公民參與城市風險治理的困境超越

鄭容坤

摘要：公民參與既是政治范疇的權利訴求，更是城市治理的有效機制。日益復雜的城市風險凸顯城市政府的治理局限，這為公民參與風險治理釋放制度空間。政府對公民參與能力的疑慮，加之公民社會發(fā)育不良，致使公民陷入?yún)⑴c困境。立足政府與公民互動的層面，城市政府亟需更新風險治理理念，變革風險預控模式，而公民則要憑借政府的功能性塑造風險的個人化，強化公共精神，進而建構政府吸納和公民參與有機融合的城市風險治理機制，才能降低城市風險的發(fā)生概率。

關鍵詞：公民參與;城市風險;城市政府;有機治理

中圖分類號：C93文獻標志碼：A文章編號：1009-3605（2019）02-0014-07

“城市是人口居住、財富聚集及產(chǎn)業(yè)密集的重要區(qū)域，是地方政治、經(jīng)濟和文化發(fā)展的中心，在現(xiàn)代國家中地位舉足輕重。隨著現(xiàn)代性發(fā)展，城市面臨以風險分配為主的時代即‘風險社會來臨?！盵1]風險社會的高復雜性和高不確定性隱蔽在城市時空中，造成了城市危機性事件頻發(fā)，這不僅沖擊社會價值體系，也對公民的人身財產(chǎn)安全帶來嚴重損害。治理風險作為一種城市公共產(chǎn)品，理應成為城市政府公共事務活動的常態(tài)議題和優(yōu)先選項。然而，從城市風險的生成機理看，單憑科層制組織的“有限理性”則無法有效應對現(xiàn)代性風險，這就為公民參與城市風險治理提供了制度空間。如何在維護城市政府風險預控的權威下，從政府與公民互動的角度健全公民參與城市風險治理的機制，是提升城市公共危機治理的應有之意。

一、城市風險治理中公民參與的價值維度

德國著名社會學家烏爾里?！へ惪耍║lrich Beck）將“風險社會”用來描述后工業(yè)社會的危機狀態(tài)，指出風險有兩個突出特征：一是具有不斷擴散的人為不確定性;二是導致了現(xiàn)有社會結(jié)構、制度以及關系向更加復雜、偶然和分裂狀態(tài)轉(zhuǎn)變[2]2。之后，英國社學家安東尼·吉登斯（ Anthony Giddens）進而強調(diào)風險社會是現(xiàn)代文明的結(jié)果，他將風險分為“外部風險”（external risk）和“內(nèi)部風險”（manufactured risk）。[2]2以上兩種風險建構主義的觀點，雖然略有差異，但為我們理解城市風險的特點，提供了二點啟發(fā)：一是風險與風險社會的到來是人類處于從工業(yè)社會向后工業(yè)社會轉(zhuǎn)型期必須面對的現(xiàn)實，這就說明了風險是客觀存在的，也是人類可認知的，同時風險的治理具有公共產(chǎn)品性質(zhì)，需要由政府組織來提供;二是由于風險具有不確定、復雜性、隱蔽性以及危害性，要求人類社會形成治理風險的多中心治理機制，包括政府、市場、公民社會等不同主體的協(xié)同治理。從當前各類突發(fā)事件的應對實踐看，政府扮演了關鍵性角色，但由于官僚體系層級節(jié)制的組織原則和信息傳遞技術機制等固有缺陷，致使風險治理總體成效低下。政府應對風險的有限能力以及昂貴的治理成本為公民參與釋放了有效空間，公民參與城市風險治理具有多方價值追求。

（一）有利于快速處置社會風險

風險的生成一般會經(jīng)歷萌發(fā)、生長、爆發(fā)等多個環(huán)節(jié)，每個環(huán)節(jié)都是前期階段累積的結(jié)果。在風險形成初期，如果公民具備風險認知能力，則能有效判斷出致災因素，及時采取措施加以處置，那么風險發(fā)生概率或造成的損害就比較輕微。公民參與風險治理可以發(fā)揮靈活性、廣泛性的優(yōu)勢，能夠迅速收集到風險產(chǎn)生的規(guī)模、現(xiàn)象等初級信息，并將其反饋給政府部門，可以縮短政府風險應對決策過程，提高應急效率，促進風險的快速處置。在2008年的汶川地震中，眾多的團體和個人，自發(fā)組織救援隊或者志愿者，有序深入災區(qū)，充分彌補了災區(qū)救援力量的不足，體現(xiàn)了公民參與風險治理的優(yōu)勢。

（二）有利于提升政府風險治理能力

“公民參與是信息時代政治社會生活不可或缺的一部分，是政府和公共管理者必須面對的環(huán)境和情形”[3]，公民參與風險治理過程有助于政府從社會公共利益的角度，集中反饋民眾意見和發(fā)揮民眾智慧，制定出公民普遍認同和接受的公共政策，從而更好更有效地推進公共危機治理的進程，增進公民對政府風險治理合法的認同，同時通過風險治理中的公民參與，實現(xiàn)政府與公民的互動決策，可以促使政府由傳統(tǒng)型官僚型管理模式向現(xiàn)代型合作治理模式轉(zhuǎn)變，提升風險治理中政府的信譽和形象。

（三）有利于培育公民公共精神

公民公共精神是一個社會中公民對公共事務秉持的權利意識、義務意識、責任意識相統(tǒng)一的價值理念。公民精神的養(yǎng)成不是與生俱來，而需要經(jīng)歷持續(xù)的社會化過程。公民參與城市風險治理的過程正是公民公共精神的踐行。公民參與城市風險治理是風險個人化的必然要求，通過構建公民安全意識與防范意識，可以掌握應對風險的知識、技術、經(jīng)驗，形成風險治理的自救技能。同時，公民參與風險治理是公民作為人類社會構成要素的要求，公民必須要有責任感，積極主動運用風險應急能力實現(xiàn)互助，維護城市生活秩序的穩(wěn)定。

二、城市風險治理中公民參與的現(xiàn)實觀照

改革開放以來，伴隨著國家發(fā)展中心向經(jīng)濟領域的轉(zhuǎn)移，我國不但取得顯著的經(jīng)濟績效，也通過下放行政權力和推進公共事務改革，積累了更強的政治績效。高度發(fā)展的經(jīng)濟樣態(tài)和寬松穩(wěn)定的政治環(huán)境為公民參與提供了現(xiàn)實可能性，推動了公民更多地參與到與切身利益相關的城市公共事務。就本質(zhì)而言，公民參與城市風險治理是感受和維護自身利益的過程。目前，公民參與城市風險治理取得一定成就，但總的來說，參與的實質(zhì)內(nèi)涵沒有得到真正的體現(xiàn)，公民參與存在的問題主要有：公民參與的主動性和自覺性不高;公民參與的理性化和法治化較低;公民參與的技能有待提高;公民參與的組織化程度偏低以及公民與政府缺乏有效溝通，等等。究其原因，有以下兩個方面：

（一）全能型政府的“過度”供給

全能型政府是對我國計劃經(jīng)濟時期政府在政治上和經(jīng)濟上高度集權現(xiàn)象的統(tǒng)稱，政府可以通過行政權力決定社會公共資源的分配權。這種全能型政府在城市風險治理中往往表現(xiàn)為高估行政主體的治理權威，而漠視公民參與的主動性與能力。

1.合作理念缺失。在風險全球化的趨勢下，處于轉(zhuǎn)型期的中國面臨著來自西方相似的社會問題和發(fā)展中國家的特殊問題，有效處置轉(zhuǎn)型期的各類風險更為艱難。在有效應對城市風險中，我國風險治理體系明顯缺失合作治理意識。一方面，權力中心主義思想作祟。我國政府還停留在全能型政府的視野中，仍舊以政府為中心的單一方式，缺乏政府與公民的合作治理，不考慮公民對風險事件的知情權問題，更不會考慮民眾對于風險治理的意見和建議，這種治理方式不但有損政府的合法性，也造成風險治理的低效率。另一方面，信任意識明顯缺失。在網(wǎng)絡化的現(xiàn)代社會中，信任可以維系社會合作，減輕社會風險，促進社會公共安全。但長期以來，以官僚制為基礎的科層組織天然對公民社會有著不信任心理，地方政府官員對民間志愿組織在使用善款和資源、開展志愿服務項目等方面存在不信任觀念，極大制約民間志愿組織的活動范圍與能力空間。

2.法治規(guī)范缺位。多年以來，我國已建立了相互補充、相互作用的“一案三制”應急管理體制機制，其中法制是應對突發(fā)事件的保障。清華大學鐘開斌教授認為：“法制屬于規(guī)范層次，具有程序性，它以程序為核心，以法律保障和制度規(guī)范為主要內(nèi)容，解決的是應急管理的依據(jù)和規(guī)范問題”[4]。但是，當前我國尚未出臺公民參與風險治理或危機治理的專項法律規(guī)定，只是在個別的單行法中有著零散的公民參與風險治理的條款，缺乏完善的法律體系對公民參與風險的具體途徑、相關權利加以保障，這就導致了公民參與的無法可依問題，造成了政府官員對公民參與風險治理最終決定權。

3.資源供給不足。李穎在分析風險治理資源整合時指出：“在我國當前風險治理資源行政資源條塊分割，整體規(guī)劃使用效率不高，社會資源結(jié)構性分散，歸集整合度不夠，市場資源統(tǒng)籌度低，鏈條效應尚未形成等資源整合”[5]，該觀點強調(diào)了資源在風險治理中的重要性與問題，但尚未涉及公民參與風險治理的資源供給。公民參與作為民主社會的必備要件，需要建立在完備的社會資源、制度設置的基礎之上。公民參與風險治理的有效程度，在一定程度上取決于物質(zhì)、信息、時間等資源供應情況。雖然近幾年，我國加大了城市風險治理的基礎投入，但對于公民參與城市治理的平臺建設、技術開發(fā)、日常演練以及組織保障等還存在較大缺口。

（二）公民應急素養(yǎng)的嚴重缺位

近年來，城市自然環(huán)境、公共衛(wèi)生、公共交通以及公共安全等領域的風險不斷上演，逐漸由非常態(tài)化演變成常態(tài)化，給城市治理帶來了治理困擾。從城市風險的發(fā)源地看，城市治理的脆弱性地帶屬于風險經(jīng)?！肮忸櫋敝?，而這些邊緣角落處于政府無力管轄地帶。就公民而言，當城市風險爆發(fā)時，公民如果危機意識強、應急處置訓練有素的話，則可以在專業(yè)應急人員到來時，及時抑制或消滅突發(fā)事件的蔓延。但當前我國公民參與風險的治理能力嚴重滯后，主要原因在于：

1.參與意識薄弱。長期以來在我國管控型行政的作用下，政府對城市社會安全管理的過度供給，導致公民對政府的過度依賴。這使得在城市風險治理的現(xiàn)行機制中，公眾參與風險治理機會的給予、形式的設定、資格的限制等，基本上都是由政府單方面決定，致使公民參與風險治理的廣度、深度十分有限，參與的效果也未能達到預期。同時，公民參與意識的缺乏，也造成公民對風險感知的弱化，誤判風險造成的破壞程度。

2.應急技能缺失。烏爾里希·貝克（ Ulrich Beck） 強調(diào)工業(yè)社會與風險社會應對風險時“人的能力”，認為“人的能力是傳統(tǒng)工業(yè)社會中生存的關鍵，因為它可以用來抗擊物質(zhì)貧困，規(guī)避社會蕭條”[1]85，而“預見和承受風險，并在人生和政策層面加以處理的能力”[1]86則是風險社會必備的技能。風險治理技能是公眾作為風險治理主體必須具備的關于風險治理的知識素養(yǎng)、判斷能力以及專業(yè)技能。公民風險治理技能是否擁有、是否熟練，直接影響到城市風險治理成效。但是，“目前我國大多數(shù)公民識別、防范風險的專業(yè)知識及技能嚴重不足，對危機的征兆反映不敏銳，缺乏自救互救能力，限制了其參與風險治理的有效性”[6]。

3.互動機制缺乏。城市風險治理中的互動機制，即政府與公民之間的風險溝通關系，良好的風險溝通，可以緩解危機發(fā)生中公民的心理焦慮，達成應對風險共識，進而促成公民有效參與。在風險溝通的全域中，以信息為線索的風險溝通缺失尤為嚴重。程惠霞等分析了廣東茂名PX事件，指出“茂名市政府圍繞PX項目展開的風險溝通實踐，因為技術操作失誤導致預期目標落空，溝通遲緩、態(tài)度生硬、手段粗暴、內(nèi)容空洞是釀成茂名市民發(fā)起和參與抗議PX行動的直接誘因”[7]。這個案例從一個側(cè)面勾勒出以信息傳遞為基礎的風險溝通在強勢政府與弱勢公民之間的阻滯、間隔問題，說明應對風險需要建立政府與公民的信息對稱。城市風險的有效預控有賴于對信息的處理、加工以及研判，而風險信息的來源除了政府組織自行收集外，更需要社區(qū)組織公民的充分提供。公民不僅作為風險的受害者，也充當著風險信息的反饋者。由于城市風險治理中政府與公民、社會組織的互動機制不健全，導致一些城市公共安全信息無法在風險形成初期及時傳遞到政府，致使政府風險治理決策的滯后性，不利于城市風險的快速應對。

三、公民參與城市風險治理的可能路徑

風險社會標志著日常感知和思考的推測時代的來臨，任何社會中的成員都面臨風險社會的價值分配。隨著城市生產(chǎn)力的不斷增長，風險也伴隨其后，如空氣污染、流域污染、光輻射、食品添加劑等涉及城市吃、穿、住、行的各個方面。城市風險治理問題應該成為政府、社會公眾日益關注的重要議題。城市風險復合治理理論認為風險本身來源的多元性和復雜性客觀上要求我們必須堅持復合治理、系統(tǒng)治理的基本原則。這意味著，城市公共安全風險的防范和預控不再是政府或公民的單一主體責任，而是需要政府與公民的協(xié)同治理。依憲而治、市場經(jīng)濟和社會自治是社會得以持續(xù)自由發(fā)展的三大支柱[8]，也是化解城市風險的有效理論工具，在承認政府風險治理的有效性前提下，合法合理給予城市公民參與風險治理的權利，則是現(xiàn)代城市風險治理的關鍵命門。

（一）政府組織：由管控型到協(xié)同型轉(zhuǎn)變

隨著全球風險社會和公民社會的到來，加之城市風險治理的系統(tǒng)性、復雜性，迫切要求政府從傳統(tǒng)風險管理“壟斷行動者”到現(xiàn)代風險社會治理“網(wǎng)絡平行參與者”的角色轉(zhuǎn)換，更新風險治理的命令服從式的管控型方式，經(jīng)由強化風險責任意識、健全風險法律體系、加大風險文化建設等方式，實現(xiàn)城市風險預控的政府協(xié)同式治理。

1.樹立合作治理意識。從統(tǒng)治、管理、治理的術語變遷見證了政府干預城市發(fā)展的模式轉(zhuǎn)換，治理、合作成為解決政府、市場、社會以及公民之間關系的關鍵話語體系。意識是主體對客觀現(xiàn)象的能動反映，而風險意識則是政府、公民以及社會組織對風險形成、演變生成機理的主觀認識。為有效預控城市風險，政府組織需要從戰(zhàn)略高度上強化風險意識，將風險預控的理念和機制作為行政行為發(fā)生的前置決策要素。就政府內(nèi)部而言，需要樹立兩種意識：一方面，要強化風險治理的責任意識。要構建各級政府、政府各部門之間以及城市管理者的城市風險責任地圖，整合部門資源，建立風險預控信息的共享機制和治理行為的協(xié)作機制，完善城市風險預控執(zhí)紀問責機制，切實發(fā)揮風險治理制度的剛性作用，讓城市風險治理成為政府行政的常態(tài)工作。另一方面，要樹立政府與公民、社會組織的合作治理意識。由于城市風險的誘因具有不可預測性和多元性，以及政府治理能力的有限性決定了公民參與城市風險治理的必要性。政府要在城市風險的預案編制、應急處置以及風險災后恢復重建等方面給予公民應有的地位。同時，要“充分發(fā)揮政府內(nèi)外的政策咨詢機構的專業(yè)優(yōu)勢，開展城市公共安全治理的系統(tǒng)研究，為風險預控提供專業(yè)性、精細化的治理方案”[9]。

2.完善法律體系。通過健全城市風險治理公民參與的法律體系，是實現(xiàn)公民參與有序性的重要保證，既可以劃定政府和公民在風險防控過程中的權利、義務關系，也以法律的方式對公民的參與主體地位加以確權，能夠充分體現(xiàn)公民在城市風險治理中的主人翁地位。就目前而言，我國已經(jīng)頒布實施了《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》，該法第十一條指出“公民、法人和其他組織有義務參與突發(fā)事件應對工作”，但該條款只是對公民參與突發(fā)事件作出了原則性規(guī)定，關于公民參與突發(fā)事件的權利、責任、程序與方式都缺乏可操作性的規(guī)定。要實現(xiàn)公民參與城市風險治理的法治化，一方面，需要政府從城市公共安全治理的角度著手，及時將有關公民參與的合理高效的具有創(chuàng)新性的實踐上升為法律。另一方面，借鑒國外發(fā)達國家城市風險治理經(jīng)驗，結(jié)合我國國情，及時修訂相關法律體系，讓公民參與風險治理有法可依。

3.強化風險文化教育。斯科特·拉什（Scott Lash）從風險治理的文化視角提出高度自覺的風險文化意識能有效規(guī)避風險[10]，“為了讓風險能被感知為風險，使之成為人們思考和行動的參照點”[1]80，必須重視公民風險文化的教育，使之成為“有道德訴求的自然造物”的自覺行動。政府必須加大城市公共安全文化教育的資源投入，提升公民危機意識、預防能力和應對水平。一方面，要建立城市公共安全專項財政預算機制，切實保障公共安全教育工作的物質(zhì)支持。另一方面，要精準施策，健全城市公共安全宣傳教育體系。針對在校學生，開展小學、中學和大學的關于危機意識的通識教育;針對應急管理的專業(yè)人員和隊伍進行系統(tǒng)專業(yè)教育，通過較為系統(tǒng)和專業(yè)的應急管理教育與培訓，提高未來從業(yè)人員的應急處置能力和專業(yè)素質(zhì)。針對普通公民，主要是開展技能培訓和應急演練，提高普通民眾在突發(fā)事件發(fā)生時的應對能力，減少危機造成的損失。同時，通過社區(qū)、社會媒介等途徑營造城市安全教育的良好氛圍，讓安全防范意識內(nèi)化于心、外化于形，成為人們的自覺行動，有效規(guī)避風險發(fā)生。

（二）公民：由個體參與到制度化參與

公民不僅是風險發(fā)生的受害者，更是防范風險形成、發(fā)生的行動者。貝克認為，“風險社會標志著日常感知和思考的推測時代的來臨”，作為治理風險主體的公民應該具備“關鍵技能資格”[1]82-86。就我國公民參與城市風險治理而言，這種“關鍵技能”應當包括主動參與意識、應急管理能力以及組織協(xié)作能力。

1.重塑公共精神，形成主動參與意識。公民參與不僅是公民作為社會主體身份的權利要求，也是防止風險治理政策偏差的重要機制。就后者而言，風險的突發(fā)性、非線性以及處理的緊迫性等特點決定了政府風險治理的集權性，而這往往成為另一個“風險源”，這就需要注意“集權主義與民主監(jiān)督密不可分，監(jiān)督缺乏可能帶來集權的風險”[11]問題。當然由于人具有社會性，個人的參與動機是復雜多樣的，符合公共選擇學派“理性經(jīng)濟人”的假設，導致了公民參與在一定程度上是非理性的，需要通過塑造具有公共精神的“道德人”來克服公民參與的非理性行為。公民的志愿精神、人本精神、自治精神的養(yǎng)成，需要政府持續(xù)的制度保障為前提，通過政府與公民的有效互動，共同營造城市公共安全治理的公共精神，激發(fā)公民參與的積極性、主動性、能動性。

2.加強應急演練，提升風險治理技能。城市風險治理不僅要重視普及、教育風險知識，更要重視社會公眾的風險治理實務操作的素質(zhì)培訓，通過不斷的風險治理演練，使公民對風險的治理形成一種“條件反射效應”?？梢詮囊韵逻M行：一是以政府相關部門為主體，開展有計劃的各類風險救援訓練項目，強化公民參與互動演練頻度，情景化地宣傳應急知識，進而強化公眾的風險防范意識和應急專業(yè)技能，為公民有效參與城市風險治理提供能力儲備。二是以社區(qū)組織為載體，形成公共安全防范的社區(qū)集體意識。發(fā)揮社區(qū)組織社會性、服務性功能，配合政府相關部門做好城市公共安全的信息宣傳以及公眾預防、避險、自救、互救的技能教育培訓工作。三是改變傳統(tǒng)重官輕民的應急隊伍建設理念，創(chuàng)建支持社區(qū)風險應急志愿組織，建設一支官民互補的應急救援隊伍，及時開展自救、互救，以減輕風險的破壞性。

3.創(chuàng)設風險預控平臺，強化風險信息互通互聯(lián)。原子化的公民個體無法對抗破壞力極強的各類風險，有效之策在于以結(jié)構化的組織解決功能性的不足，即在社區(qū)中創(chuàng)建一種由公民個體基于風險防范目標的平臺或組織。這種預控性組織的生成應當可以回答下述三個追問：是否需要設立以社區(qū)為主體的自治性風險預控組織？這些組織是否被有效納入城市政府風險的治理體系之中？這些組織是否能夠?qū)崿F(xiàn)自我聯(lián)合以影響城市政府風險治理決策？唯有如此，才能形成社區(qū)公民風險治理的制度化。公民社區(qū)風險預控組織在成立之初可以依托政府組織、街道辦事處以及居委會自治組織的支持，但要保持其自身組織特性。通過建立組織的管理章程、運行機制、保障機制，界定組織與社區(qū)其他組織的關聯(lián)性。在具體運行中，組織成員要以志愿精神、公民精神、互助精神為行動依歸，在日常生活中做到居安思危，以社區(qū)風險預控平臺為載體，構建自組織與政府、街道辦事處、社區(qū)居委會等組織的信息互動機制，關注社區(qū)風險隱患，暢通隱患信息的傳遞，及時將各類風險消弭在萌芽中。

在城市風險面前，政府組織抑或公民個人都不能獨善其身，亦無法單憑自身力量解決因現(xiàn)代性帶來的社會風險，唯有重新審視政府與公民兩者之關系，堅持政府對城市風險治理的前提下，構建具有彼此信任和合作的公民參與機制，“從而為危機治理情景的改善和治理結(jié)構的調(diào)適創(chuàng)造條件”[12]，方可實現(xiàn)城市善治，實現(xiàn)人民對美好生活的追求。

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責任編輯：譚桔華