海員遺棄事件數(shù)據(jù)庫存在的問題及修改建議

朱德通 陶 吉 侯婉舒

全球約90%的貨物運(yùn)輸量是通過海運(yùn)完成的，海員是實(shí)現(xiàn)海洋運(yùn)輸及相關(guān)海洋產(chǎn)業(yè)的重要保障基石?！皼]有海員的貢獻(xiàn)，世界上一半的人會受凍，另一半人會挨餓”，海員為滿足全球人口的日常需求而常年漂泊在海洋的風(fēng)浪中[1]。為鼓勵各國政府及航運(yùn)組織向海員致敬，感謝海員對人類和世界作出的貢獻(xiàn)，國際海事組織（IMO）于2010年在馬尼拉召開的STCW公約締約國外交大會上通過決議，確定2010年為“海員年”，并決定將每年的6月25日確定為“世界海員日”[2]。

然而，由于近年航運(yùn)業(yè)持續(xù)低迷，部分船東遭遇財務(wù)危機(jī)，致使海員被遺棄的事件頻繁發(fā)生[3]。海員被欠薪遺棄在陌生的國外港口，遠(yuǎn)離家人并缺少基本的生存保障，身體和精神上都承受巨大壓力。為保護(hù)被遺棄海員的基本權(quán)益，相關(guān)國際組織采取了一系列措施，包括建立向公眾開放的海員遺棄事件數(shù)據(jù)庫。本文梳理海員遺棄數(shù)據(jù)庫建立的背景，通過分析當(dāng)前數(shù)據(jù)庫中的信息，總結(jié)數(shù)據(jù)庫存在的缺陷和不足，并提出修改數(shù)據(jù)庫的建議。

一、海員遺棄事件數(shù)據(jù)庫建立的背景及現(xiàn)狀

被遺棄海員會面臨生存威脅，引發(fā)非人道主義事件。而海員遺棄是一個復(fù)雜的問題，涉及船旗國、港口國、海員國、其他組織等許多利益相關(guān)者。為有效保護(hù)海員權(quán)益，根據(jù)國際海事組織法律委員會（Legal Committee）第77屆會議提出的建議，國際勞工組織（ILO）在1998年11月舉行的第273屆會議上同意成立一個IMO/ILO特設(shè)專家聯(lián)合工作組，專門負(fù)責(zé)討論和審議關(guān)于海員死亡、人身傷害和被遺棄索賠的責(zé)任和賠償問題。IMO也于1999年1月在法律委員會79屆會議上通過了此項(xiàng)提案。于是在IMO及ILO都同意的情況下，特設(shè)專家聯(lián)合工作組正式成立，由8名國際勞工組織參與者（4名船東和4名海員代表）和8名國際海事組織參與者組成。

在聯(lián)合工作組的建議下，IMO于2001年通過了《關(guān)于船員被遺棄時提供財政擔(dān)保的指導(dǎo)意見》（Guidelines on Provision of Financial Security in Case of Abandonment of Seafarers），提出用提供財務(wù)擔(dān)保的方式來解決被遺棄海員的遣返問題。該工作組在其第四次會議上（2002年9月30日至10月4日）一致認(rèn)為IMO和ILO應(yīng)共同建立一個關(guān)于海員遺棄事件的聯(lián)合數(shù)據(jù)庫，以便以一種透明化和信息化的方式監(jiān)測海員遺棄事件的發(fā)生。之后，在國際船舶供應(yīng)和服務(wù)商協(xié)會（ISSA）的支持下，海員遺棄數(shù)據(jù)庫于2005年4月1日開始運(yùn)行，并于2006年3月29日通過ILO網(wǎng)站正式向公眾開放。數(shù)據(jù)庫收錄了自2004年1月1日以來報告的在全球各個港口發(fā)生的海員被遺棄事件。

2014年，ILO通過《2006 年海事勞工公約》的修正案，在公約中加入了有關(guān)被遺棄海員的規(guī)定，基本涵蓋了IMO《關(guān)于船員被遺棄時提供財政擔(dān)保的指導(dǎo)意見》的要求，使該指導(dǎo)意見變成強(qiáng)制性規(guī)定。

2018年，整個行業(yè)和媒體表達(dá)了對海員遺棄事件報告和海員遺棄數(shù)據(jù)庫的嚴(yán)重關(guān)注，IMO也強(qiáng)調(diào)了對于遺棄海員權(quán)益保護(hù)的承諾[4]。在法律委員會第103和104屆會議上，部分成員國表示出對海員遺棄事件數(shù)據(jù)庫的不滿，主要原因是數(shù)據(jù)庫未能及時更新，一些事件長達(dá)數(shù)年沒有解決，而部分已解決的事件仍列在數(shù)據(jù)庫中。另外，各成員國對“已解決事件”“未解決事件”“部分解決事件”的事件類型的劃分存在不同觀點(diǎn)，因此各方達(dá)成一致意見，要求修改完善關(guān)于海員遺棄事件的聯(lián)合數(shù)據(jù)庫。IMO法律委員會第105次會議也作出部分回應(yīng)：明確“已解決事件”的標(biāo)準(zhǔn)——同時滿足被遺棄的全部海員已成功遣返及全部海員已被足額支付應(yīng)得報酬；把事件的狀態(tài)調(diào)整為“已解決”“未解決”“有爭議”“不活躍”四個類型；歡迎各方向法律委員會第106屆會議提交進(jìn)一步修改完善數(shù)據(jù)庫的建議。

二、海員遺棄事件數(shù)據(jù)庫存在的不足

1.數(shù)據(jù)庫當(dāng)前數(shù)據(jù)分析

截至2018年底，數(shù)據(jù)庫記錄有366件海員遺棄事件，涉及4 866名海員。在這些事件中，有181件已經(jīng)解決，72件還有爭議，50件處于不活躍狀態(tài)，另外還有60件海員遺棄事件還沒有解決（見圖1）。

通過對處于“未解決”狀態(tài)的60件案例進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)其中41件案例中船員都面臨基本生存需求的短缺（見圖2），如斷水?dāng)嚯?，缺少柴油、食物和淡水供?yīng)不足等，還有部分生病的遺棄海員無法得到應(yīng)有的醫(yī)療保護(hù)。由此可見，被遺棄的海員面臨嚴(yán)重的生存問題，甚至?xí){到他們的生命安全。

此外，值得引起注意的是2017年和2018年報告的海員遺棄事件分別為55件和36件，遠(yuǎn)高于2011年至2016年的每年12~19件的數(shù)量（見圖3），而2017年1月正是《〈2006 年海事勞工公約〉2014年修正案》正式對締約國生效實(shí)施的時間。2014修正案生效后，報告的海員遺棄事件數(shù)量有增無減，目前仍有大量海員被遺棄在港口國。實(shí)踐證明，2014修正案生效并未達(dá)到快速有效解決海員被遺棄案件的效果，海員遺棄問題難以解決的現(xiàn)狀仍未改變。

經(jīng)過對數(shù)據(jù)庫中2017、2018年發(fā)生的91件案例“采取的行動”這一欄進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)絕大部分案件的描述都是簡單的“通知某方”或“建議被遺棄的海員聯(lián)系誰”，并未清楚列明是誰采取了行

圖1 數(shù)據(jù)庫各類型事件比例圖

圖2 被遺棄海員的緊迫需求分析

圖3 年均報告海員遺棄事件比較圖（2011—2018年）

圖4 數(shù)據(jù)庫案例“Action taken”一欄

2.海員遺棄事件數(shù)據(jù)庫存在的缺陷和不足

海員遺棄數(shù)據(jù)庫的功能是為解決海員遺棄事件提供信息，促進(jìn)各方主動采取行動和相互合作，因此及時提供海員遺棄信息以及信息的準(zhǔn)確性對于解決事件至關(guān)重要。

首先，公約或規(guī)則沒有明確規(guī)定各相關(guān)方向數(shù)據(jù)庫報告海員遺棄事件發(fā)生的義務(wù)。船旗國、遺棄發(fā)生地國（港口國）和船員國籍國（船員國）報告的海員遺棄事件不足數(shù)據(jù)庫中事件的10%，而國際運(yùn)輸工人聯(lián)合會（ITF）一家就報告了數(shù)據(jù)庫中89%的遺棄事件[5]。IMO和ILO作為數(shù)據(jù)庫的共同管理方，收到報告后一般都會通知船旗國確認(rèn)和督促其盡快解決，而作為重大利益相關(guān)方的港口國和船員國所報告的有效信息少之又少，沒有信息的快速收集、溝通和協(xié)調(diào)，自然不利于事件的快速解決。

其次，數(shù)據(jù)庫信息的準(zhǔn)確性對于促進(jìn)相關(guān)方去解決遺棄案件發(fā)揮著重要作用。而通過數(shù)據(jù)庫中對各方“采取的行動”一欄的分析，表明這一最重要的欄目缺少實(shí)質(zhì)內(nèi)容，船旗國、港口國以及海員國采取的有效行動缺失或無法辨別，無法為解決后續(xù)發(fā)生的遺棄事件提供有效的行動經(jīng)驗(yàn)和參考，更不利于反映各方所付出的努力。

第三，數(shù)據(jù)庫更新和數(shù)據(jù)庫案例的時效性存在問題。大部分遺棄船舶的船旗國是一些方便旗國家[6]，這些船旗國自然不希望其名字經(jīng)常出現(xiàn)在遺棄事件數(shù)據(jù)庫中，因此希望已解決的事件能盡快更新掉。盡管船旗國認(rèn)為其中一些案件已經(jīng)解決，但部分案件缺少有效的跟蹤，無法繼續(xù)進(jìn)一步確認(rèn)，致使這些案件長期存在于數(shù)據(jù)庫中，比如“不活躍”狀態(tài)的案件在數(shù)據(jù)庫中就有50件。

三、對海員遺棄數(shù)據(jù)庫的修改建議

目前國際組織對相關(guān)方?jīng)]有強(qiáng)制報告的規(guī)定，如果能夠修改數(shù)據(jù)庫的信息報告格式，也可柔性地督促各方報告其為解決事件所采取的措施，從而推動事件的解決。鑒于此，建議將海員遺棄事件信息報告表中“采取的行動”一欄劃分為五個部分，即IMO/ILO、船旗國、港口國、海員國和其他相關(guān)組織，如此將有助于督促各方積極采取行動并報告，進(jìn)一步體現(xiàn)各方為解決事件所做的努力。此外，為突出和解決被遺棄海員面臨的諸如生存保障方面的緊迫需求，有必要在數(shù)據(jù)庫報告表中增加一個“緊迫需求”欄目，以便港口國、船旗國、船員國以及相應(yīng)組織和慈善機(jī)構(gòu)第一時間對被遺棄海員進(jìn)行救濟(jì)。修訂后的表格格式見表1。

四、修改數(shù)據(jù)庫的益處和對我國的影響

修改數(shù)據(jù)庫的報告格式，將更準(zhǔn)確地反映各方在解決海員遺棄案件時所做的努力，有利于積累和評估解決海員遺棄案件的有效經(jīng)驗(yàn)，也有助于各相動、采取了何種行動，無法體現(xiàn)船旗國、港口國、海員國以及相關(guān)組織所采取的解決遺棄事件的有效措施。見圖4。2018年發(fā)生的36件案例發(fā)現(xiàn)僅有6件案例標(biāo)明了港口國（5件）或船旗國（1件）采取了相應(yīng)行動，其余則沒有體現(xiàn)或?yàn)榭?。關(guān)方互相合作以快速有效地解決海員遺棄事件，從而更好地實(shí)現(xiàn)建立海員遺棄數(shù)據(jù)庫“以透明化和信息化的手段有效監(jiān)管和評估船員遺棄案件”的目標(biāo)。尤其是新增“緊迫需求”一欄，可以及時提供信息，便于相關(guān)方或慈善組織第一時間進(jìn)行人道主義救助，保護(hù)被遺棄海員的基本權(quán)益。本文提出的修改建議沒有增加新的報告項(xiàng)目，不會產(chǎn)生額外的行政要求或負(fù)擔(dān)，也不會使航運(yùn)業(yè)產(chǎn)生任何額外費(fèi)用。

表1 海員遺棄數(shù)據(jù)庫信息報告表

關(guān)于修改數(shù)據(jù)庫報告格式對我國的影響，可從船旗國、港口國和船員國三個角度進(jìn)行分析。首先，作為船旗國中國目前上沒有上報過信息，是因?yàn)閼覓熘袊斓慕^大部分國際航行船舶都隸屬于國有大公司，而這些國有大公司管理規(guī)范，不會也不可能發(fā)生遺棄海員的事件。其次，從港口國和船員國角度來說對我國也是有利的。中國作為港口國和船員提供國也沒有上報過信息，是因?yàn)橐郧暗臄?shù)據(jù)庫對于港口國和船員國沒有明確提出報告信息的要求。事實(shí)上，中國作為港口國，曾成功處理過著名的發(fā)生在上海港的“密斯姆”輪船員遺棄事件，使11名烏克蘭籍船員最終拿到欠薪；作為船員提供國，我國成功救助過被遺棄在印度港口的“聯(lián)合女神”輪25名中國籍船員，使他們順利回家。在這兩起事件中，中國都采取了積極的行動，聯(lián)系協(xié)調(diào)船旗國、船東、船舶代理、海事法院，以及所在港口領(lǐng)事及主管當(dāng)局等各方，使事件最終得以妥善解決。中國在海員遺棄事件處理方面付出了努力并在實(shí)踐中積累了行之有效的經(jīng)驗(yàn)，修改數(shù)據(jù)庫報告格式將有助于擴(kuò)大中國保護(hù)和關(guān)愛船員的正面影響。