高等學(xué)校退學(xué)權(quán)的行政法學(xué)思考

摘 要 在我國的高等教育體系中，退學(xué)權(quán)一直是高校所掌握的較為關(guān)鍵的權(quán)力。而在如今高等教育改革，國家對高等院校的學(xué)生提出更高要求的背景下，退學(xué)權(quán)的使用不可避免的變得廣泛。但在這一權(quán)力行使的過程中，一些復(fù)雜的現(xiàn)實矛盾也體現(xiàn)了出來：在學(xué)生憑借憲法中所規(guī)定的受教育權(quán)來與院校做出的退學(xué)處分做抵抗的同時，院校仍堅持將退學(xué)權(quán)的行使作為自身管理體系的重要一環(huán)。究其緣由，在于相關(guān)單位行使退學(xué)權(quán)的立法依據(jù)不完備或缺失，而憲法、高等教育法等上位法與各個高等院校的規(guī)定、制度之間有著清晰的矛盾和沖突。在本文中，筆者將對這一問題進(jìn)行研究和討論。

關(guān)鍵詞 高等教育 退學(xué)權(quán) 行政法

基金項目：本文系2018年度河南省哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃項目“基于校生訴訟司法大數(shù)據(jù)的高校治理司法審查實證研究”（項目編號：2018BFX017）階段性研究成果。

作者簡介：王工廠，鄭州師范學(xué)院法律事務(wù)研究中心主任，政治與公共管理學(xué)院副院長，副教授，博士，主要從事教育法學(xué)及教育法律實務(wù)研究。

中圖分類號：D922.1 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.05.250

一、定義闡述及問題分析

（一）定義闡述

在目前國內(nèi)的現(xiàn)行行政法規(guī)中，“退學(xué)權(quán)”并未作為一個明確的權(quán)力被提出?？梢哉业降挠嘘P(guān)于“退學(xué)”的條文則是出現(xiàn)在《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》中。在該規(guī)定的第二十九條中，規(guī)定了如果學(xué)生在學(xué)習(xí)或者是身體上出現(xiàn)了重大的問題，被學(xué)校以退學(xué)處理，這是屬于學(xué)校的正常學(xué)籍管理，并不能作為處分來看待。而在第六十二條中所涉及的，學(xué)生由于道德或者行為方面有較大缺陷或過失，而被學(xué)校以退學(xué)處理并開除學(xué)籍，這才是一種處分措施。這樣的差異在實踐中有著一定的意義，有利于院校根據(jù)現(xiàn)實情況的差異進(jìn)行管理。然而，在對退學(xué)權(quán)這一權(quán)利進(jìn)行界定時，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)脫離對其外在的體現(xiàn)形式的研究，深入研究其內(nèi)涵和根本。事實上，不管是上述兩條法律條文中的哪一條，在處理過程中，都具有一定的強制性，即強制開除學(xué)生學(xué)籍。這一行為使得校方與學(xué)生之間的法律關(guān)系發(fā)生了轉(zhuǎn)變，在物理意義上影響和損害了學(xué)生的受教育權(quán)。所以說，“退學(xué)權(quán)”在實踐當(dāng)中的定義應(yīng)該是：學(xué)校以法律規(guī)定的原因和操作流程使剝奪被退學(xué)對象的受教育權(quán)的權(quán)力。而其性質(zhì)也應(yīng)當(dāng)是院校針對被退學(xué)者的受教育權(quán)利的懲罰措施。

（二）相關(guān)問題分析

在如今高等院校行使退學(xué)權(quán)的過程中，有著一些亟待改善的不足和缺陷，具體如下：

1.權(quán)力主體設(shè)置過于廣泛。在如今的高等教育學(xué)籍管理實踐中，退學(xué)權(quán)行使主體的泛濫使我們需要正視的一個問題。主題范圍廣泛，從層次較高的中央的教育部門，到省級的教育機關(guān)，再到各個高等教育院校，都能夠依據(jù)相關(guān)的《高等學(xué)校學(xué)生學(xué)籍管理規(guī)定》行使“退學(xué)權(quán)”。

2.權(quán)力主體界限不明，規(guī)定之間存在沖突。在目前的學(xué)籍管理中，常常會存在著相對下層的權(quán)力主體在行使權(quán)力的過程與逾越了相對上層的主題的權(quán)力的現(xiàn)象。此外，有時下位主體所出臺與行使的規(guī)范性文件與上位主體的規(guī)范之間會有著不統(tǒng)一乃至矛盾。在國家教育主管部門出臺并執(zhí)行的規(guī)范文件《普通高校學(xué)生管理規(guī)定》中給出了學(xué)校能夠合法地依據(jù)具體事實使用“退學(xué)權(quán)”的六大情況。但在具體的管理過程中，許多學(xué)校在其自身的規(guī)范性文件中加入了使用“退學(xué)權(quán)”的事由。例如“考試中的不誠信行為”“品質(zhì)低劣、三觀扭曲”“傳播不健康內(nèi)容”。這無疑使得在尋找行使“退學(xué)權(quán)”的合法事由的過程中出現(xiàn)了許多混亂和不統(tǒng)一。

3.文件內(nèi)容缺乏規(guī)范，執(zhí)行程序不夠正當(dāng)。這一問題在實踐中重點體現(xiàn)在規(guī)范性文件中對受教育者的權(quán)責(zé)關(guān)系的界定的不科學(xué)。同時被教育者的許多權(quán)利例如知情權(quán)、申訴權(quán)等在實踐中都缺乏必要的保證，校方的權(quán)力行使也缺乏有力的依據(jù)。

4.文件形式缺乏統(tǒng)一性。在眾多教育部門與高校頒布的權(quán)力行使的依據(jù)性文件中，形式并沒有得到高度統(tǒng)一，而是存在著許多以“決定”“意見”等性質(zhì)的文件而非是“規(guī)范”，這也會在實踐中造成一定的困擾。

綜上，這些缺陷和不足只所以會長期存在，一個很重要的原因是我國的立法體系中缺乏對“退學(xué)權(quán)”這一權(quán)力的規(guī)范。僅從權(quán)力的來源這個方面來說，高校是有著法律的授權(quán)的教育機構(gòu)，有著行政主體的屬性，其行使退學(xué)權(quán)的行為也應(yīng)當(dāng)歸類為行政行為，理應(yīng)處于行政法的規(guī)范范圍內(nèi)。高校對退學(xué)權(quán)的行使，其性質(zhì)歸根結(jié)底是在管理學(xué)生，是一種針對被處分者受教育權(quán)的處分，理應(yīng)被納入到行政訴訟的范圍中來。

二、退學(xué)權(quán)行使中應(yīng)體現(xiàn)的行政法原則

（一）法律保留原則

這一原則的體現(xiàn)，主要是為了對退學(xué)權(quán)行使的主體及其層級進(jìn)行規(guī)范。這一原則的具體定義為，對于憲法中所規(guī)定的公民的基本權(quán)利進(jìn)行影響、限制等行為，都應(yīng)當(dāng)歸屬為立法事項，其進(jìn)行一定要有立法機關(guān)通過法律的制定來進(jìn)行規(guī)范，而各級行政機關(guān)不能夠逾越職權(quán)進(jìn)行規(guī)定。同時，行政機關(guān)的在行使何種權(quán)力時背后也一定要有法律的根據(jù)。

雖然在我國現(xiàn)行的法律體系里關(guān)于“法律保留”的條文，例如《立法法》的第八條中，并未直接將“教育”作為一個保留事項寫明。然而，我們需要看到的是，在憲法所確定的公民所應(yīng)當(dāng)享有的正當(dāng)權(quán)利中，受教育權(quán)位列基本權(quán)利中。而高等院校是具備一定公權(quán)力性質(zhì)的機構(gòu)，其對于退學(xué)權(quán)的行使能夠直接地影響到憲法所規(guī)定的受教育權(quán)這一公民的基本權(quán)利。因此，在關(guān)系到這一基礎(chǔ)性權(quán)利的前提下，退學(xué)權(quán)的行使依據(jù)一定要有更加上位的法律來進(jìn)行規(guī)范。如今在國內(nèi)，最為科學(xué)的“退學(xué)權(quán)”行使機制，是由最高立法機關(guān)來出臺針對性等的法規(guī)，對于“退學(xué)權(quán)”行使的各個方面例如事由、主體、尺度等進(jìn)行合理的規(guī)定。誠然，各級地方行政機關(guān)所頒布的地方性法規(guī)和各大高校為了更加科學(xué)的學(xué)生管理所推出的規(guī)章制度，都應(yīng)當(dāng)具有根據(jù)上位法律的精神來進(jìn)行更加細(xì)化、更加具體的規(guī)定的自由。然，這種自由需要在可控范圍內(nèi)體現(xiàn)，不能脫離上位法律的精神，更不可以和上位法的精神相抵觸和沖突。各大高校在頒布自己的管理規(guī)章制度時，一定要對其進(jìn)行嚴(yán)格的檢驗，確保其符合上位法律的精神和原則。

（二）比例原則

這一原則定義是：一個行政主體在行使一定的行政權(quán)力時，在追求達(dá)成行政目標(biāo)的同時，也要同時兼顧到對權(quán)力受體的利益的關(guān)切。如果所作出的行政處罰，會對受處罰者的權(quán)力造成限制或損害，該主體應(yīng)當(dāng)采取一定的行動，將這種限制和損害維持在法律所規(guī)定的、合理的范疇內(nèi)，而不能使其失控，造成過大的傷害。在行政行為的“目標(biāo)”和“方法”之間，應(yīng)當(dāng)有著必要的平衡，即比例必須適當(dāng)。在行使退學(xué)權(quán)的過程中，滲透這一原則有著很高的必要性。在高等院校中，退學(xué)幾乎是針對受教育者的最為嚴(yán)厲的處分，能夠?qū)W(xué)生更加長遠(yuǎn)的發(fā)展和成長產(chǎn)生很強的負(fù)面作用。舉例來說，曾經(jīng)陜西某市高考中奪得理科第一名的學(xué)生郭某，在某高校學(xué)習(xí)期間因為違紀(jì)而被處以退學(xué)處分。他在被退學(xué)之后選擇回到高中繼續(xù)復(fù)讀，準(zhǔn)備下一屆的高考。然而根據(jù)陜西省的高考招生辦公室的相關(guān)文件規(guī)定，學(xué)生在被高等院校退學(xué)后，一年之內(nèi)不具有參加高考的資格。郭某因此被剝奪了當(dāng)年高考的權(quán)利，也因此無法被任一大學(xué)錄取。我們先拋開對郭某的違紀(jì)行為以及對該高校處置正確性的探討，僅從這一處分所造成的實際結(jié)果出發(fā)，這一處分在事實上為一名學(xué)子更加長遠(yuǎn)的發(fā)展和成長埋下了陰影，造成了難以挽回的負(fù)面影響。高等院校之所以要設(shè)立并行使退學(xué)權(quán)這一權(quán)力，其根本目的是為了對學(xué)校和學(xué)生進(jìn)行更好的管理，而這種管理的最終目的則是要為祖國的建設(shè)培育出更多更加優(yōu)秀的、具有扎實的理論知識和強大的實踐能力的人才。所以，在行使退學(xué)權(quán)這一權(quán)力時，一定要慎之又慎，要把握住“培育人才”這一目標(biāo)與管理方式之間所存在的比例的科學(xué)和適度，避免出現(xiàn)對微小的過錯進(jìn)行過重的處分、對嚴(yán)重的過錯處罰過輕，更不能出現(xiàn)責(zé)罰與過錯之間失去平衡的現(xiàn)象。一定要著重地保障好學(xué)生的法定權(quán)利。

（三）程序正當(dāng)原則

這一原則的定義為，行政主體在對受體的權(quán)益進(jìn)行限制或影響時，這一行為一定要嚴(yán)格遵照法律規(guī)定的程序。這其中包含了以下幾個方面：在作出行為之前要先對行為受體進(jìn)行通知、要對行為受體解釋該行為執(zhí)行的事由和法律依據(jù)、要接受行為受體對自身行為的辯護(hù)，并在行為進(jìn)行之后對行為受體給予對應(yīng)的救濟。如今國內(nèi)的現(xiàn)行法律體系當(dāng)中的《行政處罰法》對于這一原則有著十分充分的規(guī)定。在影響到行為受體的基本權(quán)利的前提下，退學(xué)權(quán)在行使的過程中自然也要遵照程序正當(dāng)原則。

三、針對退學(xué)權(quán)的行政訴訟分析

（一）訴訟缺失的原因探究

高等院校的退學(xué)權(quán)的立法依據(jù)的缺位，在針對“退學(xué)權(quán)”所進(jìn)行的行政訴訟的缺失上也有著很明顯的體現(xiàn)。有關(guān)這一方面的法律條文，僅在《教育法》中有所體現(xiàn)，即“若多校方作出的處分決定有不服，則可向相關(guān)部門提起申訴”這一規(guī)定在實踐中缺乏具體的指導(dǎo)意義，難以落實，這也正是對于高等院校的退學(xué)權(quán)行使進(jìn)行的司法監(jiān)督難以落實的一個重要原因。在很長的歷史時期內(nèi)，人們都已經(jīng)習(xí)慣于高校對學(xué)生進(jìn)行的退學(xué)處分，認(rèn)為學(xué)校對于學(xué)生的這一懲罰措施是合理的，如果因此引起糾紛，人們也往往傾向于使用申訴、信訪等手段進(jìn)行解決，而不會訴諸于訴訟上。但是這些途徑在解決問題的過程中都有著自身所固有的局限性，難以從根本上解決問題。訴訟并非解決矛盾和問題的唯一辦法，但是是公民保護(hù)自己權(quán)益的最后一張底牌。人們習(xí)慣于認(rèn)為學(xué)生如果對學(xué)校做出的退學(xué)處分有異議時不能訴諸于訴訟，其根本原因在于其思想觀念收到了過去的特殊權(quán)利思想的影響。

這一思想理論發(fā)源于1850年以后的德國，當(dāng)時其法學(xué)家認(rèn)為法律中的權(quán)利關(guān)系存在著一般權(quán)力和特殊權(quán)力的差異。特殊權(quán)力是指，一些行政主體，因為一些特殊的法規(guī)的規(guī)定，在特定的領(lǐng)域中，對于一定的權(quán)力受體有著強制性的命令權(quán)，而這些受體則只有服從的義務(wù)。這在高等院校對學(xué)生的關(guān)系中有著突出的體現(xiàn)。但隨著時代的進(jìn)步和法學(xué)理論的不斷發(fā)展，這一理論早已被摒棄。我國在改革開放之后，在法學(xué)領(lǐng)域的研究有了很大的進(jìn)展，同時法律的實行也有著很大的改革。在這樣的背景之下，我們自然應(yīng)當(dāng)摒棄特殊權(quán)力理論這樣陳舊過時落后的理論，為法學(xué)的發(fā)展和進(jìn)步松綁。

（二）必要性分析

正如之前所論述的，高校對“退學(xué)權(quán)”的行使無疑會直接影響到憲法所規(guī)定的公民的基本權(quán)利——受教育權(quán)。在如今，知識與自我價值的轉(zhuǎn)化速度極大提升，轉(zhuǎn)化效能也更加強大，對一個公民的受教育權(quán)的限制甚至比對財產(chǎn)權(quán)的影響更為嚴(yán)厲。舉例來說，在被判定違反交通規(guī)則時，僅僅20元的罰款額度都可以讓一個公民合法地提起訴訟。然而如果公民因為高校的管理尺度問題在責(zé)過不平衡不前提下被退學(xué)，受教育權(quán)受到極大的侵害，卻沒有辦法進(jìn)行訴訟，這在法理上是缺乏足夠依據(jù)的。因此，針對受教育權(quán)這樣關(guān)鍵的公民權(quán)，應(yīng)當(dāng)在法律條文中寫明被退學(xué)者擁有提請行政訴訟的權(quán)利，對公民的合法權(quán)利進(jìn)行切實的保障，而非流于形式。

總之，針對如今大量發(fā)生的由于高校行使退學(xué)權(quán)而導(dǎo)致的學(xué)校與學(xué)生之間的矛盾，應(yīng)當(dāng)采取的措施是在立法體系中特別是行政法的體系中對“退學(xué)權(quán)”的行使進(jìn)行更為嚴(yán)密的規(guī)定，并且將由于退學(xué)權(quán)行使所導(dǎo)致矛盾納入行政訴訟的解決范疇之內(nèi)，為學(xué)子維護(hù)自己的權(quán)力提供最后一道圍墻。

參考文獻(xiàn)：

[1]程雁雷.高校退學(xué)權(quán)若干問題的法理探討——對我國首例大學(xué)生因受學(xué)校退學(xué)處理導(dǎo)致文憑糾紛案的法理評析[J].法學(xué)，2000（4）：57-62.

[2]翁志芹.淺析民辦高職院校學(xué)生退學(xué)原因及預(yù)防對策——以漳州科技職業(yè)學(xué)院為例[J].教育現(xiàn)代化，2017（39）：234-235+243.

[3]李永菊，王建軍.關(guān)于大學(xué)生退學(xué)現(xiàn)象的研究與探討——以樂山師范學(xué)院為例[J].時代教育，2017（5）.

[4]劉春榮，郭海燕，劉瑋.高校研究生退學(xué)現(xiàn)象的原因探析及對策研究——以A大學(xué)為例[J].化工高等教育，2017（5）：87-92.