深化理論研究，豐富制度實(shí)踐 推動檢察公益訴訟可持續(xù)發(fā)展

胡衛(wèi)列

摘 要：檢察公益訴訟在新時代應(yīng)運(yùn)而生、蓬勃發(fā)展。公益訴訟職能與檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的憲法定位相一致，體現(xiàn)了法律監(jiān)督職能運(yùn)行的特點(diǎn)和規(guī)律。自覺融入、服務(wù)、保障大局，始終堅(jiān)持以人民為中心，牢固樹立正確的發(fā)展理念，堅(jiān)持問題導(dǎo)向、加強(qiáng)規(guī)范化建設(shè)，深化理論研究是推動檢察公益訴訟可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。

關(guān)鍵詞：檢察公益訴訟 法律監(jiān)督 可持續(xù)發(fā)展

檢察公益訴訟是一項(xiàng)年輕的制度，歷經(jīng)兩年的試點(diǎn)和一年多的全面實(shí)施，取得了良好的實(shí)踐效果，為世界提供了最大規(guī)模的公益訴訟制度實(shí)踐，呈現(xiàn)了不同于域外公益訴訟的制度特點(diǎn)，體現(xiàn)了制度設(shè)計(jì)的科學(xué)性和制度發(fā)展的生命力。但其在理論、制度和實(shí)踐等方面仍然存在著一些迫切需要解決的問題。黨的十九大和習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想對檢察公益訴訟提出了更高要求，指明了發(fā)展方向，也提供了思考和解決問題的理論武器和實(shí)踐動力，我們要按照“講政治、顧大局、謀發(fā)展、重自強(qiáng)”的要求，自覺以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，在新時代檢察事業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展中完善中國特色檢察公益訴訟制度。

一、深刻把握檢察公益訴訟的時代內(nèi)涵

時代是思想之母，實(shí)踐是理論之源。檢察公益訴訟是在中國特色社會主義事業(yè)發(fā)展的新時代孕育而生的，它既是新時代的產(chǎn)物，自身也是新時代的新實(shí)踐，同時也為新時代增添了亮色，具有鮮明的時代印記和獨(dú)特的時代內(nèi)涵。

檢察公益訴訟發(fā)端于新時代全面推進(jìn)依法治國的戰(zhàn)略布局，是一項(xiàng)由黨中央和習(xí)近平總書記親自決策、親自部署、親自推進(jìn)的制度創(chuàng)新舉措。黨的十八屆四中全會提出“探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度”，習(xí)近平總書記就此作了專門說明，深刻地闡述了建立這項(xiàng)制度的必要性、現(xiàn)實(shí)意義和制度價值。這是我國檢察公益訴訟的制度源頭。隨后從授權(quán)試點(diǎn)，到修訂法律全面實(shí)施，再到機(jī)構(gòu)設(shè)置，都是經(jīng)中央深改組（委）研究和決定的。[1]

檢察公益訴訟是保障新時代一系列重大決策部署的重要手段。十八屆四中全會后，黨中央、國務(wù)院發(fā)布的《推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015--2020）》《安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展意見》《進(jìn)出口商品質(zhì)量安全風(fēng)險預(yù)警和快速反應(yīng)監(jiān)管體系意見》《土壤污染防治行動計(jì)劃》《國家生態(tài)文明實(shí)驗(yàn)區(qū)（貴州、江西、福建）建設(shè)實(shí)施方案》《全面加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)堅(jiān)決打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見》《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》等一系列重要規(guī)范性文件和《中華人民共和國英雄烈士保護(hù)法》以及中央深改委批準(zhǔn)的《北京互聯(lián)網(wǎng)法院實(shí)施方案》中，都包含了檢察公益訴訟的規(guī)定，所涉案件領(lǐng)域范圍豐富，突破了《民事訴訟法》《行政訴訟法》的規(guī)定。這一系列的決策部署，絕大部分是黨的十八屆三中、四中全會提出的改革事項(xiàng)，都將檢察公益訴訟作為具體落實(shí)舉措，體現(xiàn)了黨中央重視發(fā)揮檢察公益訴訟作用的全局考慮和逐步拓展檢察公益訴訟范圍的制度安排，也反映了這項(xiàng)制度以法治思維和法治方式促進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的制度價值內(nèi)涵，它是“四個全面”戰(zhàn)略布局的重要組成部分，也是習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想的重要體現(xiàn)。

檢察公益訴訟在新時代應(yīng)運(yùn)而生、蓬勃發(fā)展，其原因在于它順應(yīng)了新時代的需要。從一系列相關(guān)的法律和文件的規(guī)定看，檢察公益訴訟具有多重屬性和多方面的價值功能，它首先是一項(xiàng)公益保護(hù)制度，同時有利于促進(jìn)法治政府建設(shè)，也是對司法職權(quán)的優(yōu)化配置，是訴訟制度、檢察制度的改革創(chuàng)新和豐富發(fā)展。從具體的案件范圍看，檢察公益訴訟聚焦于新時代社會主要矛盾變化后人民群眾對于美好生活的新需求，直接服務(wù)于法治中國、美麗中國、健康中國等一系列國家重大戰(zhàn)略。賦權(quán)檢察機(jī)關(guān)行使這樣一項(xiàng)職能，一定程度上體現(xiàn)了公權(quán)力運(yùn)行的時代特征，反映了黨和國家、人民群眾對于檢察機(jī)關(guān)在新時代更加積極、主動、充分地發(fā)揮職能作用的期許。最高人民檢察院（以下簡稱“最高檢”）黨組敏銳地把握新時代社會主要矛盾變化對檢察工作的新要求，提出了“四大檢察”的職能布局，將公益訴訟檢察作為一項(xiàng)新的獨(dú)立的檢察職能。張軍檢察長強(qiáng)調(diào)，公益訴訟是新時代檢察工作發(fā)展的著力點(diǎn)，是我們各項(xiàng)檢察監(jiān)督工作中更帶有主動性的訴訟職能，也是一項(xiàng)為新時代人民群眾更高水平、更豐富內(nèi)涵的需求提供服務(wù)的檢察業(yè)務(wù)。

二、深入研究、豐富完善檢察公益訴訟的制度邏輯和理論體系

由于政治法律制度和文化傳統(tǒng)的不同，各國關(guān)于公益訴訟的制度、理論各不相同，主要表現(xiàn)在起訴資格的賦予、案件范圍的確定、訴訟規(guī)則的設(shè)置等方面。我國的檢察機(jī)關(guān)是憲法確立的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，通過修訂民事和行政訴訟法賦予檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的職責(zé)，其中檢察機(jī)關(guān)是能夠提起行政公益訴訟的唯一主體，這樣的制度安排具有鮮明的中國特色。三年多的檢察公益訴訟實(shí)踐，也呈現(xiàn)出許多不同于其他國家公益訴訟制度的鮮明特點(diǎn)。[2]但同時我國檢察公益訴訟創(chuàng)立伊始，制度并未完全定型，對相關(guān)的基本理論、制度基礎(chǔ)、規(guī)則構(gòu)建等都還有較大分歧。當(dāng)前，公益訴訟實(shí)踐的快速發(fā)展，進(jìn)一步凸顯了理論和制度供給不足的突出問題。深化理論研究，完善制度建設(shè)，是推進(jìn)公益訴訟發(fā)展的緊迫任務(wù)。

“為公益服務(wù)的檢察”是2017年9月在北京召開的國際檢察官聯(lián)合會第二十二屆年會暨會員大會的主題，是中國檢察機(jī)關(guān)為世界檢察職能的發(fā)展提出的一個時代命題。嚴(yán)格意義上說，以刑事追訴為代表的現(xiàn)代檢察職能本來就是為實(shí)現(xiàn)公法目標(biāo)、維護(hù)公共利益而肇始的。那么公益訴訟、公益保護(hù)與法律監(jiān)督到底是什么關(guān)系呢？不同的看法會導(dǎo)致對公益訴訟性質(zhì)的不同認(rèn)識，從而會影響到公益訴訟制度構(gòu)建、機(jī)構(gòu)設(shè)置、機(jī)制模式等不同的方案選擇。

筆者認(rèn)為，公益訴訟檢察職能與法律監(jiān)督的憲法定位是一致的。一是公益訴訟職能的來源和基礎(chǔ)是法律監(jiān)督的憲法定位。為什么要將公益訴訟職能賦予檢察機(jī)關(guān)而不是別的機(jī)關(guān)？就是因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，基本職責(zé)是維護(hù)憲法法律的統(tǒng)一正確實(shí)施，這就包括了維護(hù)國家利益和社會公共利益。2015年5月中央深改組十二次會議明確指出：“黨的十八屆四中全會提出探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度，目的是充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能作用”。檢察機(jī)關(guān)的每項(xiàng)檢察業(yè)務(wù)都與法律監(jiān)督息息相關(guān)，公益訴訟也是如此，正如張軍檢察長指出，“公益訴訟是檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能內(nèi)涵和外延的拓展”，而不應(yīng)該理解為另外賦予了檢察機(jī)關(guān)完全不同于法律監(jiān)督的全新身份。二是公益訴訟是檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督憲法定位的體現(xiàn)。有違法行為才有公益訴訟，只有公共利益受到損害時才有法律監(jiān)督和檢察機(jī)關(guān)介入公益保護(hù)的必要。因此，公益訴訟實(shí)際是履行法律監(jiān)督職能的一種方式。檢察機(jī)關(guān)通過公益訴訟，糾正違法行為，履行法律監(jiān)督職能。比如在行政公益訴訟領(lǐng)域，訴前程序的實(shí)質(zhì)是督促行政機(jī)關(guān)對違法行使職權(quán)或者不作為而損害公益的行為進(jìn)行自我糾錯，體現(xiàn)了鮮明的監(jiān)督屬性。三是公益訴訟體現(xiàn)了社會主要矛盾變化對法律監(jiān)督職能的新要求。公權(quán)力的行使應(yīng)當(dāng)隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展與時俱進(jìn)。在現(xiàn)代行政法發(fā)展歷程中，有一條十分明顯的脈落，即從早期奉行“管得最少的政府是最好的政府”，嚴(yán)格規(guī)制處罰、強(qiáng)制等傳統(tǒng)行政高權(quán)行為，發(fā)展到同時要求行政機(jī)關(guān)主動提供更多的服務(wù)，以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化、環(huán)境保護(hù)以及互聯(lián)網(wǎng)安全等現(xiàn)代社會發(fā)展的需要。我國社會主要矛盾的變化，必然對法律監(jiān)督職能提出新的要求。我們除了要繼續(xù)履行好傳統(tǒng)的刑事檢察職能，在切實(shí)保障人民群眾人身自由、生命財(cái)產(chǎn)安全的同時，也應(yīng)當(dāng)積極、主動、依法履職，回應(yīng)人民群眾的美好生活需要。公益訴訟的公益保護(hù)突破傳統(tǒng)的刑事檢察領(lǐng)域和方式，將自然資源、生態(tài)環(huán)境、食品藥品以及英烈名譽(yù)等涉及廣大人民群眾切實(shí)利益，又不構(gòu)成犯罪的行為納入到檢察機(jī)關(guān)履職的范圍，體現(xiàn)了時代發(fā)展對檢察職能的新期待、新要求。四是法律監(jiān)督的憲法定位決定了檢察機(jī)關(guān)在公益保護(hù)中的地位、手段和方式，決定了公益訴訟的理論基礎(chǔ)與制度構(gòu)建。一方面，檢察公益訴訟的制度構(gòu)建不能脫離、更不能背離檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的憲法定位;另一方面，豐富和完善法律監(jiān)督的理論與制度，也將為發(fā)展公益訴訟制度開辟新的道路。比如，此次檢察院組織法修訂，寫入了調(diào)查核實(shí)權(quán)，就在一定程度上解決了實(shí)踐中普遍關(guān)注的公益訴訟調(diào)查權(quán)問題。下一步，需要進(jìn)一步完善相關(guān)程序制度。俄羅斯聯(lián)邦檢察院法統(tǒng)一規(guī)定檢察機(jī)關(guān)履職的程序保障，是一個可以參照借鑒的模式。

總之，公益訴訟體現(xiàn)了法律監(jiān)督職能運(yùn)行的特點(diǎn)和規(guī)律。這是從權(quán)力屬性角度，關(guān)于檢察公益訴訟的一個制度定位。從不同的角度看，法律監(jiān)督職能具有的監(jiān)督性、法定性、程序性、事后性、協(xié)同性、兜底性、有限性等多重屬性，檢察公益訴訟職能同樣具備。它是依法對已經(jīng)發(fā)生的違法行為（包括不作為）進(jìn)行監(jiān)督的活動。但這種監(jiān)督，并不就違法與否作出實(shí)體裁判，而是啟動一個監(jiān)督程序，在訴前程序中，通過檢察建議督促行政機(jī)關(guān)自我糾錯;不糾錯的，則提起訴訟，由法院作出裁判。這一程序性特點(diǎn)，決定了公益訴訟這種法律監(jiān)督職能的實(shí)現(xiàn)需要行政機(jī)關(guān)、法院等其他相關(guān)機(jī)關(guān)組織的協(xié)同配合。檢察機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)都具有維護(hù)公益的職責(zé)使命，行政機(jī)關(guān)在第一順位，保護(hù)公益是其法定的基本職責(zé);檢察機(jī)關(guān)是第二順位，通過督促行政機(jī)關(guān)履職實(shí)現(xiàn)對公益的保護(hù)，所以檢察公益訴訟也可稱為督促之訴和協(xié)同之訴。這些特性構(gòu)成了我們必須在公益訴訟中牢固樹立雙贏多贏共贏理念的制度基礎(chǔ)。

檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，基于公益提起的訴訟是客觀訴訟，與現(xiàn)行民事、行政訴訟法基于當(dāng)事人利益保護(hù)的主觀訴訟制度框架有相當(dāng)大的差異。我們應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步深化對公益訴訟的特殊性及其相應(yīng)規(guī)則的研究。公益訴訟制度建設(shè)仍處于探索和發(fā)展之中，我們應(yīng)當(dāng)以改革的胸襟與氣度，包容地方和基層符合法律精神的創(chuàng)新探索，既積極督促行政機(jī)關(guān)糾錯履職，努力爭取在訴前程序階段實(shí)現(xiàn)公益保護(hù)，又努力讓符合條件的案件有效地進(jìn)入訴訟，讓法院實(shí)現(xiàn)有效的審判;走出一條既符合訴訟規(guī)律，又符合檢察職能運(yùn)行特點(diǎn)的中國特色公益訴訟之路。

三、在實(shí)踐中推動檢察公益訴訟可持續(xù)發(fā)展

憲法定位和時代需要（也即實(shí)踐需要）構(gòu)成了認(rèn)識檢察公益訴訟的兩個維度，兩者并不矛盾，我們既不能把它們割裂開來，更不能對立起來。憲法定位是制度的內(nèi)在根據(jù)，而時代需要則是制度的發(fā)展動力，體現(xiàn)了法律監(jiān)督職能與時俱進(jìn)的發(fā)展邏輯。兩者統(tǒng)一于檢察公益訴訟的制度實(shí)踐中。我們要根據(jù)憲法定位，在實(shí)踐中豐富和發(fā)展檢察公益訴訟理論、制度，并反過來推動中國特色社會主義檢察制度的發(fā)展和完善。

以習(xí)近平同志為核心的黨中央的持續(xù)關(guān)心支持，為檢察公益訴訟的順利發(fā)展奠定了基礎(chǔ)，開辟了廣闊的道路。最高檢黨組始終高度重視抓好公益訴訟工作，各級黨政和人大、政協(xié)的重視支持力度不斷加大，出臺了不少支持公益訴訟工作的規(guī)范性文件，社會各界和國際社會的知曉和認(rèn)同度也不斷提高，公益訴訟呈現(xiàn)不斷加速發(fā)展態(tài)勢。試點(diǎn)以來，累計(jì)辦理公益訴訟案件12萬余件，其中2018年以來達(dá)10萬余件。獨(dú)特的實(shí)踐發(fā)展之路，雄辯地證明，實(shí)實(shí)在在的實(shí)踐成效，是推進(jìn)制度發(fā)展的根本動力。下一步，我們要以更加扎實(shí)、更有成效的制度實(shí)踐，推動公益訴訟制度更健康地發(fā)展。

一要在自覺融入、服務(wù)和保障大局中，扎實(shí)推進(jìn)公益訴訟工作。這不僅是檢察機(jī)關(guān)的法定職責(zé)，更是貫徹落實(shí)中央決策部署應(yīng)有的政治自覺和責(zé)任擔(dān)當(dāng)，同時也是檢察公益訴訟發(fā)展的成功經(jīng)驗(yàn)，是推動檢察公益訴訟進(jìn)一步發(fā)展的基本方法。試點(diǎn)以來的所有實(shí)踐呈現(xiàn)了一個共同的規(guī)律，凡是公益訴訟工作開展得好的地方，都能夠主動圍繞當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展大局找準(zhǔn)切入點(diǎn)，都得到了當(dāng)?shù)攸h政和人大、政協(xié)以及社會各界的重視支持。一句話，檢察公益訴訟必須始終聚焦黨和國家工作大局，在講政治、顧大局中謀發(fā)展。

二要堅(jiān)持以人民為中心，主動地、與時俱進(jìn)地回應(yīng)新時代人民群眾日益增長的美好生活需要。公共利益，說到底是人民的利益，公益訴訟，歸根結(jié)底是為了保護(hù)廣大人民的利益。為了人民，是公益訴訟的根本目的和價值追求。我國沒有賦予人民群眾直接提起公益訴訟的資格，而檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟，正是為了代表人民的利益，反映的是人民的呼聲，“公益代表”的身份定位實(shí)質(zhì)就是代表人民。人民群眾也是公益訴訟的參與者、監(jiān)督者和推動者，在線索提供、案件辦理、問題整改等各個環(huán)節(jié)，都發(fā)揮著積極作用。為了人民，代表人民，依靠人民，凸顯了我國檢察公益訴訟的人民性特點(diǎn)。更充分的公眾參與，是推動公益訴訟健康發(fā)展的必由之路。

三要牢固樹立正確的發(fā)展理念。最高檢黨組和張軍檢察長就公益訴訟提出了一系列新理念新思路新舉措，包括首先針對公益訴訟工作提出，并進(jìn)而擴(kuò)展到全部檢察業(yè)務(wù)領(lǐng)域的雙贏多贏共贏;聚焦服務(wù)大局，堅(jiān)持以人民為中心;運(yùn)用好政治智慧、法律智慧和監(jiān)督智慧;努力做到辦理一起、警示一片、教育社會面;精準(zhǔn)監(jiān)督、智慧借助等理念，以及“一把手工程”等工作要求，不僅有助于我們把握公益訴訟的正確方向，也為我們解決公益訴訟突出問題提供了方法指引，需要深刻領(lǐng)會，切實(shí)踐行。

四是要堅(jiān)持問題導(dǎo)向，著力解決公益訴訟中的困難和問題，加強(qiáng)規(guī)范化建設(shè)。要正確處理辦案數(shù)量規(guī)模與質(zhì)量效益的關(guān)系，堅(jiān)決杜絕片面追求辦案數(shù)量的不正確政績觀，始終把辦案質(zhì)效放在首位，注重以實(shí)際辦案效果不斷增強(qiáng)人民群眾的獲得感。正確處理訴前程序與提起訴訟的關(guān)系，要完善訴前程序的制度設(shè)計(jì)，提升訴前程序的公開性、透明度、規(guī)范化和公信力;準(zhǔn)確把握行政機(jī)關(guān)履職盡責(zé)的標(biāo)準(zhǔn)，以其法定職責(zé)為依據(jù)，對照執(zhí)法權(quán)力清單和責(zé)任清單，以是否采取有效措施制止違法行為、是否全面運(yùn)用法律法規(guī)規(guī)章和規(guī)范性文件規(guī)定的行政監(jiān)管手段、國家利益或者社會公共利益是否得到有效保護(hù)為標(biāo)準(zhǔn)，一句話就是判斷行政機(jī)關(guān)是否窮盡了一切法定手段，是否做了所有應(yīng)該做、能夠做的。對于到期不盡責(zé)履職的，及時提起訴訟，不以刑事附帶民事公益訴訟替代正常的民事、行政公益訴訟。積極爭取通過地方黨政規(guī)范性文件和人大的地方性法規(guī)為解決當(dāng)?shù)毓嬖V訟工作中的突出問題提供具體有效的政策和法律依據(jù);加強(qiáng)與行政機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)溝通，落實(shí)好最高檢和生態(tài)環(huán)境部等九部委協(xié)作意見，推進(jìn)解決信息共享、線索移送、管轄、調(diào)查取證、司法鑒定、提起訴訟等各個環(huán)節(jié)的突出問題。規(guī)范一體化辦案機(jī)制、區(qū)域協(xié)作機(jī)制等制度機(jī)制建設(shè)。

五要深化理論研究，推動公益訴訟創(chuàng)新發(fā)展。強(qiáng)化理論與實(shí)務(wù)的交流互動，吸引更多的學(xué)者關(guān)注研究公益訴訟，凝聚更多的理論共識。要優(yōu)化新聞宣傳，使公益訴訟獲得更充分的社會認(rèn)同和更廣泛的公眾參與。要強(qiáng)化學(xué)習(xí)培訓(xùn)，不斷壯大隊(duì)伍，提升素質(zhì)能力，弘揚(yáng)擔(dān)當(dāng)作為精神，培育探索創(chuàng)新意識，嚴(yán)格依法、規(guī)范辦案，用足用好現(xiàn)有的法律規(guī)定，對于黨中央和國務(wù)院文件規(guī)定的公益訴訟領(lǐng)域范圍推進(jìn)探索試點(diǎn)和立法，對于符合立法精神的新領(lǐng)域新類型案件，通過法定的程序積極審慎地進(jìn)行探索，豐富和發(fā)展中國特色檢察公益訴訟理論、道路、制度和文化。加強(qiáng)國際交流合作及與港澳臺地區(qū)的協(xié)作，講好中國檢察公益訴訟故事，為公益訴訟的發(fā)展傳遞中國聲音，貢獻(xiàn)中國智慧和中國方案，推動檢察公益訴訟為構(gòu)建人類命運(yùn)共同體貢獻(xiàn)更大力量。

注釋：

[1]參見胡衛(wèi)列：《在實(shí)踐中豐富和發(fā)展檢察公益訴訟制度》，《法制日報》2019年3月6日。

[2]同前注[1]。