城市房屋拆遷中信賴利益保護原則的適用

摘 要 隨著我國經(jīng)濟建設(shè)發(fā)展、城市化進程的加快，推動了拆遷工作進行，但在這過程中，仍存在征收補償顯失公平、正當程序缺失、公共利益概念界定不清等問題，使得房屋拆遷工作面臨困難。而信賴保護原則是為了保護公民合法私有財產(chǎn)權(quán)不受侵犯，國家在行使職權(quán)時要必須以公共利益為前提，嚴格遵守正當程序，如有損失應該給予適當合理的補償。由此，在城市房屋拆遷中適用信賴利益保護原則，有利于公共利益目的、房屋拆遷權(quán)的正當程序和拆遷補償?shù)戎贫鹊倪M一步完善，從而更好地維護被拆遷人的利益。

關(guān)鍵詞 城市房屋拆遷 信賴利益保護 公共利益 正當程序 合理補償

作者簡介：羅秀雪，北方民族大學碩士研究生，研究方向：民族法學。

中圖分類號：D922.1 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.05.337

在城市房屋拆遷實施過程中容易會出現(xiàn)很多矛盾和沖突，如權(quán)力尋租、房屋權(quán)屬不明、政府實施非法強拆行為等等。盡管頒布了新的征收條例，也不能有效遏制非法強拆等違法行為。房屋拆遷補償范圍窄，方式單一、程序的缺失、濫用公共利益目的等問題仍然阻礙房屋拆遷工作的進行，所以研究城市房屋拆遷中信賴利益保護原則的適用很有必要。

一、城市房屋拆遷中信賴利益保護的理論分析

（一）城市房屋拆遷中信賴利益保護的內(nèi)容

1.行政法上的信賴利益保護原則的內(nèi)容

有關(guān)信賴保護原則的內(nèi)容行政法上的規(guī)定有，第一，行政行為作出后，不是因法律規(guī)定并通過合法程序，行政機關(guān)不得任意撤掉或者改變已經(jīng)生效的行政決定;第二，行政行為產(chǎn)生后，如有不合法情形，該情形不是因相對人原因?qū)е碌?，行政機關(guān)不能撤銷或改變，除非不撤該行為會對公共利益造成損害;第三，行政機關(guān)因公共利益需要撤銷或者改變其作出的行政行為，如果相對人因此造成損失，應根據(jù)信賴利益原則補償相對人。

2.城市房屋拆遷中信賴利益保護原則的內(nèi)容

對于城市房屋拆遷中的信賴利益保護原則的界定主要對房屋拆遷中“公共利益”進行考量。行政主體行使房屋拆遷權(quán)時應以公共利益為前提條件，以此達到保護被拆遷人的利益。行政主體擁有房屋拆遷權(quán)的權(quán)力，而信賴保護原則能夠在一定程度上限制其權(quán)力。因此，城市房屋拆遷中信賴保護原則的基本內(nèi)容主要包括：一是房屋在進行不動產(chǎn)物權(quán)登記之后，不能隨意撤銷、變更該登記行為;二是國家以公共利益為前提條件，可以對房屋征收、征用或拆遷，但應給予合理補償;三是國家必須遵循正當程序原則。

（二）城市房屋拆遷中信賴利益保護的適用條件

行政法上信賴利益原則的適用以下幾個條件，第一，行政機關(guān)作出的一行為，行政相對人對該行為有一種信賴心理，這是信賴的前提。第二，行政相對人因信任并依靠行政機關(guān)的行為而作出一定行政行為，通過信賴前提作出表現(xiàn)行為。第三，行政行為作是善意的信賴，不存在過失。因而，在城市房屋拆遷中信賴利益的適用條件有：其一，行政主體的行為，讓被拆遷人產(chǎn)生信賴利益，比如對房屋進行不動產(chǎn)物權(quán)登記;其二，被拆遷人對房屋登記的信賴，對房屋作出出賣或出租等行為;其三，被拆遷人對于信賴利益存在善意沒有無過失。

二、我國城市房屋拆遷的現(xiàn)狀

（一）立法現(xiàn)狀

2011年我國頒布實施了新的《國有土地上房屋征收與補償條例》，《城市房屋拆遷管理條例》不再適用。在管理條例中，房屋拆遷的補償、程序條件都沒有詳細規(guī)定。在新的補償條例中，政府成為了征收人，出現(xiàn)了新的主體“被征收人”，進一步明確了拆遷法律關(guān)系。而且在制定征收補償方案時，積極邀請拆遷地區(qū)的人民群眾參與，這更充分的保障拆遷過程中行政相對人的合法權(quán)益。

（二）社會現(xiàn)狀

雖然2011年頒布了新的征收條例，但是房屋拆遷過程中出現(xiàn)的矛盾糾紛依然存在。最高院發(fā)布的十大典型拆遷案中涉及的比如對違法拆除建筑、當事人對補償形式?jīng)]有選擇權(quán)、非法進行執(zhí)行拆遷等程序違法問題，訴訟中不及時舉證的實體違法問題。通過這些違法行為中可以反映出共性問題：一是拆遷人在進行拆遷時，違法法定程序，比如，在拆遷前拆遷人沒有向被拆遷人告知相關(guān)事項，拆遷中沒有與被拆遷人溝通就直接拆除房屋，事后也沒有給予補償。二是政府在拆遷中無明確地位。三是拆遷補償?shù)姆秶^小，補償標準含糊不清。

三、基于信賴利益保護的城市房屋拆遷中的問題

（一）補償制度的不健全

當前我國相關(guān)法律也對拆遷補償作出規(guī)定，但也存在著補償標準過低，范圍過窄等問題。第一，忽視拆遷補償原則。我國憲法規(guī)定，“國家征收公民私有財產(chǎn)的應當給予補償”;新的征收條例規(guī)定，“為了公共利益的需要，征收國有土地上單位、個人的房屋，應給予公平補償”。這說明了這些法律法規(guī)對拆遷補償?shù)脑瓌t并未作詳細規(guī)定。第二，補償范圍過小。地方政府只為自身利益，自己制定補償標準，而且規(guī)定直接的財產(chǎn)性損失才得以補償，而沒有包括對房地產(chǎn)增值部分的補償和因拆遷所造成的間接損失的補償。

（二）正當程序缺失

當前我國的房屋拆遷程序違法現(xiàn)象層出不窮，主要表現(xiàn)有：其一，房屋拆遷程序不透明。在現(xiàn)行征收條例中，公開程序沒有具體的規(guī)定;其二，房屋拆遷程序?qū)φ畽?quán)力的規(guī)制不足。征收條例規(guī)定由縣級以上地方政府負責拆遷工作，國務(wù)院建設(shè)管理部門實施監(jiān)督。這樣一種模式，會使得房屋拆遷的實質(zhì)權(quán)力會高度集中于地方政府，地方政府出于自身利益，會出現(xiàn)違法拆遷;其三，拆遷過程中缺乏被拆遷人參與的權(quán)利。房屋拆遷決定由政府單方面作出，被拆遷人沒有話語權(quán)，這樣在發(fā)生糾紛時，都會損害被拆遷人的利益。

（三）對公共利益的界定含糊

對公共利益含義的界定在我國憲法、物權(quán)法等相關(guān)法律法規(guī)中都有規(guī)定，政府在征收、征用公民私人財產(chǎn)時應符合公共利益的需要。在新的補償條例中也未對對公共利益含義進行界定，只是進行簡單的列舉式規(guī)定，使得行政機關(guān)隨意對“公共利益”的進行界定，一些政府部門打著公共利益的旗號，進行非法拆遷，甚至違法設(shè)立拆遷機構(gòu)，制定違法拆遷標準，等等?，F(xiàn)有的法律法規(guī)對公共利益的界定不清，導致地方政府利用法律漏洞，實施侵犯被拆遷人合法利益的行為。

四、基于信賴利益保護原則的房屋拆遷中的制度構(gòu)建

（一）基于信賴利益保護原則的房屋拆遷補償標準的確立

1.確定房屋拆遷補償原則

當當事人的信賴利益遭受損失時應以是否為“公共利益需要”作為考量因素，給予其合理補償，這是信賴保護原則內(nèi)含。在拆遷過程中拆遷行為可以為拆遷人與被拆遷人帶來利益，他們是共同受益者，一旦拆遷行為損害了被拆遷人的利益，那么這個額外的損失應該由雙方共同承擔，不應只有被征收人承擔。因此，依據(jù)信賴保護原則，房屋拆遷補償應當以“合理補償為原則”，既要全面補償又要合理補償。要求拆遷人既要全面合理的補償被拆遷人的既得利益損失。

2.擴大房屋拆遷補償范圍

房屋的價值包括土地和房屋兩方面，所以在拆遷時應該考慮著兩者。但在實踐中很少有對土地使用權(quán)進行補償，而且房屋的預期收益和其他無形利益損失也并未涉及。因此，應擴大房屋拆遷補償?shù)姆秶５谝?，拆遷人在收回被拆遷人的土地使用權(quán)是應給予其適當補償;第二，房屋的預期收益應納入補償范圍。新的征收條例將經(jīng)營用房的主營業(yè)務(wù)收益納入補償范圍，但排除了住宅用房的收益;第三，無形利益損失應納入補償范圍。無形利益主要是指健全的社區(qū)配套和社區(qū)環(huán)境，這有利于房屋的增值。

3. 確定房屋拆遷的補償標準和方式

第一， 對詳細劃分房屋拆遷補償標準。一方面依據(jù)土地區(qū)位、用途和征收目的進行劃分給予補償。另一方面，區(qū)分不同房屋的所有權(quán)性質(zhì);第二，房屋拆遷的補償方式的多樣化。一般情況下，房屋拆遷主要以金錢補償為主，產(chǎn)權(quán)調(diào)換或其他補償方式幾乎很少。所以，被拆遷人可以對房屋拆遷補償方式進行選擇;第三，將土地使用權(quán)作股權(quán)入股的補償方式。第四，通過其他補償方式鼓勵被拆遷人積極配合拆遷后續(xù)活動。

（二）信賴利益保護原則下房屋拆遷中正當程序的構(gòu)建

1.規(guī)范行政部門拆遷行為的程序性規(guī)定

通過規(guī)范行政部門拆遷行為程序性規(guī)定的方式約束政府拆遷權(quán)的行使。所以，一是在政府作出拆遷決定之前應告知被拆遷人有聽證的權(quán)利，通過聽證表達自己意見，使拆遷人真正參與到房屋的拆遷過程當中，讓整個拆遷程序公開、透明。二是要對與拆遷管理工作相關(guān)的各機構(gòu)實行職權(quán)分離原則。明確拆遷部門與管理部門的職責分工，把掌握在政府手中的公權(quán)力，分散到不同的部門，分制各部門的權(quán)力。

2.增強司法權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督

被拆遷人的合法權(quán)利受到侵害后，可以進行司法救濟。但是在審判實踐當中，因政府機關(guān)施加壓力，使得法院對行政行為的司法審查受到阻礙，這導致了政府在拆遷工作濫用公權(quán)力的現(xiàn)象。因此，法院要獨立審理拆遷案件，嚴格審查房屋拆遷裁決，如有侵犯被拆遷人合法權(quán)益的行為，應及時作出裁判。通過司法權(quán)對地方政府行政權(quán)的制約和監(jiān)督，使政府的拆遷工作按照正當程序開展，更好的保護了被拆遷人的合法權(quán)利。

（三）信賴利益保護原則下房屋拆遷中公共利益的審查

我國在新頒布實施的征收條例中采用列舉的方式確定了我國公共利益的基本范圍，涵蓋了法律法規(guī)規(guī)定的其他本質(zhì)上屬于公共利益需要的情形。所以應對拆遷項目是否公共利益進行形式審查和實質(zhì)審查。形式審查實施主體是否為政府機關(guān)、拆遷目的是否為了公共利益等方式。實質(zhì)審查拆遷項目的獲益者以及拆遷項目是否為必要拆遷，是否可找其他替代方案等方式。通過對拆遷項目的形式審查和實質(zhì)審查來對公共利益的實質(zhì)審查，使拆遷項目既合法又合理，以障拆遷人的合法權(quán)益。

城市房屋拆遷一方面推動了城市建設(shè)和經(jīng)濟的發(fā)展，但是另一方面，拆遷過程引發(fā)的矛盾也不斷增加。因此，將信賴利益保護原則引入房屋拆遷的具體制度中，有其合理性和必要性，最終也使得房屋拆遷中突出的拆遷補償問題、拆遷程序問題、公共利益界定等問題找到了新的突破口。信賴利益保護原則在房屋拆遷中的適用有利于厘清政府與被拆遷人在拆遷中關(guān)系，在一定程度上解決了政府與被征收人信賴利益衡平的問題，進一步加強對房屋拆遷權(quán)的約束和給予被拆遷人更充分的權(quán)利保障。

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