不動產(chǎn)登記檔案資料查閱和管理工作的再思考

文/曹彥

以房屋為對象的不動產(chǎn)登記檔案資料包括登記原始憑證和登記簿兩大類，俗稱“內(nèi)檔”和“外檔”。不動產(chǎn)登記檔案資料管理，是整個不動產(chǎn)物權(quán)交易、權(quán)屬登記的重要一環(huán)，檔案資料作為不動產(chǎn)交易、登記過程中所形成的具有保管價值的文件，對不動產(chǎn)的確權(quán)、變更、轉(zhuǎn)移、抵押、租賃、限制等行為起到了作為憑據(jù)以供查證的作用。目前，各區(qū)房地產(chǎn)交易中心（不動產(chǎn)登記事務(wù)中心）均設(shè)有資料查詢窗口，為不動產(chǎn)的權(quán)利人或利害關(guān)系人提供原始憑證和登記簿查閱服務(wù)。2016年9月，上海市根據(jù)國務(wù)院《不動產(chǎn)登記暫行條例》，出臺了《上海市不動產(chǎn)登記暫行條例實施細則》、《上海市不動產(chǎn)登記技術(shù)規(guī)定》等規(guī)范性文件，對不動產(chǎn)登記檔案資料查閱的主體、條件、申請表單等作了重新規(guī)定，1998年頒布的《上海市房地產(chǎn)登記資料查閱暫行規(guī)定》自動廢止。當(dāng)前，傳統(tǒng)的房地產(chǎn)登記向統(tǒng)一的不動產(chǎn)登記轉(zhuǎn)軌，不動產(chǎn)登記檔案資料的查閱和管理面臨著新形勢、新情況、新問題，加強對這項工作的再思考，有助于更好地服務(wù)民生，實現(xiàn)不動產(chǎn)登記工作的規(guī)范、有序和高效開展。

一、檔案資料查閱中存在的問題

（一）查閱人數(shù)多，工作壓力大

各區(qū)房地產(chǎn)交易中心每天接待大量前來查閱檔案資料的人員，其中既有作為權(quán)利人、利害關(guān)系人的居民和企事業(yè)單位，也包括公檢法、紀(jì)檢監(jiān)察、公證、審計、銀監(jiān)、城管等相關(guān)部門和律所、征收事務(wù)所等其他機構(gòu)的工作人員。大部分區(qū)房地產(chǎn)交易中心的資料查詢窗口同時承擔(dān)著不動產(chǎn)登記簿和原始憑證的辦理。以靜安區(qū)為例，資料查詢的3個窗口，每天接待超過200人次，每周7天無休（除國定假和調(diào)整公休日）。這一工作現(xiàn)狀導(dǎo)致了許多情況：一是窗口工作人員上班壓力大，精神高度緊張，身心疲憊不堪；二是查閱人數(shù)多，不僅交易登記、估價審稅需要查閱檔案資料，還有諸如房產(chǎn)繼承、訴訟官司、貸款抵押、保障性住房申請、拆除違章、申報戶口、工商注冊等法律和民生事項也需要查詢，公證處、法院、銀行、街道、城管也會來查閱或要求居民查閱相關(guān)資料，導(dǎo)致交易中心窗口人滿為患；三是律師、企業(yè)為訴訟、審計等目的，會一次性查閱數(shù)十套甚至上百套檔案資料；四是繁重的查閱任務(wù)需消耗大量復(fù)印機、打印機油墨和辦公用紙，增加了行政開支，降低了辦事效率，不符合綠色發(fā)展理念。

（二）內(nèi)部信息不互通，居民往返奔波忙

房地產(chǎn)交易中心以外的單位，如公證處、法院、銀行等，要求居民前來查閱不動產(chǎn)登記檔案資料、獲取相關(guān)憑證，這是由檔案資政惠民、服務(wù)民生的屬性所決定的，但在交易中心內(nèi)部，受理、稅務(wù)、估價等部門的電腦業(yè)務(wù)系統(tǒng)卻未與檔案部門的電腦查詢系統(tǒng)實現(xiàn)信息對接和數(shù)據(jù)共享。理論上，登記受理部門和檔案部門使用的是同一系統(tǒng)，即上海市不動產(chǎn)登記信息系統(tǒng)，但由于受理部門系統(tǒng)權(quán)限問題，在辦理業(yè)務(wù)過程中，仍要求居民前往檔案窗口查閱資料。稅務(wù)作為交易中心的進駐單位，與后者分屬不同條線，如今雖實行了所謂“全網(wǎng)通”，但信息數(shù)據(jù)尚未互通、共享，在審稅、退稅過程中要求居民提供檔案部門蓋章的材料，造成居民在交易中心各樓層、窗口間來回奔波。

（三）訴求和規(guī)則有出入，引發(fā)窗口工作矛盾

不動產(chǎn)登記檔案資料的查閱有其嚴(yán)肅性、法律性和規(guī)則性，查閱的主體和內(nèi)容必須符合相關(guān)規(guī)定。例如，權(quán)利人需提供身份證明，如果是利害關(guān)系人，還需出示相應(yīng)的證明文件。但在實際操作中，由于規(guī)章制度闡述較為籠統(tǒng)，不可能詳細考慮各種具體情況，當(dāng)利益訴求與規(guī)則發(fā)生矛盾時，居民往往會與窗口工作人員發(fā)生沖突，例如：權(quán)利人年事已高、身患重病、行動不便，直系親屬（配偶或子女）代其查閱原始憑證，窗口工作人員告知必須公證委托才能辦理，但家屬不愿為此付費公證；居民對房屋產(chǎn)權(quán)有異議，法院要求律師查閱檔案后才予受理、立案，但窗口按規(guī)定要求律師出具法院調(diào)查令，律師則表示法院未受理而無法開具調(diào)查令；一些居民為贏取訴訟，希望資料盡可能完整，要求復(fù)印檔案內(nèi)的審核表、收件收據(jù)和相關(guān)行政文件，但這些內(nèi)部文件不屬于原始憑證范圍，根據(jù)內(nèi)部會議口徑，不宜供外查閱，但相關(guān)規(guī)定中又未明確禁止。

（四）檔案實體和信息的缺失，致使后續(xù)辦事受阻

居民在查閱檔案資料時，有時會因檔案實體和信息的缺失，導(dǎo)致無法查閱，繼而使其無法辦理相關(guān)事項。一些新歸檔的件袋，因尚未掃描或掃描的數(shù)據(jù)還未上傳電腦系統(tǒng)，無法通過影像系統(tǒng)打印，只能進庫房調(diào)取原件后復(fù)印，但有時會因中轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)的問題，例如移交后未上架、插錯位置、外出掃描等原因，導(dǎo)致一時不知其去向或暫時無法調(diào)取。還有一些年代較久遠的登記簿，竣工年份、土地使用期限等信息未錄入其中，而在居民申請貸款時，銀行往往要求登記簿上注明這些信息，給居民辦事帶來不便。

二、改進查閱工作的方法和建議

（一）簡化流程，提高效率

房地產(chǎn)交易中心查閱檔案資料的人數(shù)多，居民、企業(yè)取號排隊等候時間長，常在各窗口之間來回奔波，這些都降低了業(yè)務(wù)辦理的效率，耽誤了居民、企業(yè)的寶貴時間并耗費了他們的精力。因此，簡化窗口查檔的流程環(huán)節(jié)，提高查閱效率，對方便居民和企業(yè)、提升公共窗口服務(wù)質(zhì)量、優(yōu)化營商環(huán)境都具有積極意義。首先，針對目前居民、企業(yè)查檔填寫的申請書，可就版面內(nèi)容作進一步簡化，便于其填寫。其次，加快檔案掃描及影像資料上傳系統(tǒng)的速度，盡可能打印影像，減少去庫房調(diào)取原件的頻次。第三，對庫房和窗口的方位、布局進行合理化設(shè)計或調(diào)整，縮短窗口到庫房的距離，未掃描的檔案存放在距窗口近的庫房位置，提高調(diào)檔速度。第四，要完善、維護好電腦、網(wǎng)絡(luò)、打印機、復(fù)印機、傳真機等設(shè)備，確保復(fù)印、打印和傳真的效率。最后，推廣、實施不動產(chǎn)登記簿的自助查詢，切實為窗口“減負”。

（二）部門聯(lián)動，信息共享

早在2016年全國“兩會”期間，李克強總理即已指出：大力推行“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”，實現(xiàn)部門間數(shù)據(jù)共享，讓居民和企業(yè)少跑腿、好辦事、不添堵。目前，在房地產(chǎn)交易中心內(nèi)部，綜合受理、稅務(wù)等窗口和檔案查閱窗口之間尚未真正實現(xiàn)信息互通、數(shù)據(jù)共享，在辦理業(yè)務(wù)過程中，對居民提供的房產(chǎn)證、合同、契稅單等材料不予認可，要居民必須到檔案窗口查檔并蓋章，造成了居民的往返奔波、排隊擁堵。建議在交易中心內(nèi)部各窗口之間實現(xiàn)不動產(chǎn)數(shù)據(jù)信息的共享，減少不必要和重復(fù)的查檔環(huán)節(jié)，真正實現(xiàn)“一口受理、一網(wǎng)通辦”。交易中心要與其他單位進行數(shù)據(jù)聯(lián)動，例如，上海銀監(jiān)局與上海市不動產(chǎn)登記局聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于啟動新版銀行在線查詢不動產(chǎn)登記信息系統(tǒng)的通知》，在全國率先啟動新版不動產(chǎn)登記信息在線查詢系統(tǒng)。這是跨部門信息聯(lián)動、數(shù)據(jù)共享的一項良好舉措。此外，還可以此為借鑒，繼續(xù)開發(fā)與其他部門之間的不動產(chǎn)數(shù)據(jù)共享系統(tǒng)。

（三）以人為本，靈活變通

窗口工作人員在接待居民查檔的過程中，在堅守查閱原則的前提下，要結(jié)合具體問題、特殊情況，做到具體問題具體分析，特殊情況區(qū)別對待，盡可能通過靈活的措施和變通的方法，為居民查檔提供方便，營造人性化服務(wù)的氛圍，防止“臉難看、門難進、話難說”的衙門作風(fēng)。例如，權(quán)利人年事已高，委托子女前來查檔，在不方便公證的情況下，可通過提供居委會蓋章證明、醫(yī)院重病證明、當(dāng)事人自行承諾等方式，適當(dāng)通融，為其辦理查閱。

（四）夯實后臺，支援協(xié)同

面對巨大的查檔壓力，除確保查閱窗口作為前臺的正常運作、高效服務(wù)外，要加強交易中心檔案部門的后臺建設(shè)，實行前臺對后臺的支援、前后臺之間的無縫銜接。前臺主要負責(zé)日常的窗口對外接待，為居民和企業(yè)提供查檔服務(wù)，后臺作為前臺工作的有力后盾，則可以為前臺窗口的運轉(zhuǎn)提供良好保障和協(xié)助，對于一些查閱量大、查找難度大的要求和有特殊困難、需求的居民與企業(yè)，前臺可及時將其轉(zhuǎn)介至后臺，這樣可以避免影響排隊等候人員的業(yè)務(wù)辦理。

三、檔案管理工作面臨的困惑

（一）數(shù)量大、新增快，庫房捉襟見肘

房屋產(chǎn)權(quán)每發(fā)生一次變更或轉(zhuǎn)移而產(chǎn)生相應(yīng)的抵押、租賃、異議、注銷、滅失等情況，都會產(chǎn)生新的檔案。房屋登記工作自20世紀(jì)90年代開始，至今已持續(xù)了20余年。從1988-1993年的本市房屋普查總登記，到1994-1995年的直管公房、系統(tǒng)公房的出售，再到1996年起的商品房銷售，不動產(chǎn)登記檔案的數(shù)量每天都在新增。這些檔案的保管期限都是永久，不得隨意銷毀。目前，各區(qū)房地產(chǎn)交易中心都存在著不動產(chǎn)登記檔案與日俱增同庫房空間有限這一矛盾。特別是中心城區(qū)，地域范圍狹小，面積大的辦公場所相當(dāng)難尋。此外，庫房在工程結(jié)構(gòu)設(shè)計上有專門要求。以現(xiàn)有庫房面積的容量，未來數(shù)年內(nèi)即可能出現(xiàn)脹庫情況。

（二）掃描緩、上傳慢，影像檢索滯后

目前，各區(qū)房地產(chǎn)交易中心的不動產(chǎn)登記檔案基本都是通過外包方式，由檔案科技方面的企業(yè)派員入駐，承擔(dān)對不動產(chǎn)登記檔案的組卷、裝盒和數(shù)字化掃描工作。但由于經(jīng)費、場地、企業(yè)人力有限等原因，掃描進展總是遠遠落后于檔案的歸檔入庫速度。交易中心一般將不動產(chǎn)登記檔案分為產(chǎn)權(quán)、抵押、文件登記三大類，進駐企業(yè)由于客觀條件的限制，只能對這三類檔案進行分批、輪流組卷和掃描，因此掃描進度較慢。掃描后，還需將影像資料上傳至市不動產(chǎn)登記信息系統(tǒng)。由于系統(tǒng)有時網(wǎng)絡(luò)不穩(wěn)定，上傳速度也較慢，每天能上傳的數(shù)量有限。此外，由于歷史原因，很多總登記和1994、1995年的直管、系統(tǒng)公房檔案未掃描。部分檔案雖然作了掃描，但因封面缺乏系統(tǒng)的大機收件編號，難以將數(shù)據(jù)上傳，造成年代久遠和稍近的檔案都要去庫房調(diào)取后復(fù)印，大大降低了查閱效率。

（三）相關(guān)資料堆積，成為管理盲區(qū)

除不動產(chǎn)登記檔案外，在檔案管理和查閱工作中，還會產(chǎn)生許多相關(guān)的資料，例如：每日窗口接待后產(chǎn)生的居民、企業(yè)填寫的《不動產(chǎn)登記原始憑證查閱申請書》和《不動產(chǎn)登記簿查閱申請書》；房管局各科室的內(nèi)部查閱、借閱申請書以及將每一份查閱申請書的信息輸入電腦表格所形成的每月查閱登記匯總表；檔案組卷掃描過程中，每次檔案的出庫、入庫產(chǎn)生的相應(yīng)的交接單和案卷清冊。這些資料，對不動產(chǎn)登記檔案查閱、掃描的數(shù)量統(tǒng)計具有重要作用，查閱申請人、公檢法部門在特定的情況下要求查閱當(dāng)時查檔的原始記錄時，也需參考這些資料。但這些資料是否應(yīng)該作為檔案進行組卷、歸檔以及如何設(shè)置其保管期限，上級相關(guān)指導(dǎo)性文件均沒有明確。大量資料的日積月累，對庫房空間也造成了一定的擠占。

（四）外包質(zhì)量參差不齊，分類歸檔標(biāo)準(zhǔn)不一

目前，承擔(dān)本市不動產(chǎn)登記檔案項目的外包企業(yè)一般都具有從事檔案加工和數(shù)字化方面的資質(zhì)，在業(yè)界也有不錯的口碑，但企業(yè)所聘用的人員在個人素質(zhì)、業(yè)務(wù)能力方面水平高低不一，往往造成檔案的組卷質(zhì)量、掃描效果參差不齊。這些企業(yè)進駐人員中，一些是大學(xué)畢業(yè)，有較高的學(xué)歷和素質(zhì)，在這一行業(yè)打拼了多年，精通業(yè)務(wù)，技能嫻熟，但仍有一些是僅具有初中學(xué)歷的農(nóng)民工，對檔案業(yè)務(wù)不熟悉，因此容易造成組卷和掃描中出錯，例如封面的不動產(chǎn)坐落和權(quán)利人姓名輸入錯誤、卷內(nèi)文件裝訂錯誤、掃描后數(shù)據(jù)掛接錯誤等。此外，本市雖出臺了不動產(chǎn)登記的技術(shù)規(guī)定和操作規(guī)范，對資料歸檔提出了相關(guān)要求，但在具體的分類、編目、編號上仍有所欠缺，造成了各區(qū)在分類口徑、編制檔號方面不統(tǒng)一。

四、檔案管理工作的優(yōu)化途徑

（一）更新掃描方式，實現(xiàn)數(shù)字化全覆蓋

目前，檔案的組卷和掃描同步進行，一般在檔案入庫上架后，先由交易中心檔案部門的工作人員采用大機系統(tǒng)，對檔案進行歸檔號的編制，然后再分批移交給進駐企業(yè)。今后，能否考慮更新掃描方式，實行入庫、編號和掃描的流程一體化，而后進行組卷。這樣能將掃描的時間提前，使掃描后的影像資料能及時上傳電腦信息系統(tǒng)，便于檢索利用。對于總登記和1994、1995年的直管、系統(tǒng)公房檔案因封面缺少大機收件編號而無法將掃描后的數(shù)據(jù)掛接系統(tǒng)這一問題，有關(guān)方面能否對系統(tǒng)進行完善和改進，或在信息技術(shù)方面作相應(yīng)的突破。此外，針對目前推出的登記簿自助查詢，在今后可否進一步考慮實行登記原始憑證的自助查詢，由權(quán)利人本人通過刷身份證、人臉識別等方式進行操作，從而在設(shè)備終端上自行打印相關(guān)資料。

（二）探索實體檔案存放新模式，節(jié)省庫房空間占有率

針對不動產(chǎn)登記檔案數(shù)量不斷新增，交易中心現(xiàn)有庫房容量有限而瀕臨脹庫的現(xiàn)象，可創(chuàng)新工作模式：一是在自身條件允許的情況下，新建或擴建檔案庫房；二是實行實體檔案的專業(yè)托管和異地存放。目前，社會上的一些檔案服務(wù)機構(gòu)可承擔(dān)檔案的托管業(yè)務(wù)，可通過政府采購社會服務(wù)的方式，經(jīng)過招投標(biāo)程序，選擇具有良好資質(zhì)和雄厚實力的企業(yè)，將已經(jīng)完成掃描且年代較久遠、利用率較低的檔案打包裝箱后，運往異地保管存放，如有需要查閱實體檔案，可憑借交易中心檔案部門出具的相關(guān)證明，前往托管機構(gòu)進行查閱。

（三）明確資料歸檔口徑，適度做好鑒定銷毀

對于居民、企業(yè)填寫的《不動產(chǎn)登記原始憑證查閱申請書》、《不動產(chǎn)登記簿查閱申請書》、房管局各科室的內(nèi)部查閱借閱登記單、每月窗口查閱數(shù)量統(tǒng)計報表以及檔案掃描出入庫的交接單、案卷清冊等資料，是否需要作為檔案進行歸檔，歸檔保管期限如何劃定，上級業(yè)務(wù)部門應(yīng)進一步調(diào)查研究，作詳盡規(guī)定，并細化操作，對各區(qū)進行有針對性的指導(dǎo)。同時，應(yīng)根據(jù)這些檔案資料的價值重要程度和保管期限，制訂鑒定和銷毀方面的實施要求，使超過期限的失去保管價值的檔案能夠被銷毀，避免其長期堆積造成庫房空間的負擔(dān)。

（四）加強與外包企業(yè)對接，強化指導(dǎo)并驗收質(zhì)量

房地產(chǎn)交易中心檔案部門在不動產(chǎn)登記檔案組卷掃描的過程中，要加強與進駐企業(yè)的工作對接，要根據(jù)上級部門的要求，從檔案歸檔的專業(yè)角度，對外包服務(wù)項目進行有力指導(dǎo)：一是要對分類號、歸檔號、案卷號和卷內(nèi)目錄、封面題名的編制作出相應(yīng)規(guī)定；二是要在檔案出庫和入庫時，做好清點、核對和交接手續(xù)；三是應(yīng)對組卷和掃描后的檔案實體與影像進行例行檢查、抽查和驗收，若發(fā)現(xiàn)質(zhì)量問題，要及時反饋、責(zé)令整改；四是要加強對進駐企業(yè)人員在檔案保密、庫房和加工場地安全等方面的教育，并與之簽訂安全生產(chǎn)和保密工作協(xié)議，確保檔案的實體安全和信息安全。