者司法部下設(shè)邊防警察和邊境警衛(wèi)隊(duì)，負(fù)責(zé)本國具體的出入境檢查工作，承擔(dān)在外部邊界進(jìn)行檢查和在內(nèi)部邊界進(jìn)行抽查的具體任務(wù)。而第二主體則是歐盟的執(zhí)行與協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。專門負(fù)責(zé)申根出入境檢查和邊防管理合作的機(jī)構(gòu)是成立于2004年的歐盟邊防局，它每個(gè)季度對外部邊界的基本情況，非法移民、難民的來源與流動路線，非法出入境人員的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)以及在出入境檢查中發(fā)現(xiàn)的偽假證件的使用情況等做出報(bào)告，并負(fù)責(zé)外部邊境安全管理的協(xié)調(diào)工作、人員教育與培訓(xùn)、技術(shù)研發(fā)與難民和非法移民聯(lián)合遣返時(shí)的協(xié)助。

（三）系統(tǒng)化的出入境檢查機(jī)制

1.內(nèi)外有別的檢查模式。申根區(qū)的出入境檢查分為內(nèi)部檢查和外部檢查兩種模式。1990年《申根條約》明確了申根內(nèi)部邊界和外部邊界的含義：是指成員國之間的共同的陸地邊界，包括在申根內(nèi)部航班的機(jī)場和港口。而外部邊界是指在成員國和第三國家或地區(qū)之間運(yùn)行的航班、客輪?？康臋C(jī)場和港口，以及申根區(qū)外部成員國與第三國接壤的海陸邊界。

內(nèi)部的出入境檢查雖然被取消，但是這種取消也是有所保留的，象征著主權(quán)國家權(quán)力界限的實(shí)體邊界依然存在。首先，出入境檢查人員依然在一線口岸進(jìn)行執(zhí)勤，以“點(diǎn)檢查”替代了全面檢查。其次，取消邊境檢查給歐洲經(jīng)濟(jì)和生活帶來方便的同時(shí)，也給恐怖襲擊、有組織跨國犯罪和非法移民等提供了便利渠道，因此1990年《申根條約》在第一章第二條專門設(shè)置了“臨時(shí)恢復(fù)邊境管制”制度，規(guī)定了成員國在公共政策和國內(nèi)安全面臨重大威脅時(shí)，可以在采取必要措施提前通知其他成員國的前提下，決定暫時(shí)恢復(fù)邊界檢查。

外部邊界則承擔(dān)了維護(hù)成員國公共政策和國家安全的重任。1990年《申根條約》規(guī)定，在檢查現(xiàn)場將進(jìn)出申根區(qū)的歐盟公民和第三國公民區(qū)分開，分別施以不同的檢查措施，對歐盟公民進(jìn)行簡化檢查，對其出入境證件進(jìn)行快速直接的核查，包括通過詢問、在數(shù)據(jù)庫中比對丟失、偽假信息。而對申根成員國之外的國家，分為三個(gè)等級：正名單、灰名單和負(fù)名單這些名單的劃分基于歐盟對《申根協(xié)定》以外的國家所作的風(fēng)險(xiǎn)評估結(jié)果。正名單是指所有《申根協(xié)定》國和其他免辦簽證的發(fā)達(dá)國家;灰名單是指一部分協(xié)定國要求，而另一部分協(xié)定國不要求簽證的國家，對灰名單國家是否要申辦簽證完全由各成員國自己決定;負(fù)名單是指必須申辦簽證的國家，其中包括中國。 ，對每個(gè)名單中的國家的公民進(jìn)出申根區(qū)做出了不同的要求，主要是為了確認(rèn)入境人員是否符合進(jìn)出申根區(qū)的條件，包括到是否持有合法有效的旅行證件，是否持有申根簽證，進(jìn)入申根區(qū)的目的是否正當(dāng)，是否擁有足夠的資金保證按期返回等。

2.先進(jìn)的智能化邊境檢查信息系統(tǒng)。開放成員國內(nèi)部邊界，對成員國的檢查和管理效率提出了更高的要求，傳統(tǒng)的人力管理模式已經(jīng)不能滿足，因此成員國之間建立了諸多智能化系統(tǒng)，開啟了出入境檢查的智能化時(shí)代，其中比較有代表性的則有申根信息系統(tǒng)和共同簽證系統(tǒng)。

申根信息系統(tǒng)包括中央信息系統(tǒng)和與之關(guān)聯(lián)的各個(gè)成員國的國家信息系統(tǒng)。《申根條約》規(guī)定成員國可以提交需要逮捕的人員、在逃的犯罪人員、擬拒絕入境的外國人、槍支彈藥、旅行證件等信息，并按照統(tǒng)一的規(guī)范和程序以及技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)共享到其他國家，這些信息除了用在邊境檢查領(lǐng)域外，也可以與警察部門、司法部門共享，為有效打擊犯罪提供了有效的輔助平臺。

簽證信息系統(tǒng)則是成員國建立的為了提高申根簽證的防偽性和安全性，進(jìn)行簽證信息交換的系統(tǒng)，2008年7月，歐盟理事會出臺了《關(guān)于簽證信息系統(tǒng)及成員國之間就短期簽證的數(shù)據(jù)交換條例》，規(guī)定建立簽證信息系統(tǒng)，收集申請者的姓名、國籍、指紋，照片、申請地、申請理由、目的地等信息，同時(shí)在成員國職能機(jī)構(gòu)間共享申請受理簽證申請、簽發(fā)簽證、拒簽、取消、宣告無效和延長簽證有效期的信息，為成員國確定簽證真?zhèn)?，預(yù)防和發(fā)現(xiàn)違法分子、非法移民等提高了效率。

?????三、對中國出入境檢查國際合作的啟示

（一）轉(zhuǎn)變出入境檢查合作的思想

傳統(tǒng)的出入境檢查國際合作實(shí)踐中，合作部門更看重的是出入境檢查的阻隔和管控功能，通過出入境檢查維護(hù)出入境秩序和國家主權(quán)安全，合作的領(lǐng)域也集中在打擊跨境違法犯罪，非法移民的識別和遣返等領(lǐng)域。而申根區(qū)取消內(nèi)部出入境檢查，促使人員、貨物、資本和服務(wù)在成員國之間自由流動，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面起到了橋梁功能。我國出入境檢查部門在開展國際合作時(shí)，應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的以管控為重點(diǎn)的思想，在確保安全的同時(shí)要在合作各方之間確立出入境檢查應(yīng)當(dāng)服務(wù)于經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的理念，在提高服務(wù)水平、統(tǒng)一服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和理念、便利人員往來等方面加強(qiáng)合作，推出更多的便民措施。例如共同采取措施簡化合作方的人員往來出入境檢查手續(xù)，對出入境人員進(jìn)行類別化管理，按照信用、守法情況、是否具有危害國家安全的危險(xiǎn)等方面的評價(jià)將人員分級，并將此記錄在簽證信息中，在口岸現(xiàn)場依據(jù)不同等級標(biāo)準(zhǔn)決定對出入境人員實(shí)施最簡化的檢查、一般性的檢查還是全面檢查。

（二）注重出入境檢查軟實(shí)力的外化

在“申根協(xié)定”體系下，出入境檢查軟實(shí)力的外化過程在成員國內(nèi)部之間和成員國與第三國之間均有顯現(xiàn)。

首先，“申根協(xié)定”體系并入歐盟框架后，同意取消內(nèi)部邊界檢查成為了入盟的先決條件，歐盟對申請國的邊境管理制度、出入境檢查口岸設(shè)施情況、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行評估，確認(rèn)其能否達(dá)到取消邊境檢查的程度，只有得到了老成員國的評估認(rèn)可后，新國家才能加入歐盟。

其次，對于不斷擴(kuò)大的申根區(qū)來說，外部邊界的管控直接維系到申根區(qū)的內(nèi)部安全，因此申根成員國對鄰國進(jìn)行了多次的援助行動，通過提供資金、技術(shù)以及進(jìn)行人員培訓(xùn)，將出入境檢查的標(biāo)準(zhǔn)制度和理念標(biāo)準(zhǔn)輸入到鄰國當(dāng)中。如申根成員國對于烏克蘭的援助，促使烏克蘭的出入境檢查模式由軍事化轉(zhuǎn)向警察職業(yè)化，同時(shí)還給予烏克蘭數(shù)千萬歐元的資金幫助其進(jìn)行人員培訓(xùn)，購買出入境檢查儀器設(shè)備，建立風(fēng)險(xiǎn)分析機(jī)制等。出入境檢查軟實(shí)力的外化輸出了自身的理念和標(biāo)準(zhǔn)，達(dá)到檢查和管理的前移化效果，將安全風(fēng)險(xiǎn)阻擋在外部邊界之外。在與有關(guān)國家進(jìn)行出入境檢查國際合作時(shí)，中國也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起大國責(zé)任，結(jié)合實(shí)際情況向周邊國家共享先進(jìn)的檢查、管理理念和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，提供一定的資金援助，幫助其改造出入境檢查設(shè)施，創(chuàng)造良好的通關(guān)條件，開設(shè)交流培訓(xùn)班，對合作國家的檢查人員進(jìn)行培訓(xùn)，提高他們的業(yè)務(wù)水平和操作先進(jìn)設(shè)備儀器的能力，確保雙方秉持一致的檢查和管理理念，具有差別不大的服務(wù)能力和水平，避免出現(xiàn)出入境人員在我方快速通關(guān)而在對方滯留，或者由于對方管理缺失而造成我方單邊管理的現(xiàn)象出現(xiàn)。

（三）構(gòu)建完善的制度框架體系

首先，要建立完善的法律制度。當(dāng)前我國出入境檢查部門與其他國家開展的國際合作大多都是邊防總隊(duì)或者出入境檢查站等主管部門間的諒解協(xié)議和備忘錄，例如中國廣西邊防總隊(duì)與越南梁山、廣寧邊防部隊(duì)簽訂的《關(guān)于建立三級邊防合作機(jī)制的會議紀(jì)要》，中國、緬甸、老撾之間簽訂的《中老泰“三國四站”聯(lián)合執(zhí)法合作備忘錄》等。這些文件往往只是規(guī)定了雙方的初步合作意愿，缺乏具體的細(xì)則，可操作性和約束力缺失。長遠(yuǎn)來看，合作雙方應(yīng)當(dāng)盡快以簽訂國家層面的雙邊、多邊條約的方式，確定合作的方式原則、程序和內(nèi)容，以及各方所承擔(dān)的責(zé)任等，讓出入境檢查國際合作正規(guī)化、法制化。

其次，要建立專門的組織架構(gòu)。當(dāng)前我國出入境檢查國際合作主要在出入境檢查站、總隊(duì)一級進(jìn)行，在出入境檢查站層面設(shè)定聯(lián)絡(luò)方式，進(jìn)行合作交流需要逐級請示并且合作主體不固定，許多合作渠道建立在主管部門負(fù)責(zé)人個(gè)人人際關(guān)系基礎(chǔ)上。隨著人員流動和崗位調(diào)整，一些已經(jīng)建立的聯(lián)絡(luò)機(jī)制就會陷入癱瘓。因此有必要建立專門的聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)和聯(lián)絡(luò)渠道，比如建立專門的聯(lián)絡(luò)委員會，委員會設(shè)由各方人員組成常設(shè)機(jī)構(gòu)，常設(shè)機(jī)構(gòu)的主官由各方輪值擔(dān)任，在委員會的指導(dǎo)協(xié)調(diào)下雙方進(jìn)行有關(guān)內(nèi)容的合作交流。

第三，要提高出入境檢查的科技化水平，科技是提高邊防管理效率的重要手段，要加強(qiáng)科技化水平，購買先進(jìn)技術(shù)裝備應(yīng)用于出入境檢查中，合作各方可以嘗試建立國家間的偽假證件和非法出入境人員信息庫，由合作方負(fù)責(zé)提供數(shù)據(jù)并進(jìn)行更新維護(hù)。合作各方可以共享有關(guān)數(shù)據(jù)，出入境檢查人員在出入境現(xiàn)場依據(jù)信息庫中的信息對重點(diǎn)可疑人員進(jìn)行排查，識別具有不準(zhǔn)入境出境情形的人員，提高出入境檢查工作的效率。

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（薛信朋，中國人民警察大學(xué)）