房地產(chǎn)業(yè)深化改革需要法治建設(shè)創(chuàng)新

文/牧子犁

一、房地產(chǎn)業(yè)初始改革源于“違法”突破和立法跟進(jìn)起步

20世紀(jì)末，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的房地產(chǎn)業(yè)存在兩大禁錮：一是城市土地經(jīng)審批劃撥無(wú)償無(wú)期限使用，不得流轉(zhuǎn)。二是住房福利化分配，公房由單位分配，公房使用權(quán)只允許交換，不得轉(zhuǎn)讓?zhuān)椒拷灰妆幌拗圃诰植糠秶?。?dāng)時(shí)，法律、法規(guī)對(duì)土地和住房的一系列禁止性規(guī)定，使房地產(chǎn)領(lǐng)域如“一潭死水”，城市捧著土地金飯碗“討飯吃”，城市居民擠在福利分房的“道路”上苦苦掙扎。在20世紀(jì)80年代初期，上海某區(qū)一女生因出國(guó)留學(xué)需要一筆資金，將獨(dú)居的公房使用權(quán)擅自出售，房管部門(mén)依據(jù)相關(guān)法規(guī)收回公房并沒(méi)收全部“違法”所得，當(dāng)事人悲憤填膺，欲哭無(wú)淚。

1980年4月，鄧小平同志就住宅問(wèn)題發(fā)表重要講話(huà)，首次較為系統(tǒng)地提出出售公房、調(diào)整房租（發(fā)放補(bǔ)貼）、提倡個(gè)人建房買(mǎi)房的改革總體設(shè)想，實(shí)現(xiàn)了對(duì)傳統(tǒng)住房制度下住房公有制思想的重大突破。此后，上海住房制度改革突破上海公有住房管理?xiàng)l例及實(shí)施細(xì)則的束縛，制定政策開(kāi)始實(shí)施公有住房出售、停止執(zhí)行住房分配、培育房地產(chǎn)市場(chǎng)、建立住房保障制度等一系列改革。隨著住房制度的重大變革，《城市房地產(chǎn)管理法》等涉及房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)、交易、租賃、中介服務(wù)、物業(yè)管理的一系列法律法規(guī)陸續(xù)出臺(tái)，推動(dòng)我國(guó)房地產(chǎn)業(yè)基本走上法治的軌道。

土地使用制度改革也是如此。上海、深圳率先突破既有規(guī)定，借鑒香港土地批租做法，將土地的所有權(quán)與使用權(quán)分離，采取土地使用權(quán)有償有期限出讓的方式，實(shí)現(xiàn)了土地的流動(dòng)，盤(pán)活了土地資產(chǎn)，推動(dòng)了城市建設(shè)、促進(jìn)了房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展。在土地使用制度改革的同時(shí)，上海、深圳均及時(shí)研究制定地方性土地管理法規(guī)，做到有法可依。地方的改革突破和立法實(shí)踐，促使國(guó)家憲法和土地管理法作了相應(yīng)修改，我國(guó)土地使用制度改革實(shí)現(xiàn)了有法可依。

二、房地產(chǎn)業(yè)深化改革要確保在法治軌道上推進(jìn)

房地產(chǎn)業(yè)改革推進(jìn)至今，深化改革面臨的形勢(shì)和任務(wù)與改革初期相比有了根本的變化。

一是房地產(chǎn)業(yè)改革進(jìn)入了攻堅(jiān)期和深水區(qū)。隨著房地產(chǎn)業(yè)改革深入發(fā)展，改革所遇到的大多是“難啃的骨頭”，其內(nèi)外關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，與外界有千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系。因此，面對(duì)的改革發(fā)展穩(wěn)定任務(wù)之重前所未有、矛盾風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)之多前所未有，例如，農(nóng)村土地制度改革直接關(guān)系農(nóng)村、農(nóng)業(yè)的發(fā)展前景和農(nóng)民的切身利益，又與國(guó)民經(jīng)濟(jì)整體發(fā)展休戚相關(guān)。黨的十八屆三中全會(huì)指出，要形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，農(nóng)村集體建設(shè)用地可以直接入市，農(nóng)村宅基地可以流轉(zhuǎn)，但是由于種種限制，改革進(jìn)程十分有限。

二是房地產(chǎn)市場(chǎng)是涉及我國(guó)經(jīng)濟(jì)安全的領(lǐng)域之一。根據(jù)省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部堅(jiān)持底線(xiàn)思維著力防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)專(zhuān)題研討班會(huì)議精神，中央不希望再出現(xiàn)炒房的情況，也不希望房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)生大幅波動(dòng)的情況，以免影響國(guó)民經(jīng)濟(jì)安全。因此，中央特別強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)持底線(xiàn)思維、增強(qiáng)憂(yōu)患意識(shí)，著力解決突出矛盾和緊迫問(wèn)題，確保房地產(chǎn)市場(chǎng)持續(xù)健康發(fā)展。

三是改革的指導(dǎo)思想、目標(biāo)任務(wù)更加清晰明了。改革的方向、途徑、手段、措施等都要求明確、具體詳盡，特別強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)持法治與改革相統(tǒng)一相促進(jìn)。改革既不能突破法律的底線(xiàn)，又不能簡(jiǎn)單以推行法律沒(méi)有依據(jù)為由遲滯改革，即在法治下推進(jìn)改革，在改革中完善法治，越是重大改革，越要發(fā)揮法治的引領(lǐng)和推動(dòng)作用。新時(shí)代深入推進(jìn)房地產(chǎn)業(yè)改革，必須善于用法治眼光審視房地產(chǎn)業(yè)改革問(wèn)題，用法治思維謀劃改革路徑，用法治手段破解改革難題，用法治方式優(yōu)化改革環(huán)境，從而確保房地產(chǎn)業(yè)改革在法治的軌道上運(yùn)行，確保改革的有序推進(jìn)，確保改革發(fā)展與穩(wěn)定相統(tǒng)一。

四是房地產(chǎn)業(yè)法治建設(shè)是“穩(wěn)預(yù)期”的基石。在2019年初召開(kāi)的全國(guó)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)工作會(huì)議上，住建部對(duì)2019年樓市調(diào)控提出“穩(wěn)地價(jià)、穩(wěn)房?jī)r(jià)、穩(wěn)預(yù)期”的目標(biāo)，并強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持“房住不炒”的定位不變?！叭€(wěn)”確實(shí)非常急切，件件重要，必須全面落實(shí)。理論研究表明，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在某種程度上也可以被稱(chēng)為預(yù)期經(jīng)濟(jì)。人們對(duì)于房地產(chǎn)市場(chǎng)未來(lái)光明與悲觀(guān)的看法，既影響投資行為，也影響消費(fèi)行為，兩者還會(huì)進(jìn)一步傳導(dǎo)和增強(qiáng)。從這一意義上說(shuō)，“三穩(wěn)”的核心是“穩(wěn)預(yù)期”。

三、房地產(chǎn)業(yè)深化改革需要法治建設(shè)創(chuàng)新

房地產(chǎn)業(yè)深化改革必須按照中央強(qiáng)調(diào)的要求推進(jìn)，即“凡屬重大改革要于法有據(jù)，確保在法治軌道上推進(jìn)改革，需要修改法律的可以先修改法律，先立后破，有序進(jìn)行”。這與改革初期所推行的“先破后立”模式截然不同。然而，由于現(xiàn)有立法體制因立法的審慎性而設(shè)定的諸多要求使立法成為一項(xiàng)復(fù)雜而極具審慎的工作，改革卻總是要把握機(jī)遇，所以“先立后破”的原則，存在著執(zhí)行障礙。易言之，看似被法治思想推崇的“先立后破”原則，很難在“破”之前取得法律的“立”。這迫使我們必須進(jìn)行積極、有效的探尋。

一是深入學(xué)習(xí)習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想，體會(huì)蘊(yùn)含其中的使命情懷，把握貫穿其中的馬克思主義立場(chǎng)觀(guān)點(diǎn)方法，深鉆精研、學(xué)思踐悟，從中汲取深化改革的真理力量、思想力量、實(shí)踐力量。《求是》雜志2019年第4期首發(fā)習(xí)近平總書(shū)記重要文章《加強(qiáng)黨對(duì)全面依法治國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)》，系統(tǒng)論述全面依法治國(guó)新理念、新思想、新戰(zhàn)略，其核心要義被概括為“十個(gè)堅(jiān)持”。依法治國(guó)“十個(gè)堅(jiān)持”是我國(guó)深化改革加強(qiáng)法治建設(shè)的重要指導(dǎo)思想，也是房地產(chǎn)業(yè)深化改革、進(jìn)行法治建設(shè)創(chuàng)新的重要指導(dǎo)思想，必須全面遵循，認(rèn)真貫徹。

二是注重創(chuàng)新引領(lǐng)，守正創(chuàng)新推動(dòng)改革與法治共同進(jìn)步。目前，改革已經(jīng)進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū)，無(wú)論是規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序、突破重大利益藩籬，還是保證改革的正確方向，都需要法治來(lái)保駕護(hù)航，都需要把相關(guān)進(jìn)程納入法治的軌道。越是重大改革，越要發(fā)揮法治的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，并在運(yùn)用法治思維和法治方式的同時(shí)，增強(qiáng)改革的能力。創(chuàng)新要尊重歷史、尊重規(guī)律、尊重人民期待，堅(jiān)持加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)和尊重人民首創(chuàng)精神相結(jié)合，堅(jiān)持“摸著石頭過(guò)河”和頂層設(shè)計(jì)相結(jié)合，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向相統(tǒng)一，堅(jiān)持試點(diǎn)先行和全面推進(jìn)相促進(jìn)，堅(jiān)持改革決策和立法決策相銜接，運(yùn)用法治思維和法治方式推動(dòng)改革。伴隨經(jīng)濟(jì)體制的深刻變革、社會(huì)結(jié)構(gòu)的深刻變動(dòng)、利益格局的深刻調(diào)整、思想觀(guān)念的深刻變化，群眾利益訴求也變得更加復(fù)雜多元。面對(duì)錯(cuò)綜復(fù)雜的社會(huì)矛盾，用法律的尺子息訴息訪(fǎng)、定分止?fàn)?，才能最大限度地凝聚全社?huì)推進(jìn)改革發(fā)展、維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定的共識(shí)與力量。

三是房地產(chǎn)市場(chǎng)所涉及的主要問(wèn)題是處理好市場(chǎng)與政府的關(guān)系。市場(chǎng)法治的原則主要有三類(lèi)：對(duì)于投資者、消費(fèi)者而言，是“法無(wú)禁止皆可為”；對(duì)于市場(chǎng)監(jiān)管者（公權(quán)力機(jī)關(guān)）而言，則強(qiáng)調(diào)“法無(wú)授權(quán)不可為”和“法定職責(zé)必須為”。必須建設(shè)法治政府，把權(quán)力裝進(jìn)法律的籠子里，要始終對(duì)法律懷有敬畏之心，堅(jiān)持法律紅線(xiàn)不可逾越、法律底線(xiàn)不可觸碰，努力維護(hù)最廣大人民群眾的根本利益，保障人民群眾對(duì)美好生活的追求和向往。房地產(chǎn)市場(chǎng)所涉及的主要問(wèn)題是處理好市場(chǎng)與政府的關(guān)系問(wèn)題，只有對(duì)此問(wèn)題加以全面規(guī)范、充分協(xié)調(diào)，方能實(shí)現(xiàn)共贏(yíng)。這既是市場(chǎng)發(fā)展的關(guān)鍵，又是改革深化的關(guān)鍵。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)應(yīng)該是法治經(jīng)濟(jì)。從一定意義上說(shuō)，市場(chǎng)越是發(fā)展、社會(huì)越是進(jìn)步，所形成的規(guī)范就越豐富。法律規(guī)范既是社會(huì)發(fā)展本身的產(chǎn)物，也是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、促進(jìn)社會(huì)發(fā)展的需要。解決制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展的種種問(wèn)題需要法治進(jìn)行保障，也需要法治加以推進(jìn)，所以應(yīng)當(dāng)以法治的形式維護(hù)市場(chǎng)秩序和公平正義，克服部門(mén)和地方保護(hù)主義。

四是要針對(duì)中央新部署、時(shí)代新要求、群眾新關(guān)切，積極推進(jìn)重點(diǎn)領(lǐng)域立法，要堅(jiān)持科學(xué)立法、民主立法、依法立法，提高立法質(zhì)量和效率，在有效性上下功夫，及時(shí)做好法規(guī)的“立改廢釋”工作。要加強(qiáng)智庫(kù)建設(shè)，建立并完善專(zhuān)家學(xué)者、立法部門(mén)、實(shí)務(wù)部門(mén)立法專(zhuān)家咨詢(xún)會(huì)常態(tài)化參與機(jī)制，以研究方陣和法治研究基地為抓手，開(kāi)展課題研究，統(tǒng)籌好立法資源與立法需求、立法效率與立法質(zhì)量，立出更多切實(shí)管用的高質(zhì)量法律法規(guī)，為房地產(chǎn)業(yè)深化改革提供制度支撐。法治是最好的營(yíng)商環(huán)境，房地產(chǎn)業(yè)立法要把重點(diǎn)放在完善制度環(huán)境上，健全法規(guī)制度、標(biāo)準(zhǔn)體系，加強(qiáng)社會(huì)信用體系建設(shè)。近日，中央一號(hào)文件再次要求深化農(nóng)村土地制度改革：全面推開(kāi)農(nóng)村土地征收制度改革和農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革，加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。加快推進(jìn)宅基地使用權(quán)確權(quán)登記頒證工作，力爭(zhēng)2020年基本完成。穩(wěn)慎推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革，拓展改革試點(diǎn)，豐富試點(diǎn)內(nèi)容，完善制度設(shè)計(jì)。抓緊制定加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理指導(dǎo)意見(jiàn)。研究起草農(nóng)村宅基地使用條例。在修改相關(guān)法律的基礎(chǔ)上，完善配套制度，加快修訂土地管理法、物權(quán)法等法律法規(guī)，推進(jìn)民法典編篡工作。對(duì)改革開(kāi)放先行先試地區(qū)相關(guān)立法授權(quán)工作要及早作出安排，在做好立法規(guī)劃和立法頂層設(shè)計(jì)的同時(shí)，要鼓勵(lì)地方根據(jù)實(shí)際進(jìn)行探索，增強(qiáng)基礎(chǔ)的創(chuàng)新活力。

五是要把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿于重大行政決策全過(guò)程和各方面，履行決策法定程序，增強(qiáng)公眾參與實(shí)效，提高專(zhuān)家論證質(zhì)量，堅(jiān)持合法性審查，防控決策風(fēng)險(xiǎn)。無(wú)論是科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法還是公正司法，都強(qiáng)調(diào)程序的重要性，尤其是重大行政決策，都必須“把公眾參與、專(zhuān)家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定”確定為法定程序，要堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)，堅(jiān)持盡力而為、量力而行，以規(guī)范的程序、科學(xué)的決策維護(hù)重大公共利益、維護(hù)人民合法權(quán)益，促進(jìn)社會(huì)公平正義，以確保決策制度科學(xué)、程序正當(dāng)、過(guò)程公開(kāi)、責(zé)任明確，不斷增強(qiáng)人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。