內(nèi)部審計視角下高校內(nèi)部控制建設(shè)優(yōu)化研究

摘 要：隨著高校經(jīng)濟(jì)活動日趨復(fù)雜，內(nèi)部控制建設(shè)逐漸成為提升高校管理水平、防范廉政風(fēng)險的重要抓手。本文從內(nèi)部審計視角提出優(yōu)化高校內(nèi)部控制建設(shè)的路徑方法，注重可操作性和實效性，以期為高校內(nèi)部控制建設(shè)提供有益的思路和對策。

關(guān)鍵詞：高校;內(nèi)部審計;內(nèi)部控制建設(shè);優(yōu)化路徑

近年來，隨著高等教育快速發(fā)展，高校辦學(xué)規(guī)模逐漸擴(kuò)大、經(jīng)濟(jì)活動日趨復(fù)雜，而與此同時，高校腐敗現(xiàn)象叢生，違紀(jì)違法案件頻發(fā)?！缎姓聵I(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（下稱《規(guī)范》）自2014年1月1日實施，旨在通過內(nèi)部控制建設(shè)對經(jīng)濟(jì)活動的風(fēng)險進(jìn)行防范和管控。結(jié)合高校經(jīng)濟(jì)活動特點，教育部于2016年制定《教育部直屬高校經(jīng)濟(jì)活動內(nèi)部控制指南（試行）》，首次對教育部直屬高校內(nèi)部控制的建立和實施提出明確要求，充分顯示了內(nèi)部控制不僅是高校提升管理水平的重要途徑，更是依法治校的必然要求。2018年3月，審計署印發(fā)《關(guān)于內(nèi)部審計工作的規(guī)定》，標(biāo)志著新時代內(nèi)部審計工作開啟了新征程。新形勢下，對內(nèi)部控制的建立及執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督評價，既是內(nèi)部審計的法定職責(zé)，也是內(nèi)部審計由傳統(tǒng)型向風(fēng)險導(dǎo)向型轉(zhuǎn)變的重大契機(jī)。

一、高校內(nèi)部控制建設(shè)存在的主要問題

眾多國內(nèi)學(xué)者運用問卷調(diào)查及案例分析等方式，對高校內(nèi)部控制建設(shè)進(jìn)行相關(guān)理論和實證的研究，從現(xiàn)狀來看，相比于教育部直屬高校，其他高校內(nèi)部控制建設(shè)水平普遍較低，發(fā)展極不均衡，問題各異，且主要問題表現(xiàn)較為集中。

1.內(nèi)部控制環(huán)境薄弱

內(nèi)部控制環(huán)境是內(nèi)部控制體系建設(shè)的基礎(chǔ)，為整個系統(tǒng)平穩(wěn)有序運行提供重要保障。就高校而言，內(nèi)部控制環(huán)境薄弱體現(xiàn)在：一是領(lǐng)導(dǎo)重視不夠。按照《規(guī)范》，單位負(fù)責(zé)人對本單位內(nèi)部控制的建立健全和有效實施負(fù)責(zé)。高校以人才培養(yǎng)和科學(xué)研究為根本，致力實現(xiàn)教育社會效益最大化。鑒于此，許多高校管理者對內(nèi)部控制的實質(zhì)、意義和作用理解不深入、不透徹，導(dǎo)致內(nèi)部控制建設(shè)工作表面化、形式化;二是內(nèi)部控制組織架構(gòu)不完善;三是內(nèi)部存在文化沖突。內(nèi)部控制建設(shè)是一個系統(tǒng)工程，具體事務(wù)涉及人事、財務(wù)、資產(chǎn)、基建、審計等各院系、各部門，當(dāng)各方利益相關(guān)者的訴求難以協(xié)調(diào)時，沖突必然發(fā)生，導(dǎo)致內(nèi)部控制建設(shè)水平較低。

2.業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制可操作性不強(qiáng)

業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制貫穿各項業(yè)務(wù)活動的始終，可以說是整個系統(tǒng)的核心，直接決定其運行是否有效。高校業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制可操作性不強(qiáng)集中體現(xiàn)在：一是制度建設(shè)不完善。值得肯定的是，經(jīng)過多年的發(fā)展，各高校已逐步形成各具特色的制度體系，有效促進(jìn)管理活動的科學(xué)化、規(guī)范化。但不可避免的，很多高校在制度建設(shè)方面仍存在一些問題，例如面對新形勢、新問題，部分現(xiàn)有制度未能及時更新修訂以實現(xiàn)有機(jī)銜接;二是流程控制失效。在實際工作中，有的高校組織架構(gòu)和權(quán)力制衡不完善，有的高校在流程設(shè)計過程中缺乏風(fēng)險意識，還有的高校雖然已建立了政府采購系統(tǒng)、財務(wù)管理系統(tǒng)以及資產(chǎn)管理系統(tǒng)等信息平臺，但各個系統(tǒng)之間缺乏業(yè)務(wù)對接和數(shù)據(jù)的互通，最終導(dǎo)致部分業(yè)務(wù)流程不合理甚至出現(xiàn)脫節(jié)，難以有效堵塞風(fēng)險漏洞，直接影響業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制效果。

3.內(nèi)部控制評價與監(jiān)督機(jī)制缺失

完善的評價與監(jiān)督機(jī)制是提高內(nèi)部控制體系效能的重要保障。當(dāng)前，高校內(nèi)部控制評價與監(jiān)督機(jī)制面臨的最關(guān)鍵問題即缺乏頂層設(shè)計。《規(guī)范》要求對單位內(nèi)部控制的有效性進(jìn)行評價，但什么是有效、如何保證有效性和成本效益的平衡、是否符合高校自身的特點，目前還沒有統(tǒng)一的規(guī)范或標(biāo)準(zhǔn)，由于實施量化評價較為困難，因此，當(dāng)前鮮有學(xué)校制定內(nèi)部控制效益考核機(jī)制，在無考核無評價的情況下，內(nèi)部控制工作難以真正被重視和發(fā)展。同時，《規(guī)范》還指出，內(nèi)部審計部門或崗位應(yīng)當(dāng)定期或不定期檢查單位內(nèi)部管理制度和機(jī)制的建立與執(zhí)行情況，以及內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位及人員的設(shè)置情況等，及時發(fā)現(xiàn)存在的問題并提出改進(jìn)建議。就高校內(nèi)部審計現(xiàn)狀來看，獨立性較差，審計領(lǐng)域和范圍偏窄。

二、內(nèi)部審計與內(nèi)部控制的關(guān)系分析

1.兩者相互統(tǒng)一

2017年1月，國際內(nèi)部審計師協(xié)會（以下簡稱IIA）發(fā)布了最新修訂的《國際內(nèi)部審計專業(yè)實務(wù)框架（IPPF）》（以下簡稱《框架》），新增加了“內(nèi)部審計使命”這一定義，具體釋義為“以風(fēng)險為基礎(chǔ)，提供客觀的確認(rèn)、建議和洞見，增加和保護(hù)組織價值”。并指出，“內(nèi)部審計活動必須應(yīng)用系統(tǒng)、規(guī)范、基于風(fēng)險的方法，評估并協(xié)助改善組織的治理、風(fēng)險管理和控制過程”。而關(guān)于內(nèi)部控制，美國審計準(zhǔn)則委員會（ASB）于1972年提出如下定義：“內(nèi)部控制是在一定的環(huán)境下，單位為了提高經(jīng)營效率、充分有效地獲得和使用各種資源，達(dá)到既定管理目標(biāo)，而在單位內(nèi)部實施的各種制約和調(diào)節(jié)的組織、計劃、程序和方法”。通過概念對比分析，我們不難得出，內(nèi)部審計與內(nèi)部控制的目標(biāo)是一致的，即防范和管控經(jīng)濟(jì)活動的風(fēng)險，提高資源配置和使用效益。

2.兩者相互滲透

實務(wù)中，內(nèi)部審計通過內(nèi)部控制制度為其制定的審計程序和方法及達(dá)成目標(biāo)，積極發(fā)揮獨立、客觀的監(jiān)督、評價和建議功能，從而有效監(jiān)測內(nèi)部控制制度和流程的執(zhí)行情況，發(fā)現(xiàn)問題及時糾正和改善，從這一角度分析得出，高質(zhì)量的內(nèi)部審計是內(nèi)部控制良好運行的保證機(jī)制，有助于管理層實現(xiàn)對內(nèi)部控制的再控制。

3.兩者相互促進(jìn)

內(nèi)部審計促進(jìn)內(nèi)部控制體系不斷健全的同時，內(nèi)部控制亦能直接影響內(nèi)部審計的發(fā)展。內(nèi)部審計實踐中，各項業(yè)務(wù)工作皆圍繞本單位內(nèi)部控制流程的運行而展開，并著重關(guān)注內(nèi)部控制的薄弱環(huán)節(jié)。因此，內(nèi)部控制的運行情況一定程度上決定了內(nèi)部審計的實施和發(fā)展方向。對比良好的內(nèi)部控制環(huán)境與無效的內(nèi)部控制環(huán)境，內(nèi)部審計的重點必然不同。良好的內(nèi)部控制下，審計風(fēng)險大大降低，審計有效性顯著提高，內(nèi)部審計將更聚焦風(fēng)險管理，實現(xiàn)傳統(tǒng)內(nèi)部審計向風(fēng)險導(dǎo)向型的現(xiàn)代內(nèi)部審計轉(zhuǎn)型。

因此，內(nèi)部審計和內(nèi)部控制二者關(guān)系密不可分，相輔相成，是新時期提升高校治理能力和水平的必然要求。

三、立足內(nèi)部審計優(yōu)化高校內(nèi)部控制建設(shè)

1.營造內(nèi)部控制建設(shè)良好環(huán)境氛圍

高校應(yīng)不斷完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，創(chuàng)新決策機(jī)制和運行體制，建立重大決策咨詢制度，做到制度保障下的多元主體有效對話。同時，內(nèi)部審計部門作為評價監(jiān)督部門，應(yīng)致力于推動內(nèi)部控制環(huán)境的建設(shè)，嚴(yán)格按照《關(guān)于內(nèi)部審計工作的規(guī)定》要求，保證獨立性，在學(xué)校主要負(fù)責(zé)人的直接領(lǐng)導(dǎo)下開展內(nèi)部審計工作，向其負(fù)責(zé)并報告工作，有助于內(nèi)部控制建設(shè)過程中問題的及時發(fā)現(xiàn)、改進(jìn)和完善。

2.切實增強(qiáng)內(nèi)部控制審計實效

高校內(nèi)部審計要根據(jù)實際情況開展內(nèi)部控制審計，對內(nèi)部控制的實施情況進(jìn)行客觀的監(jiān)督與評價。具體的，應(yīng)緊密圍繞預(yù)算、收支、政府采購、資產(chǎn)、建設(shè)項目、合同等核心業(yè)務(wù)，特別是基建、后勤、招生等重點領(lǐng)域，著重審查各業(yè)務(wù)流程控制方法的運行合理性，堅持以風(fēng)險為導(dǎo)向、定性與定量相結(jié)合的原則，結(jié)合學(xué)校、職能部門、二級學(xué)院的特點，分層次科學(xué)構(gòu)建評價指標(biāo)體系，以精準(zhǔn)發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制運行過程中存在的問題和漏洞。

同時，要積極運用內(nèi)部審計與外部審計相結(jié)合的方式，既充分發(fā)揮內(nèi)部審計人員熟悉學(xué)校業(yè)務(wù)流程的優(yōu)勢，又合理借助外部審計資源的專業(yè)性，節(jié)約成本的同時增強(qiáng)審計效果，更為客觀、準(zhǔn)確。另外，要特別注重審計結(jié)果的運用和轉(zhuǎn)化，通過建章立制等途徑對發(fā)現(xiàn)的問題及時整改、強(qiáng)化落實，并適時開展后續(xù)追蹤審計。

3.著力強(qiáng)化內(nèi)部控制過程監(jiān)督

作為內(nèi)部控制的重要監(jiān)督檢查主體，高校內(nèi)部審計要突出事前預(yù)警防控和事中常態(tài)監(jiān)督功能，通過對貫穿各業(yè)務(wù)的預(yù)算執(zhí)行、績效考核、資金運動等重點環(huán)節(jié)有效性和全面性的監(jiān)督，逐步構(gòu)建“事前、事中、事后”三位一體的內(nèi)部控制動態(tài)監(jiān)督體系。同時，高校要積極整合現(xiàn)有的監(jiān)督資源，形成紀(jì)檢、監(jiān)察、審計部門三者有機(jī)結(jié)合的監(jiān)督機(jī)制，建立內(nèi)部控制日常監(jiān)督和專項督查相統(tǒng)一的監(jiān)督模式，明確各崗位內(nèi)部控制職責(zé)，并加強(qiáng)對監(jiān)督結(jié)果的運用，在廣大教職工，特別是內(nèi)部控制涉及崗位人員范圍內(nèi)樹立內(nèi)部控制職責(zé)履行是否到位與個人工作業(yè)績息息相關(guān)的理念，切實提升學(xué)校管理水平，促進(jìn)學(xué)校全面發(fā)展。

4.重視內(nèi)部審計隊伍建設(shè)

《框架》提出：“當(dāng)內(nèi)部審計師積極主動開展工作，其評價結(jié)果提供新的深刻見解并考慮到未來的影響時，內(nèi)部審計的可信度和價值就能得到提升?！币虼?，要充分發(fā)揮內(nèi)部審計在高校內(nèi)部控制建設(shè)中的作用，必須培養(yǎng)打造一支專業(yè)素養(yǎng)高、綜合能力強(qiáng)的內(nèi)部審計隊伍。隊伍建設(shè)的好壞直接關(guān)系到預(yù)期目標(biāo)的實現(xiàn)，一是要豐富內(nèi)部審計人員專業(yè)結(jié)構(gòu)，破解專業(yè)來源單一、思維模式固化的現(xiàn)狀;二是要加強(qiáng)內(nèi)控相關(guān)專業(yè)知識培訓(xùn)，促進(jìn)內(nèi)部審計人員樹立內(nèi)控新思維，著力提升以風(fēng)險為導(dǎo)向發(fā)現(xiàn)問題、解決問題的能力，為有效開展內(nèi)部控制審計業(yè)務(wù)奠定扎實基礎(chǔ)。

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（責(zé)任編輯：王文龍）