城市社區(qū)協(xié)商民主的細(xì)節(jié)：結(jié)構(gòu)、過(guò)程與效能
——基于深圳市Y社區(qū)居民議事會(huì)的考察

唐娟 謝靖陽(yáng)

一、問(wèn)題、文獻(xiàn)與分析框架

城市社區(qū)協(xié)商是中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治建設(shè)的重要組成部分，是最廣泛、最直接、最生動(dòng)的社會(huì)主義民主協(xié)商形式。城市社區(qū)居民議事會(huì)（以下簡(jiǎn)稱議事會(huì)）是社區(qū)協(xié)商的重要載體，是居民自治決策的重要的制度安排。然而，根據(jù)《中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法》的設(shè)計(jì)，居民（代表）會(huì)議是城市社區(qū)居民自治中民主決策的最高權(quán)力形式。那么，為什么要在社區(qū)中重新建構(gòu)出一個(gè)“議事會(huì)”？議事會(huì)與法定的居民（代表）會(huì)議有何關(guān)系？哪些人參與議事會(huì)以及他們是如何產(chǎn)生的？議事會(huì)“議”什么、如何“議”以及“議”的效能如何？這條問(wèn)題鏈?zhǔn)中枰碚撋系慕忉尯驼f(shuō)明。本文的研究目的，是透過(guò)個(gè)案來(lái)解釋一般，通過(guò)觀察議事會(huì)的運(yùn)行機(jī)理，探究城市社區(qū)協(xié)商民主的細(xì)節(jié)是如何呈現(xiàn)出來(lái)。

議事會(huì)的興起及發(fā)展，引起了理論界的好奇與關(guān)注。根據(jù)CNKI 文獻(xiàn)檢索，截止到2019年底，以“議事會(huì)”為主題，相關(guān)文獻(xiàn)1700 余篇；以“社區(qū)協(xié)商”為主題，相關(guān)文獻(xiàn)660 余篇；以“社區(qū)議事”為主題，相關(guān)文獻(xiàn)230 余篇。其中均包括了期刊、碩博士論文及報(bào)紙文章，學(xué)術(shù)熱度可見(jiàn)一斑。對(duì)之所進(jìn)行的研究，大致可以區(qū)分為如下幾種理論進(jìn)路：第一，城市社區(qū)體制改革視域。該類(lèi)成果集中出現(xiàn)于1995-2005年間，它們對(duì)世紀(jì)之交時(shí)所出現(xiàn)的社區(qū)體制改革模式如“沈陽(yáng)模式”“江漢模式”“上海模式”等開(kāi)展焦點(diǎn)研究，將議事會(huì)視為新型社區(qū)體制的構(gòu)成部分。第二，協(xié)商民主理論視域。此類(lèi)研究始于2003年，迄今依然處于熱潮之中。劉曄于2003年在國(guó)內(nèi)學(xué)界首次將“協(xié)商民主”作為概念工具，來(lái)解釋國(guó)內(nèi)城市中最早創(chuàng)設(shè)的社區(qū)議事機(jī)構(gòu)——上海市靜安寺街道辦發(fā)起成立的18 個(gè)“居委會(huì)社區(qū)建設(shè)議事會(huì)”（劉曄，2003）。此后至今，無(wú)論是協(xié)商民主理論研究，還是社區(qū)協(xié)商議事實(shí)踐，都交匯一起，共同走向興盛。在協(xié)商民主理論框架內(nèi)，研究者以理論來(lái)框裁社區(qū)協(xié)商議事的實(shí)踐，討論議事會(huì)的民主價(jià)值，剖析其操作限度。第三，治理理論視域。此類(lèi)研究總結(jié)了議事會(huì)在社區(qū)治理中的意義，或強(qiáng)調(diào)它的民意收集和綜合功能、民主決策職能和對(duì)居委會(huì)的督導(dǎo)功能（周斌，2015），或認(rèn)為它能夠有效解決地方公共資源的利用問(wèn)題，是社區(qū)自治治理的一種先進(jìn)模式（秦強(qiáng)，2016）。第四，社會(huì)實(shí)驗(yàn)理論視域。有的學(xué)者將其視為央地互動(dòng)過(guò)程中實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的“地方性方案”（郎有興，2018），有的直接把它定義為一種社會(huì)實(shí)驗(yàn)，觀察了其所產(chǎn)生的理論淵源、時(shí)代動(dòng)因、全球景觀、本土探索及其多種樣態(tài)，分析了實(shí)驗(yàn)成功的可能性、可為性以及尚未解決的干擾因素（閔學(xué)勤，2017）。除了上述幾種視域外，還有不少其他頗有新意的研究思路。例如，有的從社區(qū)軟法建設(shè)的角度，探討了推進(jìn)議事會(huì)與社區(qū)協(xié)商民主規(guī)范化及其深入發(fā)展的舉措（石磊，2018）；有的將它作為一個(gè)獨(dú)立觀察對(duì)象，研究其運(yùn)行與推進(jìn)中的難題（張平、賈晨陽(yáng)、趙晶，2018），分析其所面臨的公共性缺失、價(jià)值觀碎片、階層差異等現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)（文軍、吳曉凱，2017）。

既有研究成果對(duì)我們認(rèn)識(shí)有關(guān)議事會(huì)的諸問(wèn)題提供了富有啟發(fā)的思路。例如，協(xié)商民主理論視角讓我們認(rèn)識(shí)到基層民主政治范式選擇中的國(guó)家意圖，同時(shí)也更理解合適的地方民主范式須從城市基層社會(huì)關(guān)系、日常社會(huì)生活、鄰里民情資源中挖掘和修煉；而國(guó)家治理的“社會(huì)實(shí)驗(yàn)”視野又使我們認(rèn)識(shí)到，大國(guó)治理需從小社區(qū)做起，城市社區(qū)治理中協(xié)商政治的發(fā)展，正是我們理解中國(guó)道路的一個(gè)基礎(chǔ)性進(jìn)口。

本文也以協(xié)商民主理論為分析工具，選擇深圳市Z 街道Y 社區(qū)居民議事會(huì)為對(duì)象，細(xì)觀社區(qū)協(xié)商民主的細(xì)節(jié)，包括組成結(jié)構(gòu)、運(yùn)行程序及其效能等。研究思路與框架如下圖所示：

圖1：重點(diǎn)分析框架

在研究方法上，主要以深度訪談、實(shí)地觀察和資料檢索等質(zhì)性方法為主。筆者從2018年11月至2019年8月，以無(wú)結(jié)構(gòu)化訪談方式對(duì)Y 社區(qū)居民議事會(huì)議事員進(jìn)行多次訪談。此外，多途徑收集深圳市社區(qū)居民議事會(huì)發(fā)展相關(guān)資料。在綜合所有材料的基礎(chǔ)上，抽絲剝繭、去偽求實(shí)，力求客觀、系統(tǒng)地展示Y 社區(qū)協(xié)商民主的細(xì)節(jié)。

二、協(xié)商民主的理論特征與本土制度建構(gòu)

（一）理論特征

一般認(rèn)為，作為一種學(xué)術(shù)思潮的“協(xié)商民主”興起于20 世紀(jì)80年代的西方政治學(xué)界，其意義在于“拓展了民主問(wèn)題研究的理論空間”（吳士余，2004）。國(guó)內(nèi)學(xué)界對(duì)“協(xié)商民主”的關(guān)注始于新世紀(jì)初，隨著協(xié)商民主實(shí)踐的蓬勃開(kāi)展而逐漸成為學(xué)術(shù)熱流，并在總體上對(duì)協(xié)商民主的理想特征與價(jià)值形成了一定共識(shí)。概括起來(lái)，如表1 所示：

表1：協(xié)商民主的理論特征

上述關(guān)于協(xié)商民主的理論特征，反映了對(duì)協(xié)商主體結(jié)構(gòu)、客體與協(xié)商過(guò)程的理想要求。在主體及其結(jié)構(gòu)方面，要求多元性、平等性、責(zé)任性和理性；在客體與過(guò)程方面，要求合法性、公開(kāi)性和程序性。這些理想特征，對(duì)于正在普遍開(kāi)展的社區(qū)協(xié)商民主實(shí)踐具有一定的指導(dǎo)意義。更重要的是，這些理論特征、價(jià)值共識(shí)在中央有關(guān)加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)、促進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商發(fā)展的制度設(shè)計(jì)中都有一定的體現(xiàn)。

（二）社區(qū)協(xié)商民主的本土制度建構(gòu)

2012年11月，黨的十八大報(bào)告首次明確界定了“協(xié)商民主”的地位和作用，標(biāo)志著中央層面推進(jìn)協(xié)商民主建設(shè)的決心。此后至今，黨中央、國(guó)務(wù)院及其相關(guān)部門(mén)又發(fā)布了系列規(guī)范性文件，其中中辦發(fā)〔2015〕41 號(hào)文對(duì)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商做出了整體部署，并對(duì)地方充分授權(quán)，允許地方各級(jí)政府結(jié)合實(shí)際研究制定具體辦法。地方政府也以中央政府的頂層制度設(shè)計(jì)為圭臬和藍(lán)本，結(jié)合本地的協(xié)商民主實(shí)驗(yàn)進(jìn)程，紛紛出臺(tái)地方性制度。

就深圳而言，2014年就出臺(tái)了《深圳市社區(qū)居民議事會(huì)工作指引（試行）》（深民函〔2014〕479 號(hào)），2015年對(duì)之進(jìn)行修改完善，正式形成《深圳市社區(qū)居民議事會(huì)運(yùn)行規(guī)程》（深民規(guī)〔2015〕2 號(hào)），指導(dǎo)和規(guī)范全市社區(qū)居民議事會(huì)的運(yùn)作。根據(jù)深民規(guī)〔2015〕2 號(hào)文的界定，社區(qū)居民議事會(huì)是社區(qū)的主要議事機(jī)構(gòu)，是拓寬社區(qū)居民參與社區(qū)自治活動(dòng)的一種有效載體，是社區(qū)重大決策事項(xiàng)的主要討論平臺(tái)，同時(shí)履行社區(qū)居務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的職能。除了對(duì)議事會(huì)性質(zhì)和職能予以明確界定之外，也對(duì)成員結(jié)構(gòu)、組織架構(gòu)、議事范圍和議事程序予以明確規(guī)范（見(jiàn)圖2）。

圖2：深圳市社區(qū)議事會(huì)運(yùn)行規(guī)范

深民規(guī)〔2015〕2 號(hào)文為議事會(huì)的運(yùn)轉(zhuǎn)提供了一套操作標(biāo)準(zhǔn)。但它能否有效運(yùn)轉(zhuǎn)，既取決于街道辦的推動(dòng)、社區(qū)黨委的資源保障與政治領(lǐng)導(dǎo)，更取決于議事員的政治素質(zhì)和能力。

三、實(shí)踐的再檢驗(yàn)：個(gè)案分析

（一）深圳社區(qū)協(xié)商民主發(fā)展的歷程

20 世紀(jì)80年代末，深圳市就在勞資關(guān)系、城市規(guī)劃建設(shè)等領(lǐng)域探索建立社會(huì)協(xié)商對(duì)話機(jī)制，推進(jìn)實(shí)行“可協(xié)商性的決策”。自21 世紀(jì)以來(lái)，社區(qū)協(xié)商民主實(shí)踐也獲得了快速發(fā)展，主要呈現(xiàn)出如下四種實(shí)踐樣態(tài)：

第一，作為社區(qū)制度構(gòu)成部分的民主協(xié)商會(huì)議。早在21 世紀(jì)初，深圳學(xué)習(xí)上海經(jīng)驗(yàn)，在社區(qū)建設(shè)中探索建立“聽(tīng)證會(huì)、協(xié)調(diào)會(huì)、評(píng)議會(huì)”的“三會(huì)制度”，對(duì)社區(qū)成員之間的公益性、社會(huì)性事務(wù)和一般矛盾、利益沖突進(jìn)行協(xié)商解決（侯伊莎，2006 ： 36）。一些社區(qū)還結(jié)合實(shí)際情況進(jìn)行微觀創(chuàng)新，在“三會(huì)”之外增加了“懇談會(huì)”“居民論壇”，形成了社區(qū)“四會(huì)一壇”制度。這里的“會(huì)”指的是各種形式的“會(huì)議”，是深圳市社區(qū)協(xié)商民主實(shí)踐的早期形式。

第二，作為解決特定事務(wù)而建立的臨時(shí)性協(xié)商機(jī)構(gòu)。例如，深圳市南山區(qū)環(huán)保部門(mén)為了解決南頭半島污染糾紛，探索社區(qū)民主協(xié)商機(jī)制，聯(lián)合相關(guān)企業(yè)、街道辦、社區(qū)居民代表，于2007年成立“月亮灣片區(qū)環(huán)境保護(hù)聯(lián)絡(luò)小組”，通過(guò)該小組引導(dǎo)居民合理表達(dá)利益訴求，搭建起政府、居民和企業(yè)之間的溝通平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)了片區(qū)環(huán)境治理與和諧建設(shè)的雙贏（張洪銘，2010 ： 265）。在深圳市社會(huì)建設(shè)和治理的過(guò)程中，類(lèi)似的臨時(shí)性基層協(xié)商平臺(tái)發(fā)揮了重要作用。

第三，作為和諧社會(huì)建設(shè)機(jī)制的社區(qū)溝通協(xié)商網(wǎng)絡(luò)。自2005年開(kāi)始，深圳市探索“和諧深圳社會(huì)創(chuàng)新工程”，探索構(gòu)建“社會(huì)安全網(wǎng)”、“社會(huì)協(xié)商網(wǎng)”“社會(huì)誠(chéng)信網(wǎng)”“社會(huì)關(guān)愛(ài)網(wǎng)”和“生態(tài)文明網(wǎng)”“五大和諧網(wǎng)絡(luò)”。在社會(huì)協(xié)商網(wǎng)中，包含了由各類(lèi)社區(qū)組織參與的社區(qū)協(xié)商機(jī)制、政府與社會(huì)的對(duì)話協(xié)商機(jī)制等（深圳市社會(huì)科學(xué)院課題組，2006 ： 290）。盡管該“工程”最終只停留在論證層面，但從中孕育、誕生了頗具影響力的“社會(huì)建設(shè)‘織網(wǎng)工程’”，并從2011-2012年開(kāi)始在全市逐漸鋪開(kāi)。其中的“社會(huì)協(xié)商網(wǎng)”在基層落地時(shí)被具化為“社區(qū)溝通協(xié)商網(wǎng)”，將存量社會(huì)政治資源編織在內(nèi)，協(xié)調(diào)多元利益訴求，消解日常沖突糾紛。在外觀上，社區(qū)溝通協(xié)商網(wǎng)通常以社區(qū)共治共建聯(lián)席會(huì)議的形式出現(xiàn)。

第四，作為新型基層社會(huì)治理體系構(gòu)成部分的社區(qū)居民議事會(huì)。這里的“會(huì)”，是社區(qū)內(nèi)的民主議事機(jī)構(gòu)，經(jīng)正式的公共選擇程序而形成。2009年，福田區(qū)彩虹社區(qū)創(chuàng)設(shè)“陽(yáng)光議事廳”，這是深圳首家社區(qū)議事會(huì)，被列為深圳市社會(huì)建設(shè)風(fēng)景林工程項(xiàng)目在全市推廣；2012年，羅湖區(qū)在文華社區(qū)試點(diǎn)成立了 “社區(qū)居民代表決議會(huì)”，并借鑒羅伯特議事規(guī)則，形成了著名的“文華十條”，進(jìn)而被改造升級(jí)為“羅湖十條”，成為全區(qū)社區(qū)議事規(guī)則。因這些創(chuàng)新，羅湖區(qū)于2013年和2014年兩度蟬聯(lián)“中國(guó)社區(qū)治理十大創(chuàng)新成果”獎(jiǎng)，在全市乃至全國(guó)范圍內(nèi)產(chǎn)生了巨大的影響力。在榜樣的帶動(dòng)下及深民函〔2014〕479 號(hào)文的推動(dòng)下，到2014年底，議事會(huì)以不同的名稱在深圳全市大多數(shù)社區(qū)都建立起來(lái)。

除了社區(qū)居民議事會(huì)外，深圳的社區(qū)內(nèi)還存在其他一些議事機(jī)構(gòu)，如社區(qū)黨群聯(lián)席會(huì)、社區(qū)民意表達(dá)室等。這些社區(qū)協(xié)商民主的實(shí)踐樣態(tài)，既有前后相繼之關(guān)聯(lián)，又有橫向融通之鏈接，居民議事會(huì)即成為這些實(shí)踐樣態(tài)的集成性、實(shí)體性、建制性形式。

（二）Y 社區(qū)的協(xié)商民主：結(jié)構(gòu)與過(guò)程

1.個(gè)案選擇理由。

Y 社區(qū)位于蛇口工業(yè)片區(qū)的Z 街道，于2001年由兩個(gè)居委會(huì)合并而成，面積3.058 平方公里，覆蓋23 個(gè)小區(qū)，常住總?cè)丝?.7 萬(wàn)人，其中包括來(lái)自37 個(gè)國(guó)家和地區(qū)的2100 多名外籍居民。此外，轄區(qū)內(nèi)還有企事業(yè)單位517 家。因其得天獨(dú)厚的政治地理?xiàng)l件，Y 社區(qū)具有如下特征：一是推崇改革創(chuàng)新，是深圳首個(gè)國(guó)際化社區(qū)，樂(lè)意充當(dāng)改革的窗口、開(kāi)放的試驗(yàn)田、創(chuàng)新的先鋒區(qū)；二是產(chǎn)業(yè)形態(tài)不斷優(yōu)化，是全市產(chǎn)業(yè)升級(jí)轉(zhuǎn)型中一個(gè)典型樣本；三是城區(qū)形態(tài)成熟度高，城市化率達(dá)到100%；四是社會(huì)形態(tài)豐富多樣，社區(qū)黨員人數(shù)較多，目前共有415 人，居民權(quán)利意識(shí)、公共意識(shí)、文明程度較高，社區(qū)社會(huì)組織發(fā)達(dá)，是全市社會(huì)協(xié)同治理的一個(gè)典范社區(qū)。

2012-2015年間，在街道的推動(dòng)下，Y 社區(qū)在事務(wù)分類(lèi)的基礎(chǔ)上建立了多個(gè)居民“議事小組”，商議社區(qū)民生事務(wù)。2015年，在深民規(guī)〔2015〕2 號(hào)文指導(dǎo)下，多個(gè)議事小組整合而成Y 社區(qū)居民議事會(huì)。對(duì)此，社區(qū)工作人員深表支持，因?yàn)樽h事會(huì)的設(shè)立，在很大程度上解決了長(zhǎng)期以來(lái)居民（代表）會(huì)議運(yùn)轉(zhuǎn)不靈的難題，也使社區(qū)決策公開(kāi)制度有了具體的降落載體。“居民會(huì)議（或叫居民代表會(huì)議）基本上只在居委會(huì)換屆選舉時(shí)候召開(kāi)，居民議事會(huì)就是日常執(zhí)行機(jī)構(gòu)。我理解就是一種機(jī)制，一個(gè)平臺(tái)，或以會(huì)議形式固定下來(lái)的一種議事方式。參加會(huì)議的對(duì)象覆蓋面更廣，增加了轄區(qū)企業(yè)的員工，兩新組織的黨員，小區(qū)物業(yè)管理者，黨群中心的社工。這種機(jī)制主要是為了完善黨委的‘四議兩公開(kāi)’制度?！雹龠@段話來(lái)自筆者對(duì)另一社區(qū)居民議事會(huì)成員（社區(qū)工作站副站長(zhǎng)）的訪談（20190803），但普遍反映了社區(qū)工作者對(duì)社區(qū)居民議事會(huì)的認(rèn)知。

2.議事會(huì)結(jié)構(gòu)。

深民規(guī)〔2015〕2 號(hào)文規(guī)定，社區(qū)居民議事會(huì)成員主要從社區(qū)黨組織、居委會(huì)、工作站、業(yè)委會(huì)、物業(yè)公司、農(nóng)城化股份公司、駐社區(qū)單位、社區(qū)社會(huì)組織、人大代表、政協(xié)委員、黨代表、居民或居民代表、社區(qū)民警、外來(lái)建設(shè)者、樓（棟）長(zhǎng)、轄區(qū)企業(yè)等單位推選產(chǎn)生,在社區(qū)黨組織、居委會(huì)、工作站任職的成員人數(shù)相加不得超過(guò)成員總數(shù)的1/2；非戶籍居民較多的社區(qū)，成員中應(yīng)有一定比例的非戶籍居民。這一關(guān)于議事會(huì)成員結(jié)構(gòu)多元性的規(guī)定，非常具體明確，同時(shí)也給予社區(qū)結(jié)合實(shí)際組成議事會(huì)的權(quán)限。

Y 社區(qū)居民議事會(huì)成員結(jié)構(gòu)的確體現(xiàn)了這種多元性的特征，成員產(chǎn)生采取了“自薦+推薦”方式。以2016年為例，Y 社區(qū)議事會(huì)共有27 名成員，見(jiàn)表2：

表2：2016年的Y 社區(qū)居民議事會(huì)成員結(jié)構(gòu)

表2 中，Y 社區(qū)居民議事會(huì)結(jié)構(gòu)的量化特征主要是：第一，體現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，區(qū)委委員（同時(shí)也是區(qū)黨代會(huì)代表）、社區(qū)黨組織代表占比11.1%；第二，在社區(qū)黨組織、居委會(huì)、工作站任職的成員數(shù)占成員總數(shù)的22.2%，遠(yuǎn)低于深民規(guī)〔2015〕2 號(hào)文規(guī)定的“不得超過(guò)成員總數(shù)的1/2”；第三，屬于本社區(qū)居民的成員，占比在50%以上；第四，男女性別比例平衡，兩者比例各自約為50%。

議事會(huì)結(jié)構(gòu)還有兩個(gè)突出的社會(huì)特征：一是充分吸納社區(qū)積極分子，其中的“社區(qū)群眾性成員”，大都是“熱心轄區(qū)社區(qū)建設(shè)工作且有一定空余時(shí)間”“善于聽(tīng)取和反映居民群眾的要求和建議”的積極分子，他們抱著志愿精神和責(zé)任心參與社區(qū)協(xié)商事務(wù)?！皼](méi)有想到在這里還能發(fā)補(bǔ)貼，從來(lái)沒(méi)有想過(guò)。也沒(méi)有其他方面的照顧，我們都沒(méi)有想過(guò)個(gè)人利益。就是盡自己的義務(wù)。就是退休了，發(fā)揮我的余熱。只要我有空，你電話給我，我有空就來(lái)?！雹趯?duì)Y 社區(qū)居民議事會(huì)成員（樓棟長(zhǎng)）的訪談，20190108。為了讓外籍人員也參與到社區(qū)治理當(dāng)中，2019年3月Y 社區(qū)居委會(huì)還特聘了兩名外籍人員為議事員，他們居住在Y 社區(qū)多年，平時(shí)積極參與社區(qū)各項(xiàng)活動(dòng)。二是保障非深戶居民、邊緣群體和弱勢(shì)群體發(fā)出聲音。其中，來(lái)深建設(shè)者代表負(fù)責(zé)表達(dá)非戶籍居民的訴求，通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)進(jìn)駐Y 社區(qū)的社工代表負(fù)責(zé)跟進(jìn)殘障人士的訴求?！拔覀冇衅呤鄠€(gè)弱勢(shì)群體（注：指殘障人士），比如精神不正常的，這個(gè)我們有專(zhuān)門(mén)的社工來(lái)跟這一塊的，目的是掌握他們的情況。我們知道什么政策，（傳）到了（他）那里，他們需要什么幫助（告訴我們社工），當(dāng)然他們老百姓的居民代表，也會(huì)了解他們的需求，關(guān)心他們，都是這樣的。”①對(duì)Y 社區(qū)居民議事會(huì)成員（社區(qū)黨建組織員）的訪談，20190103。

3.議事范圍。

明確哪些事務(wù)的決策可由民眾通過(guò)協(xié)商的方式參與，是使社區(qū)協(xié)商民主運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)的一個(gè)關(guān)鍵因素。深民規(guī)〔2015〕2 號(hào)文列舉了這樣的事務(wù)，將之分為肯定性議題和禁止性議題兩大類(lèi)。其中，前者包括：本社區(qū)建設(shè)規(guī)劃及本社區(qū)公共服務(wù)工作；“民生微實(shí)事”項(xiàng)目；本社區(qū)各類(lèi)組織參與社區(qū)建設(shè)事務(wù)；本社區(qū)各類(lèi)組織的管理、服務(wù)及作風(fēng)等方面存在的問(wèn)題；所收集或居民反映的社情民意需求；經(jīng)社區(qū)居民（代表）會(huì)議授權(quán)、與社區(qū)居民利益相關(guān)的事務(wù)；其他與本社區(qū)建設(shè)相關(guān)的事務(wù)。而那些與法律法規(guī)和政策相違背的事項(xiàng)，涉及黨和國(guó)家秘密的事項(xiàng)，內(nèi)容空泛、抽象、籠統(tǒng)，不具備可行性和操作性的事項(xiàng)，以及其他不宜列入議事的情況，均屬于禁止類(lèi)議題。

顯然，深民規(guī)〔2015〕2 號(hào)文也只是對(duì)議題范圍圈出兩條界線，具體議事范圍則由社區(qū)居民（代表）會(huì)議確定。Y 社區(qū)根據(jù)該規(guī)范，將議事會(huì)議題也分為兩類(lèi)：核心議題和其他議題，并且以前者為主。核心議題主要指“民生微實(shí)事”項(xiàng)目的審核，其他議題主要指由議事會(huì)收集或居民反映的共性問(wèn)題、社區(qū)較大矛盾糾紛而形成的議題。將“民生微實(shí)事”作為議事會(huì)的主要議題，不但保證了議題范圍不碰紅線，而且可以使議題集中在居民日常生活中的小事、急事、難事上，既能激發(fā)居民的關(guān)注和參與，也較容易形成集體決策并使之落地實(shí)施。

4.議事過(guò)程。

主要體現(xiàn)在議題收集與議事決策兩大程序性環(huán)節(jié)上。

（1）議題的收集與確定。在Y 社區(qū)，議題的收集主要有三種渠道：議事員收集提出、黨代表直接聯(lián)系群眾制度和社區(qū)居民自發(fā)提出，這與其他社區(qū)并無(wú)二致。議事員分布在各行各業(yè)、各個(gè)小區(qū)，除了日常主動(dòng)關(guān)注社區(qū)情形外，還與社區(qū)內(nèi)網(wǎng)格員密切合作，拓寬信息來(lái)源。Y 社區(qū)被劃為17 個(gè)網(wǎng)格，配置17 名網(wǎng)格員。網(wǎng)格員在執(zhí)行日常巡視、信息采集等任務(wù)時(shí)，將所發(fā)現(xiàn)的社區(qū)疑難問(wèn)題及時(shí)反饋給議事員或社區(qū)黨組織、居委會(huì)。

在提出議題時(shí)，議事員不但為自己代表的群體發(fā)聲，也為其他群體發(fā)聲。例如，擔(dān)任Y社區(qū)議事員、同時(shí)也是Y 社區(qū)老年協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)的Z 先生這樣說(shuō)道：“我們老年人的事情我肯定可以說(shuō)，牽扯老人的事情我都可以發(fā)表意見(jiàn)，你就算不發(fā)表，他都會(huì)要求你發(fā)表的。因?yàn)槟愕纳矸菥褪抢先藚f(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)啊。雖然我主要負(fù)責(zé)老人（事務(wù)），但是我其他同事（注：指社工），也有（負(fù)責(zé)）企業(yè)的，婦女兒童的，如果他們有些需求，跟我們平時(shí)聊起來(lái)，知道的話，我都會(huì)反映。”①對(duì)Y 社區(qū)居民議事會(huì)議事員（Y 社區(qū)老年協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)）的訪談，20190107。

黨代表直接聯(lián)系群眾制度是深圳市的統(tǒng)一部署，要求黨代表定期定量走訪基層，了解基層訴求。Y 社區(qū)設(shè)立了1 個(gè)黨代表工作室，市級(jí)、區(qū)級(jí)黨代會(huì)各有1 名代表固定聯(lián)系Y 社區(qū)，每單月前兩周安排半天時(shí)間到社區(qū)黨代表工作室接待、走訪群眾，每年入戶走訪群眾不得少于10 戶。黨代表所了解到的部分居民之需求，也會(huì)及時(shí)反饋到社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)班子和居民議事會(huì)中。此外，Y 社區(qū)居民也可以直接向社區(qū)黨組織、居委會(huì)提交議題，或者通過(guò)“社區(qū)居民議事會(huì)意見(jiàn)收集箱”、社區(qū)辦公電話及電子郵箱等提出。

所有表達(dá)出來(lái)的意見(jiàn)或建議能否成為議事會(huì)上的議題，還須經(jīng)社區(qū)黨組織或居委會(huì)的審核，審核時(shí)限為自意見(jiàn)或建議提交之日起五個(gè)工作日內(nèi)。符合議事范圍的，即被確定為議事會(huì)的議題，進(jìn)入?yún)f(xié)商決策步驟；不符合議事范圍的，則進(jìn)行反饋與說(shuō)明。

（2）社區(qū)決議的形成過(guò)程。Y 社區(qū)居民議事會(huì)議事決策實(shí)行“六議兩公開(kāi)”機(jī)制，該程序賦予了社區(qū)決議的合法性基礎(chǔ)。所謂“六議兩公開(kāi)”，指的是①社區(qū)黨委會(huì)議提議；②社區(qū)“兩委”會(huì)商議；③社區(qū)共建共享理事會(huì)大會(huì)審議；④社區(qū)居民議事會(huì)會(huì)議；⑤社區(qū)黨委會(huì)議；⑥決策公開(kāi)；⑦組織實(shí)施決議；⑧實(shí)施結(jié)果公開(kāi)。顯然，“六議兩公開(kāi)”源于“四議兩公開(kāi)”，即黨委提議、班子商議、會(huì)議審議、集體決議、決議公開(kāi)和實(shí)施結(jié)果公開(kāi)，或者說(shuō)，“六議兩公開(kāi)”是對(duì)“四議兩公開(kāi)”的進(jìn)一步細(xì)化。

除特殊情況外，社區(qū)事務(wù)尤其是與居民切身利益相關(guān)的事項(xiàng)，都按照“六議兩公開(kāi)”機(jī)制進(jìn)行決策。各種公開(kāi)環(huán)節(jié)使居民不但了解了社區(qū)決議的形成過(guò)程，并且了解到自己有權(quán)利申訴或者提出建議，獲得了參與感?！跋炔还茏龅迷鯓?，我至少參與進(jìn)來(lái)了，至少我知道做什么事情了，原來(lái)你根本就不知道，他做出來(lái)才告訴你。以前是修垃圾站，修好之后我們說(shuō)‘挺好、挺好’，現(xiàn)在是在修垃圾站之前，讓我們參加一下論證，告知我們一下，成本怎樣，地點(diǎn)合適不合適，特別你們附近的居民，大小怎樣，有什么問(wèn)題，至少我知道了。”②對(duì)Y 社區(qū)居民議事會(huì)議事員（Y 社區(qū)樓棟長(zhǎng)）的訪談，20190108。

而社區(qū)居民議事會(huì)會(huì)議則是決策形成的“現(xiàn)場(chǎng)”，來(lái)源廣泛的議事員們同時(shí)在場(chǎng)商議，賦予決策以科學(xué)性。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，Y 社區(qū)的議事員中藏龍臥虎，有高級(jí)工程師、教授、律師等。相關(guān)議題只要議事員有所了解，都會(huì)提出專(zhuān)業(yè)性質(zhì)疑與建議?！盀槭裁唇凶h事會(huì)，就是我們各行各業(yè)的人都有，比如說(shuō)我擅長(zhǎng)調(diào)解，她擅長(zhǎng)這種工程類(lèi)的設(shè)計(jì)，每個(gè)人的口不一樣，每個(gè)人提出自己的想法，比如你這個(gè)項(xiàng)目是工程類(lèi)的，剛好，她會(huì)這些，你提出這些是業(yè)委會(huì)的，我們剛好有人也懂得這些政策法規(guī)。”③對(duì)Y 社區(qū)居民議事會(huì)議事員（Y 社區(qū)黨委副書(shū)記/居委會(huì)副主任）的訪談，20190107。

議事會(huì)決議形成之后，并不能直接生效，最后須經(jīng)過(guò)社區(qū)黨委的正式審核，以確保相關(guān)議題的討論和決議結(jié)果符合法律法規(guī)和政策。

（三）Y 社區(qū)協(xié)商民主的有限性

在一定程度上，Y 社區(qū)居民議事會(huì)的實(shí)踐體現(xiàn)了協(xié)商民主的諸多特征。然而從其質(zhì)量和效果看，也存在一定的不足與局限。主要表現(xiàn)在如下幾方面：

1.角色意識(shí)與能力的局限

Y 社區(qū)一直未對(duì)議事員進(jìn)行專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)，且議事員通常都身兼數(shù)職、身份重疊，導(dǎo)致有些議事員不清楚其權(quán)責(zé)，有些甚至不知道自己是議事員，也不熟悉議事會(huì)的相關(guān)制度和運(yùn)作程序。“我也屬于（居民議事會(huì)的議事員）嗎？我不清楚這個(gè)。我不知道那個(gè)制度屬于哪個(gè)制度，我沒(méi)有了解?！雹賹?duì)Y 社區(qū)居民議事會(huì)議事員（Y 社區(qū)網(wǎng)格員）的訪談，20190107?！俺绦虿恢馈淖h兩公開(kāi)’這方面我不了解，這是我的事，我的不足……我還有其他身份，比如樓棟長(zhǎng)，還有一個(gè)什么，每次他們打電話叫我來(lái)，我都不知道自己什么身份了，就不知道自己開(kāi)什么會(huì)了。”②對(duì)Y 社區(qū)居民議事會(huì)議事員（Y 社區(qū)樓棟長(zhǎng)）的訪談，20190108。

2.議事范圍的有限性

Y 社區(qū)居民議事會(huì)所商議的主要是“民生微實(shí)事”項(xiàng)目的落地及居民投訴熱切的急事難事，其中大多數(shù)主題具有鮮明的生活性?！吧钚浴币馕吨瑢?duì)這些事務(wù)的討論并不需要太強(qiáng)的專(zhuān)業(yè)能力，一般而言只需具備“生活”常識(shí)即可，這大大擴(kuò)充了社區(qū)居民的可參與性。不過(guò)，“生活性”也意味著社區(qū)的協(xié)商民主主要被限定在“日常生活”范疇，一定程度上抑制了議事員的視野。

3.議事會(huì)議缺乏準(zhǔn)備和辯論

Y 社區(qū)居民議事會(huì)召開(kāi)會(huì)議的時(shí)間和頻次并不固定，社區(qū)黨委根據(jù)工作安排和議事員需求，隨機(jī)調(diào)整會(huì)議時(shí)間和次數(shù)，顯示了社區(qū)工作的靈活性。但另一方面，也導(dǎo)致會(huì)議準(zhǔn)備有時(shí)候并不充分。例如，對(duì)某些工程類(lèi)“民生微實(shí)事”項(xiàng)目進(jìn)行商議之前，相關(guān)工作人員不提前將相關(guān)資料發(fā)送給議事員，使得議事員倉(cāng)促間難以清楚了解項(xiàng)目?jī)?nèi)容并做出較為理性的判斷，也難以進(jìn)行有效的對(duì)話討論。此外，由于議事員們基本都是相熟的同事、鄰居，抬頭不見(jiàn)低頭見(jiàn)，“和氣”文化也會(huì)阻礙議事員之間的審慎討論、理性辯論，經(jīng)常表現(xiàn)出“意見(jiàn)高度一致”的情況。

除了上述有限性外，Y 社區(qū)議事會(huì)在協(xié)商技術(shù)上也面臨一些問(wèn)題，主要是對(duì)信息化渠道利用不足，大多數(shù)討論采用線下方式，從而在事實(shí)上形成了決策黑箱，討論結(jié)果也只是公布在社區(qū)公告欄，沒(méi)有實(shí)行在線公開(kāi)，這都降低了協(xié)商民主的公開(kāi)性。

四、結(jié)語(yǔ)

本文從結(jié)構(gòu)-過(guò)程的角度，對(duì)Y 社區(qū)居民議事會(huì)進(jìn)行剖析?？梢哉J(rèn)為，協(xié)商民主的諸多理論特征，即主體的多元性、平等性、責(zé)任性、理性，客體的合法性，過(guò)程的公開(kāi)性、程序性，在Y 社區(qū)居民議事會(huì)的實(shí)踐中都有一定程度的體現(xiàn)。上級(jí)政府有關(guān)社區(qū)協(xié)商的原則性要求即“堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、公開(kāi)公平公正、依法依規(guī)和民主議事”，在Y 社區(qū)居民議事會(huì)運(yùn)行中也處處有所體現(xiàn)。

從主體角度看，一方面，多元主體結(jié)構(gòu)中顯著地體現(xiàn)了黨的領(lǐng)導(dǎo)地位和作用，區(qū)委委員、黨代表的身影在社區(qū)中時(shí)時(shí)可見(jiàn)，社區(qū)黨委直接領(lǐng)導(dǎo)議事會(huì)，黨員在議事會(huì)中占絕對(duì)優(yōu)勢(shì)比例。另一方面，社區(qū)內(nèi)各行各業(yè)利益相關(guān)者均能夠在議事會(huì)中占據(jù)一席之位，且政治地位、法律地位平等。這種多元主體參與協(xié)商議事的結(jié)構(gòu)賦予了社區(qū)決策的合法性，體現(xiàn)出國(guó)家關(guān)于推進(jìn)“社會(huì)主體協(xié)商民主”的承諾。

協(xié)商主體的多元廣泛性可以說(shuō)是社區(qū)居民議事會(huì)的靈魂所在，但也只有在實(shí)現(xiàn)了各主體之間的平等參與、有責(zé)任的參與、基于公共義務(wù)的理性參與，議事會(huì)運(yùn)行才能結(jié)出優(yōu)質(zhì)的民主之果。在這方面，Y 社區(qū)居民議事會(huì)也有一定的不足，例如來(lái)自政府體制性、社區(qū)體制性的人員比例近60%，而且其中相當(dāng)一部分成員并非本社區(qū)居民，因此多少使得“居民議事會(huì)”顯得名不符實(shí)。此外，議事員角色意識(shí)不清晰、礙于面子，而影響了議事結(jié)果的理性化。

從客體和過(guò)程方面看，其合法性與公開(kāi)性得到了明確的保障。首先，議題的確定由社區(qū)黨委、居委會(huì)把關(guān)，既反映民生需求，也體現(xiàn)民主提事的原則，更能保證其有序進(jìn)行；其次，整個(gè)過(guò)程全程公開(kāi)透明，且經(jīng)議事員、社區(qū)黨委居委班子及其他人員的積極宣傳，社區(qū)居民了解了社區(qū)決議的形成過(guò)程和最終結(jié)果，這十分有利于決策的實(shí)施。

最重要的是，協(xié)商的本質(zhì)在于通過(guò)相互解釋和推理來(lái)證明公共政策或建議的合理性。參與者不僅要為自己的主張進(jìn)行合理性說(shuō)明和解釋?zhuān)云诟淖兯说南敕?而且也需要聆聽(tīng)他人的意見(jiàn)，并相應(yīng)重新評(píng)估和修正自己的觀點(diǎn)。最終的決定不僅僅是訴諸于數(shù)量，而是訴諸于質(zhì)量的論證（談火生，2013）。因此，也可以說(shuō)，社區(qū)協(xié)商過(guò)程的要義并不是集聚參與者們的偏好，而是改變他們的偏好。多人同場(chǎng)商議的機(jī)制，的確能夠改變個(gè)人成見(jiàn)，達(dá)到協(xié)商民主理論所言的“偏好轉(zhuǎn)化并達(dá)成共識(shí)”（陳家剛，2005）。

然而，也不能不看到，Y 社區(qū)的協(xié)商民主依然存在著局限，諸多價(jià)值尚停留在表面，開(kāi)發(fā)的深度不足，所以是有限的協(xié)商民主。該個(gè)案的價(jià)值或許并不在于它的典型性和代表性，而在于通過(guò)對(duì)其研究，在肯定與否定的過(guò)程中積累有關(guān)社區(qū)協(xié)商民主的實(shí)踐知識(shí)，在探討特殊性的同時(shí)，也為理論的普遍性做了貢獻(xiàn)（吳瑩，2015 ： 22-23）。