論鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略視閾下新時代鄉(xiāng)村治理體系的構(gòu)建

張樹旺 李想 任婉瑋

一、民主與有效：我國新時代鄉(xiāng)村治理體系建設目標的確立

在鄉(xiāng)村治理上，黨的十九大提出兩個要求，首先將“治理有效”作為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中鄉(xiāng)村治理體系建設的總目標要求之一。其次繼續(xù)堅持和完善以人民當家作主為核心的“基層群眾自治制度”。綜合這兩項根本性的目標要求，即建設“一民主、二治理有效”①徐勇教授根據(jù)村民自治制度發(fā)展史提出過村民自治2.0 版是實現(xiàn)民主功能加自治的功能。其中其民主功能是指民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，即四個民主；自治功能是指自我管理、自我教育、自我服務，即三個自我。參見徐勇：《找回自治:探索村民自治的3.0 版》，《社會科學報》，2014年6月。本文所提民主目標要求與治理有效目標要求，主要是指執(zhí)行黨對鄉(xiāng)村治理體系功能層面提出外部要求。（下簡稱民主有效）的鄉(xiāng)村治理體系將是我國在中國特色社會主義新時代長期堅持的綱領性目標要求和行動指南。作為中國特色社會主義鄉(xiāng)村治理的主要形式，村民自治制度將是執(zhí)行實現(xiàn)這兩個目標要求的主體制度形式。

30年前，國家以法制化方式主導了村民自治制度的建立與普及，在我國農(nóng)村基層社會構(gòu)建了“鄉(xiāng)政村治”的鄉(xiāng)村治理格局 ，其實質(zhì)是國家權(quán)力與村民自治權(quán)這兩種性質(zhì)不同的權(quán)力在村莊場域內(nèi)的對立統(tǒng)一。從組織層面上看，這對關系顯現(xiàn)為（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）政府與村民自治組織（村民委員會，下稱村委會）的互動關系。政治、經(jīng)濟、社會的條件不同，兩種性質(zhì)不同的權(quán)力或組織既可能表現(xiàn)出對立的傾向，也可能表現(xiàn)出和諧統(tǒng)一的關系。

87 版法①為行文方便，本文將《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》簡稱為87 版法，將《中華人民共和國村民委員會組織法》簡稱為98 版法，將《中華人民共和國村民委員會組織法》（第1次修訂）簡稱為10 版法。將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會的關系規(guī)定為指導與協(xié)助關系。作為新型關系定位，這一關系在世紀之交引發(fā)過政治學學術(shù)界“鄉(xiāng)村關系”的大討論。時至今日，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會的關系是指導與協(xié)助關系已有了定論，但是歷次版本的《村組法》關于什么是“指導”、“協(xié)助”，僅作了原則性的抽象規(guī)定，并沒有詳細地指出鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府指導村委會自治工作的內(nèi)容與程序,也未明確村委會應協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作的范圍與程序。從現(xiàn)實實踐中看，二者關系并不對稱，協(xié)助似乎沒有問題，問題都集中在政府“指導”的具體內(nèi)容上。新世紀以來各級政府不斷出臺關于村民自治的治理舉措，但是另一方面，村民自治在實踐中還是存在一定的空轉(zhuǎn)現(xiàn)象。一些地方政府的舉措越來越強勢，村民自治走弱趨勢卻依然明顯。顯然二者之間的對立傾向及村民自治空轉(zhuǎn)非國家設立村民自治制度的目標，從2014 開始，黨和國家連續(xù)三年在中央一號文件中呼吁探索村民自治的有效形式，黨的十九大將其升級為建設“民主有效”的鄉(xiāng)村治理體系。

二、民主與有效的功能對立：解析村民自治空轉(zhuǎn)的新視角

關于村民自治的空轉(zhuǎn)，鄉(xiāng)村治理學術(shù)界的代表性觀點是以“內(nèi)卷化”概念解釋，內(nèi)卷化概念清晰地描述了制度過度供給與村民自治空轉(zhuǎn)的關聯(lián)，但它對制度過度供給的深層動因卻剖析得不足。本文認為要剖析村民自治空轉(zhuǎn)的根本原因應從村民自治組織制度的構(gòu)建史中發(fā)掘。組織原型理論能從組織目的、組織價值、組織績效三方面比較組織創(chuàng)生形態(tài)與變遷形態(tài)之間的制度性致變因素②Greenwood Royston, Hinings C.R., Understanding Strategic Change: The Contribution of Archetypes, Academy of Management Journal, Vol.36, No.5, 1993.，非常適合詮釋村民自治空轉(zhuǎn)現(xiàn)象形成的制度環(huán)境。

（一）基于“治理有效”創(chuàng)生的村委會組織原型

村委會長期以來被認為是村民自治制度的組織載體，其組織形態(tài)的變遷與村民自治制度的變遷是表里關系。1980年，廣西宜山縣合寨村的農(nóng)戶已經(jīng)分散經(jīng)營，農(nóng)民的生產(chǎn)積極性大幅提升，但是人民公社時期所不多見的“灌溉水源糾紛”“耕牛失竊”“聚眾賭博”等事件猖獗起來，已經(jīng)影響到農(nóng)戶的生產(chǎn)生活。為了填補人民公社解體后的公權(quán)力真空問題，1981年在原生產(chǎn)隊干部出面組織下，經(jīng)全體村民集會，由戶主投票的方式成立了村委會。依據(jù)組織原型理論，并綜合學術(shù)界對第一村委會的研究成果，這個劃時代的新生組織有以下主要特征：其一，村委會是建立在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制上的上層建筑，以村莊生產(chǎn)生活等公共秩序治理為主要目的，戶主投票選舉只是其治理手段。其二，村委會的建立以保障村民的民生為價值導向，必然衍生出治安、衛(wèi)生、道路修護等功能。其三，村委會的績效標準在于維護村莊長治久安的能力。但是村委會組織原型的草創(chuàng)性也決定了其在規(guī)范民主形式上的明顯缺陷：（1）無預先組建的選舉機構(gòu)；（2）沒有設計選民登記制度；（3）非全體村民直接普選；（4）未設計村民小組及其組長選舉制度；（5）未設計村民代表選舉制度；（6）候選人由村內(nèi)精英提名而非由村民直接提名；（7）被選舉人未區(qū)分職數(shù)，而是選后依據(jù)票數(shù)議定。村委會組織原型在治理有效性與顯著的形式民主缺陷上形成了鮮明的緊張關系。

（二）基于“民主推廣”建構(gòu)的村委會法制化組織形態(tài)

1980年村委會組織原型成立后，因其卓越的治理效果而迅速被附近村莊效仿，并得到了時任中央政法委領導彭真同志的高度認可。經(jīng)82年憲法、87 版法、98 版法和10 版法的建設，村民自治制度基本完成了法制化過程，村委會法制建構(gòu)形式被固定下來。

然而對比村委會組織原型與村委會法制建構(gòu)形態(tài)，研究發(fā)現(xiàn)二者在組織目的、組織價值觀和組織績效產(chǎn)生了較大的變遷。

首先，村委會的法制建構(gòu)形態(tài)作為組織的首要目的不是村莊治理，而是推廣直接民主。時任民政部領導在《關于〈中華人民共和國村民委員會組織條例（草案）〉的說明》中將村委會的功能定位講得非常清楚：“《草案》是……本著逐步實現(xiàn)農(nóng)村基層社會生活的直接民主的指導思想起草的?！迕裎瘑T會是我國實現(xiàn)高度社會主義民主的最基層的細胞，是人民實行直接民主的組織形式?！雹賲⒁姟蛾P于〈中華人民共和國村民委員會組織條例（草案）〉的說明》：http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/1987-01/12/content_1481512.htm.2017-11-08》。村民自治制度作為我國農(nóng)村基層民主化的重大舉措，組織目的發(fā)生了重大變遷。

組織目的的變遷是基礎性的變遷，必然帶動操作手段的變遷。這表現(xiàn)在《村組法》立法過程中將規(guī)范的民主形式固定為實現(xiàn)村莊治理功能的唯一手段，對村委會組織原型治理功能的多樣化實現(xiàn)渠道產(chǎn)生了擠出效應。87 版法第二條：“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，辦理本村的公共事務和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護社會治安”。其法條設計是組織目的加組織功能。同等法條在98 版法中突出了民主形式，在組織目的與功能之間插入四個民主：民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。這“四個民主”在10 版法中進一步上升為本法總綱要，實現(xiàn)了民主形式對治理功能的全收納，村委會組織原型中提出的所有治理功能必須通過“四個民主”的實現(xiàn)來實現(xiàn)，完成了治理功能的實現(xiàn)手段的固化。

其次，在組織價值上，如果說村委會組織原型追求民生價值，而村委會法制建構(gòu)形態(tài)則追求民主價值。除上述《關于〈中華人民共和國村民委員會組織條例（草案）〉的說明》中所倡導的民主價值之外，還體現(xiàn)在村委會法制建構(gòu)形態(tài)會排除村莊中固有的家族、家庭等民生價值。村委會組織原型在進行村委會選舉時采用的是全體村民聚會參與但由戶主選舉的方式，其實質(zhì)上是以家庭（戶）為單位進行選舉，這是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制下家庭是村民生產(chǎn)生活的基本單位及傳統(tǒng)鄉(xiāng)土倫理的突出反映。但這些村莊固有的鄉(xiāng)土組織要素顯然與規(guī)范的民主形式中一人一票、獨立選舉的方式有著本質(zhì)的差異。為了追求最大程度的村民直接民主權(quán)利，87 版法沒有接納組織原型中戶主（只接納了戶代表的概念）選舉的方式，而是采用18 歲以上村民一人一票的選舉方法。以后各版本法都堅持了這一基本選舉方式。①需要指出的是，由于87 版法排除了家庭、家族對村民選舉的動員機制，在實踐中造成了村民選舉實現(xiàn)不了“雙過半（參與選舉人數(shù)過半，獲投票半數(shù)始當選）”的難題，這也是反映了《村組法》作為上層建筑與鄉(xiāng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的經(jīng)濟基礎及社會基礎之間的緊張關系，因此10 版法修訂中對投票方式進行了微調(diào)，許可了近親屬委托投票的方式，也即以戶內(nèi)委托的方式變相認可了以家庭為單位的選舉方式。

綜合上述內(nèi)容可以總結(jié)出，村委會組織原型是圍繞著民生主題展開的，村委會法制建構(gòu)形態(tài)是圍繞著民主展開的，如表1：

表1：村民自治制度的變遷過程

通過上述村委會組織變遷過程的再現(xiàn)可以得知，村民自治制度是國家嘗試以民主形式整合農(nóng)村社會建構(gòu)現(xiàn)代化國家的重大戰(zhàn)略。如果說村委會組織原型內(nèi)生于當時村莊內(nèi)部的經(jīng)濟基礎和社會基礎，村委會法制建構(gòu)形態(tài)就是外部嵌入農(nóng)村的推廣直接民主的組織工具。30年實踐表明，以村委會法制建構(gòu)形態(tài)代替其組織原型嵌入到村莊中來，產(chǎn)生了兩個后果：其一，村委會法制建構(gòu)形態(tài)的民主推廣功能沒有完全實現(xiàn)?！八膫€民主”在實踐中難以深入，一些村莊在民主選舉完成后并未能進一步實施其他三個民主；其二，村委會組織原型的治理功能被消解。由于法制化過程中“四個民主”被固定為村莊治理功能的唯一實現(xiàn)手段，“四個民主”中的三個民主被虛化，村民未實質(zhì)性地參與到村莊治理中來，導致村莊失去了集體行動能力，村委會失去對村民的動員能力，村莊治理功能被消解。綜合以上兩點可以推知，所謂村民自治空轉(zhuǎn)，其內(nèi)涵應該是指民主推廣功能的不完全實現(xiàn)與村莊治理功能的消解。

村民自治的理想狀態(tài)是，國家通過將民主功能與治理功能合一，以村委會法制建構(gòu)形態(tài)嵌入到村莊中來，既實現(xiàn)民主化目標，也實現(xiàn)村莊治理目標。但現(xiàn)實中雙重目標的落空，反映了村莊對村委會法制建構(gòu)形態(tài)的嵌入產(chǎn)生了強烈的排異反應。這說明村民自治制度不適應村莊的經(jīng)濟基礎、社會基礎，即上層建筑與經(jīng)濟基礎不匹配。從村委會組織原型的戶主選舉、鄉(xiāng)賢治村形成卓越的治理功能到村委會法制化形態(tài)民主的決策、管理、監(jiān)督推廣不下去而致使治理功能消解，也說明了用民主形式收納治理功能，以民主化的手段實現(xiàn)治理目的的制度化方式，對于一些社會主義市場經(jīng)濟薄弱環(huán)節(jié)的村莊而言是過于超前了，沒有條件和主觀意愿去實現(xiàn)這么復雜的民主系統(tǒng)。

上層建設與村莊基礎的矛盾，民主形式與治理內(nèi)容的緊張，導致無法用村民自治制度激活村莊的主體性，產(chǎn)生自足運行的內(nèi)源性鄉(xiāng)村治理體系。為此，國家一方面進行法制微調(diào)以適應村莊基礎；另一方面負擔起村民自治制度的組織運行成本，向村莊不斷地輸入資源，以維持村民自治制度的形式運轉(zhuǎn)。

三、民主與有效的功能對立下政府助力村民自治措施的作用

進入新世紀以來，國家加大對農(nóng)村社會投入，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開始對村民自治制度采取多種幫扶舉措，以確保村民自治制度的運轉(zhuǎn)。

（一）駐村干部制度

駐村干部制度是中國共產(chǎn)黨群眾路線和調(diào)查研究方法等寶貴經(jīng)驗的延續(xù)，是中國共產(chǎn)黨克服官僚主義和等級主義的工作方法，由抗戰(zhàn)時期的武工隊、解放時期及建國初期的農(nóng)村“工作隊”演變而來。1990年代黨和政府重新啟用這一工作方法幫扶村委會。有調(diào)查顯示，1995年在村民自治試行期，約有28%的村莊實行了駐村干部制，到2005年這一比例高達71%。①Oi Jean C., Babiarz Kim Singer, Zhang Linxiu et al, Shifting Fiscal Control to Limit Cadre Power in China's Townships and Villages, CHINA QUARTERLY, Vol.211, No.211, 2012.時至今日，駐村干部制基本實現(xiàn)了村莊全覆蓋。

調(diào)查顯示，與“文革”之前的駐村干部直接服務村民的工作方式不同，現(xiàn)代駐村干部主要是服務村委會。他們工作對象主要是村干部，工作方式類似于科層制式運作方式，指揮鏈條多是從鎮(zhèn)領導到駐村領導，再到駐村干部，到村干部，最后到普通村民。（歐陽靜 ： 2012）從治理效果上看，駐村干部制打通了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府到村委會的執(zhí)行通道，增加了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會和村干部的主導能力，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下達到村委會的任務的完成。但由于現(xiàn)代駐村干部制的行動邊界是村委會，是準行政體制內(nèi)的組織行為，對于邊界之外村委會與村民的關系，駐村干部并無著力之處，因此駐村干部制對于村民自治的“三自我”“四個民主”的核心功能的實現(xiàn)作用并不明顯。換言之，由于駐村干部制是體制內(nèi)的行政舉措，對于提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政任務的執(zhí)行力有明顯作用，而對村民自治的民主功能和治理功能的實現(xiàn)則作用不明顯。

（二）村財鄉(xiāng)管

1988年村民自治制度試行之后，一些地方在民主選舉了村干部后，民主決策、管理和監(jiān)督實質(zhì)上并未展開，村民在制度上沒有真正參與到村莊治理中來，村民自治在制度上實際異化為村干部代理人自治，少數(shù)村干部對村務治理進行暗箱操作，在公款、公有土地等村莊重大事項決策上獨斷專行，甚至以權(quán)謀私，往往激起村民的反對，導致村莊治理的失敗。為改變村干部貪腐這一村民自治伴生現(xiàn)象，國家一方面在98 版法修訂中詳細規(guī)定了村務公開事項，另一方面在實踐上全面推行村財鄉(xiāng)管舉措。

村財鄉(xiāng)管的農(nóng)村資金管理模式起源于1996年3月14日財政部發(fā)布的《村合作經(jīng)濟組織財務制度（試行）》。從具體內(nèi)容上看，村財鄉(xiāng)管主要有以下幾種形式：一是村內(nèi)資金及賬目雙上交到鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站代管，村里經(jīng)費支出，先由村委會做出預算，報鄉(xiāng)鎮(zhèn)主管領導審批后到農(nóng)經(jīng)站支??；二是有鄉(xiāng)鎮(zhèn)實行村財務管理“三權(quán)分立”，即用錢、管錢和批錢分離；三是也有鄉(xiāng)鎮(zhèn)將村會計集中到鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦公，通過制定嚴密的會計程序管住會計來管理村莊財務。

自建立之日起，村財鄉(xiāng)管就一直爭議不斷。村財鄉(xiāng)管制度確實降低了村干部貪污的幾率，成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)強力指導村委會的抓手，加大了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村莊經(jīng)濟行為的監(jiān)管，擴大了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府控制村委會財務管理權(quán)的空間。但作為外部財務監(jiān)管行為，它對于村民自治核心功能的開發(fā)并沒有直接支持的作用。

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府考核村干部制度

從村民委員會組織法的精神來看，村干部由本村村民選舉或村民會議及其代表會議任命產(chǎn)生，法理上只向本村的任命者負責。相應地，村干部并非脫產(chǎn)干部，因開展村務管理服務而導致的誤工誤產(chǎn)，可以獲取一定誤工補貼。誤工補貼由村民會議或村民代表會議討論決定，從村集體經(jīng)濟收入中列支。

村民自治空轉(zhuǎn)問題突出之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開始加大對村干部的管理力度。有調(diào)查顯示，1995年只有15%的村莊的村干部工資由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府支付，到2005年則達到了91%①Oi Jean C., Babiarz Kim Singer, Zhang Linxiu et al, Shifting Fiscal Control to Limit Cadre Power in China's Townships and Villages, （211）.，與之配套，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府采取目標責任制對村干部進行績效考核，將村干部的工資收益與考核結(jié)果掛鉤。村干部由從領村內(nèi)誤工補貼的不脫產(chǎn)村干部變成了吃“財政飯”的半脫產(chǎn)干部。相應地，其責任關系也發(fā)生了重大變化，村干部成為向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負責的工作人員。也就是說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以資源優(yōu)勢將行政組織外的村干部納入行政組織內(nèi)管理，將組織間的指導關系變成組織內(nèi)上下級間的領導關系，完全打破了兩種性質(zhì)不同組織的界線，使縱向到底的行政指揮鏈條暢通無阻。實踐同樣表明，確立少數(shù)村干部與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的上下級關系同樣對村民自治核心功能的開發(fā)支持作用不大。

（四）項目進村

國家施行分稅制以來，資源輸出的項目化運作成為基層社會治理中最常用的運作方式。項目制的運作方式明顯與科層組織不同，表現(xiàn)出鮮明的縱向控制和橫向競爭的特點。所謂縱向控制，是指項目發(fā)包方設計出事本主義機制、增量改革機制、目標責任管理機制，以清晰的單向指揮鏈條，以可推算的方式將資金投入給項目承包方。所謂橫向競爭，是指項目發(fā)包方基于項目的產(chǎn)出效益，在發(fā)包項目時以產(chǎn)出能力為條件審查項目承包方實施項目的能力和資質(zhì)，質(zhì)優(yōu)者得?？v向控制與橫向競爭使項目制運作呈現(xiàn)出深層的排他和領域分割的特點，存在著無法廣泛動員村民，受益面狹小，可能產(chǎn)生有效益無公益的效應的問題；質(zhì)優(yōu)者得，也使項目制有可能產(chǎn)生“贏家通吃”的馬太效應，利益總為精英者俘獲，普通村民無法享用。

作為國家自上而下輸入資源的方式，項目制的資源輸出具有外部嵌入性特征，確實給村莊帶來了新的利益主體與利益關系變化，在為村莊提供公共產(chǎn)品和公共服務上有明顯的優(yōu)勢。但項目制運作作為新型的技術(shù)治理行為，不需要普遍地動員村民，也不能為村民自治塑造出新的治理制度，形成新的行之有效的制度增量。從這個意義講，項目制沒有為村民自治提供新的合法性資源。換言之，項目制治理可能造成強效益、弱治理的鄉(xiāng)村治理效應，有學者指出鄉(xiāng)村治理如果過分依賴項目制，有可能造成“資源消解自治”的現(xiàn)象。

綜上所述，以上四種政府幫扶村民自治的措施，都可以觀察到政府對村莊的資源輸入越來越多，對村委會及其成員的主導能力越來越大，范圍越來越廣，以至于產(chǎn)生了所謂的“制度性支配”關系，但是卻一直沒有觀察到其促進了村民自治體系的結(jié)構(gòu)優(yōu)化及功能改善。這些實踐經(jīng)驗可以說明兩個判斷：其一，只有政府單方面的行政幫扶舉措無法從根本上改善鄉(xiāng)村治理體系；其二，外在資源輸入如果沒有內(nèi)源性轉(zhuǎn)化形成不了自治資源。必須依靠和開發(fā)村莊本身的資源，再將其與外部資源相結(jié)合，才能形成內(nèi)生外動的鄉(xiāng)村治理體系。

四、民主與有效目標在新時代鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新實踐中的統(tǒng)一

本文第二部分的基本結(jié)論是村民自治制度與村莊基礎、民主推廣與治理有效的內(nèi)在緊張關系是一些地方村民自治空轉(zhuǎn)的根本原因。從當前全國范圍看，由于農(nóng)村地區(qū)發(fā)展的不平衡性，雖然上述的內(nèi)在緊張關系仍然存在，但也有不少村莊特別是東南沿海地區(qū)村莊的經(jīng)濟基礎和社會基礎發(fā)生了巨大變化，基本消除了這些緊張關系，對鄉(xiāng)村治理的創(chuàng)新推動作用越來越明顯，在這些地區(qū)鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新案例不斷涌現(xiàn)。那么這些案例是否實現(xiàn)了民主推廣和治理有效的目標呢？如是，又是創(chuàng)新了哪些機制與路徑來實現(xiàn)這些組織目標的呢？本文通過解剖一個區(qū)域性創(chuàng)新實踐案例來回答以上問題。

（一）石灘下圍案例是一個“治理有效”的典型案例

廣州市增城區(qū)石灘鎮(zhèn)下圍村村民代表會議民主決策機制創(chuàng)新案例（下簡稱石灘下圍案例）是一個具有副省級城市區(qū)域、較多實踐數(shù)量的集合性鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新案例。在案例結(jié)構(gòu)上，以下圍村為原創(chuàng)核心，由下圍村、石灘鎮(zhèn)和廣州市三層結(jié)構(gòu)組成。其第一步為石灘鎮(zhèn)與下圍村兩級組織合作，創(chuàng)新了下圍村村民代表會議民主決策機制，并取得了卓越的治理有效性。第二步，由石灘鎮(zhèn)在轄區(qū)內(nèi)村莊推廣并取得了顯著治理效果，證實了其推廣價值。第三步，在總結(jié)了下圍村案例治理創(chuàng)新機制和石灘鎮(zhèn)案例推廣經(jīng)驗的基礎上，廣州市將其創(chuàng)新經(jīng)驗寫入了該市“十三五”規(guī)劃，在全市范圍內(nèi)推廣，目前正在進行中。

石灘下圍案例最吸引各級政府注意力之處是它卓越的治理有效性。上世紀90年代，下圍村還是廣東省有名的問題村，村內(nèi)基層社會治理幾乎癱瘓，派系斗爭激烈，集體越級上訪頻發(fā)，甚至發(fā)生過圍困其區(qū)主要領導的事件。2014年，下圍村實施村民代表會議民主決策創(chuàng)新機制，一下子激活了鄉(xiāng)村治理的治理效力，顯示出民主決策機制的巨大威力。到2018年12月，對97 個議題進行了討論決策，決策通過事項96 項，否決事項1 項。目前，有84 項決策已得到落實執(zhí)行，另有12 個正在執(zhí)行中。無一受到村民阻撓和質(zhì)疑，村民滿意度極高。鄉(xiāng)村治理的治理有效性問題從根本上得到解決，如拆遷問題是中國發(fā)達地區(qū)農(nóng)村基層社會公共管理中最大的難題， 涉及大量的公共資源。然而在下圍村村民代表會議決議后，村民同意拆除了近萬平方米的村民私建建筑，無償?shù)睾推交厥樟?0000 平方米集體土地，建成村內(nèi)環(huán)湖廣場36500 平方米。又如村集體本擁有商業(yè)物業(yè)近萬平方米，因各類糾紛集中，一直處于廢棄狀態(tài)，2014年之前的歷屆村委會對此束手無策。然而在2015年通過村民代表會議成功回收了該集體物業(yè)并整體出租，為村集體每年增加收入50 萬元。民主決策機制改革之后，村集體收入從2013年320 萬元增長到2017年1100 余萬元。下圍村也從著名的問題村蛻變?yōu)椤皬V州市文明示范村”“全國依法治理先進單位”。

這種治理有效性上的根本轉(zhuǎn)變，使研究者不得不追問，石灘下圍案例究竟創(chuàng)新了什么樣的民主決策機制使鄉(xiāng)村治理迸發(fā)出如此巨大的治理效果？在取得優(yōu)異的治理效果的同時，它是不是還具備推廣民主的功能？

（二）石灘下圍案例實現(xiàn)了完整的民主推廣功能

石灘下圍案例鄉(xiāng)村治理改革將村民代表會議轉(zhuǎn)變成決策中心，將原本擔負決策功能的村委會設定為村民代表會議決議的執(zhí)行和管理機構(gòu)，依法整體推進民主決策、民主管理和民主監(jiān)督機制改革，在取得治理成果的同時，打通了“四個民主”的全路徑，完整地實現(xiàn)了民主推廣功能。具體制度設計如下：

其一，科學確立村民代表與合作社、農(nóng)戶、村民之間的合法代表機制。

村民代表的合法產(chǎn)生是村民主決策機制運作的基礎條件。2014年之前，下圍村多次出現(xiàn)村主任越過村民代表會議直接做出村莊重大決策的情況。村民代表由村主任任命，這樣組成的村民代表會議難以取得村民的信任，只能是一個無治理意義的形式民主。改革后的村民代表產(chǎn)生機制體現(xiàn)了村共同體的歷史、結(jié)構(gòu)和人口特征，將全村村民組織了起來，形成了村莊集體行動能力。

下圍村保有村內(nèi)的集體資產(chǎn)，是村民公共利益基礎。村內(nèi)合作社還保留著歷史宗親團體的組織基礎和生產(chǎn)協(xié)作習慣，是事實上的合作社共同體。所以下圍村的村莊共同體由村、合作社、家庭三級構(gòu)成。村民代表的推選需要同時滿足這三級共同體的結(jié)構(gòu)要求和利益需求。為此，石灘下圍案例遵循《村民委員會組織法》“村民代表由村民按每五戶至十五戶推選一人，或者由各村民小組推選若干人”的規(guī)定，以合作社為單位，根據(jù)合作社內(nèi)戶數(shù)分配村民代表名額，以每5 戶選一名代表的標準，以一人一票的選舉方式，推選出85 名村民代表。以合作社為單位選舉，社平均人口在200 人左右，所產(chǎn)生的代表在素質(zhì)上相對較高；這樣產(chǎn)生的代表在合作社內(nèi)與每個村民都有聯(lián)系，能夠?qū)⒋迕翊?lián)起來，形成行動能力。實踐上，村民代表所做出的決策來源于農(nóng)戶與合作社，也得到了各層共同體的認可與支持，在村民中形成了極高的權(quán)威，為后期的民主決策奠定了堅實的民意基礎。

其二，村民代表會議的民主決策議事制度體系。

科學合理的村民代表產(chǎn)生機制，為保證村民代表會議的有序高效運作提供了條件。在此基礎上，石灘下圍案例建立起了一套民主決策體系，詳細規(guī)定了村民代表會議的議事主體、內(nèi)容、程序、規(guī)則等要素，形成嚴密的議事程序。

（1）參會主體權(quán)限的差別化管理

村民代表會議除全體村民代表參加外，還有各類的主體共同參與其中，如村兩委成員、駐村干部團隊等。但是為保證村務權(quán)力的合法集中、決策高效和有序參與，石灘下圍案例對參會主體的參會權(quán)限進行了差別化管理：85 位村民代表享有唯一的村公共事務決策權(quán)。依《村民委員會組織法》規(guī)定，有村民代表身份的村兩委委員也有決議投票權(quán)，但村兩委成員不兼任村民代表，只保留其議事權(quán)和會議主持權(quán)。除村民代表、村兩委享有議事權(quán)外，駐村干部與法律顧問、村務監(jiān)督委員、合作社干部、村務當事主體均享有議事權(quán)。另外，除議事權(quán)外，村務監(jiān)督委員還享有監(jiān)事權(quán)，負責維護會場秩序及監(jiān)督村公共事務的全過程。會議旁聽人員只享有旁聽權(quán)。

（2）差別化參會權(quán)限的空間化體現(xiàn)

實踐表明，村莊集體行動能力與村民民主決策最大難題是中國農(nóng)民無法有序聚會。一開會往往出現(xiàn)無程序、無主題、無結(jié)果的三無亂象。為解決這一難題，石灘下圍案例按照差別化的參會權(quán)限實施空間化管理，將村民代表會議的會場明確劃分出代表席、主持席、監(jiān)督席、列席席、旁聽席、發(fā)言席共六種席位，并賦予每種席位不同的權(quán)限，要求參會人員必須佩戴相應牌證對號入座和依權(quán)履職。85 位村民代表享受決策權(quán)與議事權(quán)，位于代表席；村兩委委員負責主持會議，享受主持權(quán)與議事權(quán)但不享有決策權(quán)，位于主持席；村務監(jiān)督委員會成員的權(quán)利包括議事權(quán)與監(jiān)事權(quán)，按照會議監(jiān)督制度維護會議秩序，位于監(jiān)督席；駐村干部、法律顧問、議題涉及人擁有議事權(quán)利，位于列席席；若有人需要發(fā)言，則需要移步至發(fā)言席，會場其他席位禁止發(fā)言；旁聽席則專用于觀摩旁聽。議事空間的分割使“抽象理論與制度”具體化成“有形的空間與秩序”，使民主決策在儀式感、神圣感、莊重感中進行，提高了與會人員的責任感，維護了會議紀律，加強了村民代表會議的權(quán)威感。

（3）分段管理的民主決策程序

石灘下圍案例村民代表會議的民主決策程序分為會前、會中和會后三段進行管控。在會前階段，收集議題，來源包括村委會和村黨委在平時工作中收集的疑難矛盾，以及村民、戶主代表、村民代表的聯(lián)名議題提請。議題收集完畢后，將由村兩委、村法律顧問、駐村干部共同商議，若要件完備則形成議題草案，進入首次公示程序，如有不可克服的條件限制，則以書面通知寫明理由反饋給提出方，并在村委會存檔。議題草案將在線下線上同步公示三天，線上渠道如微信、村委會官網(wǎng)等，線下渠道包括村廣播站、村務公開欄等，以保證議題的可議性與公開性，并深入發(fā)動群眾廣泛參與。公示結(jié)束后，在形成正式議題草案之前，還需要兩個步驟，根據(jù)村兩委征求的群眾建議來修改；通過村委會、駐村干部、法律顧問聯(lián)席會議再次決策，最終可提交村民代表會議。

會中階段，石灘下圍案例規(guī)定，超過三分之二與會村民代表同意的議題才能通過。會議過程在微信平臺上進行直播，同時使用錄像設備錄制存檔，保證議會期間公開透明。議會討論完畢，結(jié)果將會現(xiàn)場公開并請全部參會人員當場具名畫押。會后還需進行文件存檔，范圍包括會議紙質(zhì)資料、會議過程錄像、議會現(xiàn)場照片等。會議討論結(jié)果在會后立即“上墻”到村務公開欄，并同步“上線”到微信平臺，具體內(nèi)容由村兩委實施落實。

（4）設立專門機構(gòu)嚴守議事規(guī)則

為形成良好高效的會風，石灘下圍案例創(chuàng)造了一系列的議事規(guī)則，主要有：“輪流發(fā)言制度”，限制時間，限定空間，規(guī)定次序，確保發(fā)言權(quán)利平等不受干擾；“紅黃牌警告制度”，對違背集會規(guī)章的村民，發(fā)出警告，或暫停其議事權(quán)或表決權(quán)；“即時確認和公開制度”，會議決議即時向全村公開，增強決議公信力，防止村民拒認決策結(jié)果。為了使上述會議規(guī)則得到嚴格執(zhí)行，石灘下圍案例改革了村務監(jiān)督委員會的職責，將民主決策會議秩序的監(jiān)督列其最重要的職責之一。

五、結(jié)論與展望

（一）研究發(fā)現(xiàn)

作為我國近40年來鄉(xiāng)村治理的主要形式，村民自治制度是中國共產(chǎn)黨領導下億萬農(nóng)民前所未有的偉大政治實踐，是中國特色社會主義政治制度主要形式之一。黨的十九大將新時代鄉(xiāng)村治理的目標確定為民主推廣與治理有效，既彰顯了村民自治當下實踐的核心問題，也指明了新時代鄉(xiāng)村治理的建設方向，對更新當前我國鄉(xiāng)村治理的學術(shù)思想、研究方法、制度設計、體系構(gòu)建有著重大的指導意義。本文以民主推廣功能與治理有效功能為主體視角，以結(jié)構(gòu)功能為分析框架，對我國鄉(xiāng)村治理的發(fā)展史及實踐問題進行了系統(tǒng)梳理與分析，可以發(fā)現(xiàn)以下判斷：

其一，我國鄉(xiāng)村治理發(fā)展可以分為三個階段和三種組織形態(tài)。

村民自治作為中國特色社會主義鄉(xiāng)村治理的主體形式，其發(fā)展史經(jīng)歷了三個階段。（1）村委會組織原型階段。這是人民公社解體后，為了解決村莊公共治理的問題，基于家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制和村莊傳統(tǒng)內(nèi)生形成的村委會組織形態(tài)階段。村委會組織原型是直接以治理有效為目標的自治組織，但在民主形式上存在缺陷。（2）村委會法制建構(gòu)形態(tài)階段。村委會組織原型雖然是以卓越的治理效果吸引了國家法制建設的注意力，但國家在進行法制建構(gòu)時，將其確定為推廣社會主義農(nóng)村基層民主的主要載體，其組織形態(tài)可以稱之為村委會的法制建構(gòu)形態(tài)。由于均衡民主功能和治理功能在村委會法制構(gòu)建形態(tài)的實際運轉(zhuǎn)中難以實現(xiàn)，導致其民主推廣功能產(chǎn)生了對治理功能的排擠效應，最終使民主推廣功能未能完全實現(xiàn)，治理功能也被消解，在實踐上部分出現(xiàn)治理空轉(zhuǎn)的困境。（3）村委會的有效性形態(tài)階段。黨的十九大提出了治理有效的新時代要求，其實質(zhì)上是將民主推廣功能與治理有效功能進行再制度化融合，為鄉(xiāng)村治理實踐指明新的創(chuàng)新方向。組織建設目標的升級必然會帶動組織結(jié)構(gòu)的變革。本文以區(qū)域性實踐創(chuàng)新案例分析了民主推廣與治理有效的功能有機融合的實現(xiàn)路徑。

其二，村民自治空轉(zhuǎn)原因是兩個對立關系造成的。

作為治理有效的對立面，確定村民自治空轉(zhuǎn)的準確內(nèi)涵是新時代鄉(xiāng)村治理理論建構(gòu)、制度設計的基礎。村民自治空轉(zhuǎn)作為一個重大的理論與實踐問題，學界對它的研究已經(jīng)有了一定的理論積累，但是尚未形成共識。本文以民主推廣與治理有效的功能視角，以組織原型理論對比村委會組織原型及其法制建構(gòu)形態(tài)，指出其法制建構(gòu)形態(tài)超越了當時村莊基礎的需求，即上層建筑與經(jīng)濟基礎的不匹配，是導致村民自治制度空轉(zhuǎn)的根本原因。法制建構(gòu)形態(tài)的形成過程是村民自治的民主形式收納治理功能的過程。由于民主形式無法完全實現(xiàn)，導致了治理功能實現(xiàn)受阻。也可以說是民主形式與治理內(nèi)容的不契合導致了村民自治的空轉(zhuǎn)。從造成村民自治空轉(zhuǎn)的兩個根本原因上可以精確地定位村民自治空轉(zhuǎn)的含義：既未完全實現(xiàn)其民主功能，也未能實現(xiàn)其治理功能。這是新時代治理有效的鄉(xiāng)村治理體系的理論構(gòu)建起點。

表2：村民自治發(fā)展過程的組織形態(tài)

其三，單一性的政府行政舉措難以扭轉(zhuǎn)村民自治空轉(zhuǎn)現(xiàn)象。

在部分地區(qū)村民自治制度空轉(zhuǎn)產(chǎn)生后，為了維持村民自治制度的運轉(zhuǎn)，政府先后出臺了駐村干部制度（包村制）、村財鄉(xiāng)管制度、村干部目標責任制度及項目進村等技術(shù)治理手段來治理村民自治空轉(zhuǎn)現(xiàn)象。研究發(fā)現(xiàn)，政府的各類行政措施能為村民自治的形式運作提供人、財、物，但無法從村莊集體行動上提升全體村民的“自我管理、自我教育、自我服務”的能力，也無法塑造出制度空間推進“四個民主”，換言之，政府單方面行政舉措在改進村委會的民主推廣功能和治理功能上沒有取得實質(zhì)性的效果。相反，由于政府過多的配置性資源的輸入，反而打破鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會的組織界線，改變了二者之間指導性關系，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府制度性支配村委會。種種證據(jù)說明單靠政府資源輸入換不來村民自治的發(fā)展。從案例分析結(jié)果來看，民主決策是治理體系的中心。全面將民主決策權(quán)組織化，使村民代表會議真正運作起來，并按“四個民主”的程序確立村民代表會議與村委會是決策與執(zhí)行的關系是構(gòu)建治理有效鄉(xiāng)村治理組織的突破口。

（二）研究結(jié)論與展望

我國廣大農(nóng)村幅員遼闊、發(fā)展不平衡對于鄉(xiāng)村治理而言既是劣勢也是優(yōu)勢。劣勢在于我國農(nóng)村的現(xiàn)代化體量宏大，需要較長的時間才能實現(xiàn)；優(yōu)勢在于我國農(nóng)村地區(qū)區(qū)域的多樣性，可以為鄉(xiāng)村治理的創(chuàng)新發(fā)展提供多種途徑、多種模式，為尋找鄉(xiāng)村治理有效性的實踐突破提供了廣闊空間。中國特色社會主義進入新時代，在部分地區(qū)村民自治制度與村莊基礎依舊緊張的情況下，我國東南沿海地區(qū)涌現(xiàn)出不少實現(xiàn)了民主功能與治理功能融合的案例。本文通過對廣州石灘下圍案例的研究可以得到以下結(jié)論：

首先，治理有效的鄉(xiāng)村治理組織須是具有獨立主體性的組織。

何謂鄉(xiāng)村治理組織的主體性？“能夠有效參與并決定村莊公共事務，特別是對村莊集體及村民的切身利益享有決策權(quán)；能夠與其他權(quán)力——利益主體平等談判交涉相關利益問題；能夠保護并捍衛(wèi)自身的合法權(quán)益不受侵犯?！弊龅揭陨线@三點的鄉(xiāng)村治理組織可以稱之為真正意義上的獨立權(quán)力——利益主體，有組織主體性。具有主體性的鄉(xiāng)村治理組織，有能力排除外界干擾，在法律規(guī)定的村莊權(quán)力利益邊界內(nèi)獨立地行使權(quán)力，對村集體及村民公共利益享有獨立的決策權(quán)。廣州石灘下圍案例的村務決策集體由85 名村民代表組成，他們與各級村內(nèi)共同體及廣大村民的有機聯(lián)系，使他們的決策具有廣泛的參與性與強大的動員性，形成了完整的村莊集體行動能力。同時民主決策機制規(guī)定，村民代表只有在議事空間內(nèi)進行的集體公開表決的決策才為合法有效的決策。從這個意義上講，村民代表會議獨享了村莊公共事務決策的權(quán)力，在法定的權(quán)限范圍內(nèi)，保證了村莊與其他權(quán)力——利益的平等協(xié)商，保證了村莊合法利益不受侵犯，實現(xiàn)村莊作為獨立的權(quán)力——利益組織存在的目標。

其次,治理有效的鄉(xiāng)村治理組織需要進行復合性的制度載體建設。

長期以來村委會及其主任是村莊的法定代表機構(gòu)及法人代表，是公認的村民自治制度的載體。“四個民主”既是實現(xiàn)自治的民主程序，也是村民的民主權(quán)利。從程序上看，民主選舉是基礎條件，民主決策才是治理體系的中心，民主管理是日常秩序維護的主體，民主監(jiān)督是治理體系清廉高效運作的保障。從權(quán)利的落實上看，民主選舉不僅應為鄉(xiāng)村治理體系準備村委會，同時還應該組建村民代表會議、村務監(jiān)督委員會等機構(gòu)，使全部民主權(quán)利以組織化的形式真正落地，并按“四個民主”的程序確立各個組織之間關系，形成系統(tǒng)性運作的治理體系，如表3。只有這樣，鄉(xiāng)村治理體系才是真正的民主與有效治理體系。

從長遠來看，新時代中國特色社會主義剛剛開端，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略剛剛開局，隨著全面深化改革的推進和城鄉(xiāng)融合的加快，特別是廣大農(nóng)村的社會主義市場經(jīng)濟基礎進一步增強，以治理有效為總目標的法治德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村自治體系創(chuàng)新實踐案例會進一步涌現(xiàn)，相信這些多層次、多類型、帶有豐富區(qū)域特點和強大民主推廣功能、有效治理功能的實踐創(chuàng)新案例不斷涌現(xiàn)，會反過來促進我國新時代鄉(xiāng)村治理理論進一步大發(fā)展。

表3：鄉(xiāng)村治理組織體系