特朗普政府減稅對中國跨境資本流動的影響及對策

杜萌

摘要：2017年12月，美國通過《減稅與就業(yè)法案》，2018年1月開始實施。在經(jīng)濟全球化時代，美國大規(guī)模減稅會對我國跨境資本流動帶來沖擊。全面回顧特朗普政府《減稅與就業(yè)法案》的具體內(nèi)容，分析美國減稅對我國直接投資和短期資本的具體影響機制，可以預期，在全球稅收競爭的條件下，美國減稅對我國跨境資本流動的間接影響較大，我國應從跨境資本流動管理和優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)兩個方面采取針對性的政策措施。

關(guān)鍵詞：特朗普政府;《減稅與就業(yè)法案》;跨境資本流動;全球稅收競爭

中圖分類號：F7? ? 文獻標志碼：A ? 文章編號：1009-3605（2019）02-0021-06

2018年1月，美國《減稅與就業(yè)法案》開始實施。根據(jù)特朗普政府的減稅方案，美國企業(yè)稅率大幅度下降，個人和家庭的稅收抵扣獲得翻倍，遺產(chǎn)稅被廢除。如此大規(guī)模的減稅，除了會對美國經(jīng)濟產(chǎn)生顯著的刺激作用外，還會對外部經(jīng)濟產(chǎn)生溢出效應。中國作為世界第二大經(jīng)濟體，同時又是美國重要的貿(mào)易和投資伙伴，勢必會受到?jīng)_擊，因而，中國政府必須要對美國減稅政策引起足夠的重視。

一、解讀特朗普政府減稅法案

特朗普已就任美國總統(tǒng)2年，然而，他在競選美國總統(tǒng)期間所提出的一系列“逆全球化”經(jīng)濟計劃屢受挫折，擴大基礎(chǔ)設施、廢除醫(yī)保法案、貿(mào)易保護以及限制移民等政策舉步維艱。因而，特朗普政府將改革的重心轉(zhuǎn)移至稅收體系重構(gòu)，以稅收改革作為突破口，實現(xiàn)其執(zhí)政方針。[1]

經(jīng)過一年多時間的磋商、談判和博弈，特朗普政府頒布了《減稅與就業(yè)法案》。盡管《減稅與就業(yè)法案》與特朗普競選總統(tǒng)時所提出的稅改方案存在較大的差異，在很多地方共和黨做出了很大的妥協(xié)和讓步，但《減稅與就業(yè)法案》仍是近30年美國最重要的稅收改革方案，涉及到眾多稅種改革以及復雜稅制設計，個人所得稅、企業(yè)所得稅、跨境所得稅改革以及遺產(chǎn)稅的調(diào)整為此次減稅法案的核心內(nèi)容[2，3]。

（一）個人所得稅改革

在美國，個人所得稅是最大的稅種，2016年個人所得稅收入占聯(lián)邦總稅收的46%，此次稅改中，個人所得稅涉及到稅率、稅基以及稅收抵免等方面的內(nèi)容。一是降低整體稅率水平;二是規(guī)范稅基和扣除制度;三是專項扣除標準調(diào)整;四是提高了個人替代最低稅的門檻。新的法案大幅度提高了個人替代最低稅，同時規(guī)定個人替代最低稅會隨著每年通貨膨脹率的變化進行相應的調(diào)整。

（二）公司稅改革

在《減稅與就業(yè)法案》中，公司稅改革力度最大，且公司稅稅率調(diào)整是永久的。新的法案規(guī)定只有C類公司（股份有限責任公司）繳納公司所得稅，而獨資企業(yè)、合伙制企業(yè)以及S類公司（無限責任公司）等企業(yè)無需繳納公司所得稅，只需要按照個人所得稅繳納稅收。2016年，公司所得稅收占美國稅收總額的8.62%，為美國第二大稅種。公司所得稅改革內(nèi)容主要涉及以下幾個方面：（1） 降低公司稅稅率。C類公司的稅率由原來的15%-35%的累進稅修改為21%的比例稅，對于獨資企業(yè)、合伙制企業(yè)以及S類公司來說，新的法案規(guī)定允許80%的經(jīng)營收入適用于個人所得稅的七級累進稅率制度。（2）稅基的調(diào)整。從2017年9月27日到2023年1月1日，資產(chǎn)投資“紅利折舊（Bonus Depreciation）”由原來的50%提高至100%，然后將會按照每年20%的速度在隨后5年進行遞減，2027年完全取消紅利折舊。利息抵扣不能超過息稅前利潤的30%，如果當年沒有抵扣利息，可以向后無限期流轉(zhuǎn)。此外稅基調(diào)整還包括車輛折舊（vehicle depreciation）、公司減免和抵扣（Deduction and Credits）以及179部分花費（Section 179 Expensing）等等。（3） 凈經(jīng)營損失。新的法案取消了凈經(jīng)營損失向前結(jié)轉(zhuǎn)，規(guī)定可以無限期向后結(jié)轉(zhuǎn)，凈經(jīng)營損失向后結(jié)轉(zhuǎn)的數(shù)額應該被限制在應稅所得的80%。

（三）跨境所得稅改革

跨境所得稅改革是《減稅與就業(yè)法案》中最引人注目的地方，成為世界各國關(guān)注的重點改革條款之一。美國作為世界上頭號經(jīng)濟強國，擁有無可比擬的技術(shù)優(yōu)勢、人才優(yōu)勢和資金優(yōu)勢，加上美國金融管制較少，美國資本在海外投資占比較高，形成很多跨國企業(yè)，常年在海外經(jīng)營的跨國企業(yè)在外囤積大量資本，存在利潤滯留海外以及資本跨境流出等相關(guān)問題，對此，新的法案對跨境企業(yè)所得的稅收方案進行重大調(diào)整，主要內(nèi)容有：（1）實行屬地征稅原則。之前美國稅法規(guī)定，跨國企業(yè)境外利潤匯回美國，需要上繳35%的美國企業(yè)所得稅，境外利潤在海外已經(jīng)繳納稅款的那部分，如果匯回美國可以實現(xiàn)所得稅抵免，避免二次征稅?！稖p稅與就業(yè)法案》將這一條款修改為如果美國企業(yè)持股比例大于10%，其境外子公司的股息可以享受100%的公司所得稅豁免。跨國公司在海外滯留的利潤一次性繳納稅款即可匯回美國，現(xiàn)金和現(xiàn)金等價物的稅率為15.5%，非流動性資產(chǎn)的稅率為8%。對于境外美國子公司的超額利潤征收10.5%的稅收，這部分稅收可以抵免80%的跨境資本稅。對于境外企業(yè)的無形資產(chǎn)來說，新的法案施行一個較低的稅率進行征稅，2026年之前稅率為13.125%，2026年以后稅率調(diào)整為16.4%。（2）關(guān)聯(lián)企業(yè)交易付費征稅。此項規(guī)定針對于大型跨國企業(yè)集團，在近3年，對于企業(yè)的平均收入超過5億美元，除實物銷售成本以外，境外關(guān)聯(lián)企業(yè)支付的可扣除費用如果超過營業(yè)收入的3%，應該引入反稅基侵蝕，限制境外相關(guān)企業(yè)通過關(guān)聯(lián)付費的形式進行避稅。2018年反稅基侵蝕稅率為5%，2019年到2025年稅率上升至10%，從2026年以后稅率為12.5%。

（四）遺產(chǎn)稅改革

此次稅改中，依舊保留遺產(chǎn)稅條款，只是提高了遺產(chǎn)稅的免征額度。個人和夫妻的應稅財產(chǎn)額度由原來的560萬美元和1120萬美元提升至1120萬美元2240萬美元，且免稅額度會根據(jù)通貨膨脹的變動進行相應的調(diào)整。

二、美國減稅對我國跨境資本流動影響

近些年，持續(xù)資本外流已經(jīng)成為我國系統(tǒng)金融風險的主要來源，2015年我國跨境資本流出為4332億美元，2016年規(guī)模進一步擴大至6279億美元。而進入2017年，我國跨境資本流動由資本流出轉(zhuǎn)為資本流入，2017年前三個季度共流入1121億美元，資本外流趨勢得到遏制。然而，美國實施大規(guī)模減稅的經(jīng)濟政策會吸引全球資本流回美國，未來在華的美國資本和企業(yè)利潤將會轉(zhuǎn)移至美國，改變我國跨境資本流向。[4]此外，特朗普政府的減稅政策將會在全球范圍內(nèi)引發(fā)稅收競爭，其他國家跟進的稅收政策調(diào)整也會對我國跨境資本流動產(chǎn)生二次沖擊。[5]

（一）美國減稅對我國跨境資本流動的直接影響

1.美國減稅對直接投資的影響

美國是全球第一大經(jīng)濟體，消費市場規(guī)模巨大，擁有全球領(lǐng)先人才和科技優(yōu)勢，金融市場高度發(fā)達，跨境資本進出入美國境內(nèi)十分便利，逐漸成為中國企業(yè)海外投資的主要目的國。根據(jù)商務部數(shù)據(jù)統(tǒng)計顯示，從2012年到2017年，我國對美直接投資額度不斷攀升，2016年，我國企業(yè)在美投資額高達169億美元，是2015年投資額的兩倍，可見中國企業(yè)對美投資熱情高漲。特朗普政府出臺新的稅改法案后，美國企業(yè)成本大幅降低，中資企業(yè)可能會加速在美投資，擴大投資規(guī)模，在短期，我國資本外流壓力將會加劇。從我國在美投資行業(yè)的角度來看，根據(jù)CEIC數(shù)據(jù)庫顯示，我國企業(yè)資本主要流向于制造業(yè)、信息通信技術(shù)、不動產(chǎn)和餐飲業(yè)、商務服務業(yè)和科學研究以及技術(shù)服務業(yè)等領(lǐng)域，流向這些行業(yè)的資金超過我國在美投資的70%。在此次減稅法案中，交通、信息、銀行、消費零售以及房地產(chǎn)等行業(yè)明顯受益更多，提高了中資企業(yè)在美擴大投資規(guī)模的意愿，導致直接投資資本流出。然而，美國頒布限制中國在美投資條例，國務院出臺了《關(guān)于進一步引導和規(guī)范境外投資方向的指導意見》，將會限制中資企業(yè)投資美國房地產(chǎn)和酒店業(yè)、娛樂業(yè)以及體育俱樂部等行業(yè)，這將會減少我國對外直接投資規(guī)?？偭俊?/p>

從美國在華直接投資的角度來看，截至到2016年，根據(jù)BEA（U.S. Bureau of Economic Analysis）的相關(guān)統(tǒng)計，美國對中國直接投資存量為924.9億美元，中國商務部相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，我國實際利用美資數(shù)額為789.06億美元，但沒有考慮統(tǒng)計遺漏部分，根據(jù)中美雙方統(tǒng)計數(shù)據(jù)估計，美國在華投資的規(guī)模大約為800 -1000億美元之間，其中包括利潤再投資部分。在近1000億美元資產(chǎn)中，大約四分之三的資本已進行再投資，轉(zhuǎn)換為流動性較低的實物資產(chǎn)，無法在短期變現(xiàn)轉(zhuǎn)移至美國。剩下大約200-250億美元為高流動性的現(xiàn)金和現(xiàn)金等價物，特朗普政府執(zhí)行新的跨境資本所得稅稅率，將會吸引這部分資本流回美國，中國外匯市場月平均交易額約為1500億美元，如果這部分資本分批流回美國，不會對我國外匯市場產(chǎn)生明顯直接影響。但倘若這部分資本在某一時點集中逃離我國，將導致人民幣大幅度貶值，提高我國跨境資本外逃風險。

2.美國減稅對短期跨境資本流動的直接影響

美國公司所得稅稅率下降，減輕了美國企業(yè)的經(jīng)營成本，提高了美國企業(yè)的競爭力，下調(diào)公司稅將會促進企業(yè)利潤增長。對于股票市場來說，企業(yè)利潤是股市長期上漲的核心驅(qū)動因素。據(jù)高盛分析師預測，如果美國公司稅從35%下調(diào)至25%，標準普爾500指數(shù)的每股收益率將會翻倍，達到15%，且最終美國公司稅率為21%，2018年標準普爾500指數(shù)的收益率有望超過15%。2018年伊始，美國一些小公司的股票價格開始上漲，稅改引發(fā)股票價格的上升將會有利于各類資產(chǎn)管理公司。資產(chǎn)管理公司將會改變投資產(chǎn)品標的，更傾向于配置美元資產(chǎn)，減少包括中國在內(nèi)的其他國家金融產(chǎn)品，導致短期跨境資本流出我國，威脅到我國金融體系安全。個人所得稅下降以及提高遺產(chǎn)稅應稅額度有利于美國富人，個人投資者也會更偏好于美元資產(chǎn)，帶動短期資本進一步回流美國。此外，跨境所得稅降低有利于資產(chǎn)管理公司將海外利潤更便利地轉(zhuǎn)移至美國，加大了全球短期資本流動不確定性，也會增加我國短期跨境資本流動風險。

（二）美國減稅對我國跨境資本流動的間接影響

1.美國減稅對我國跨境資本流動的短期間接影響

從短期來看，特朗普政府減稅政策對中國跨境資本流動的影響主要體現(xiàn)在美元指數(shù)變動上。根據(jù)美國證券交易委員會數(shù)據(jù)統(tǒng)計表明，截至2016年，美國跨國公司在海外囤積大約2.6萬億美元，跨境所得稅大幅度下降將會使一部分海外利潤轉(zhuǎn)移至美國，提高美元匯率指數(shù)，這將會對人民幣匯率帶來壓力。而這一問題的關(guān)鍵在于美國執(zhí)行新的稅收政策后，多大比例的海外利潤將會流回美國。由于人民幣匯率制度為以市場供求為基礎(chǔ)、參考一籃子貨幣進行調(diào)節(jié)的有管理的浮動匯率制度，如果有大規(guī)模歐元、日元和英鎊等籃子貨幣大規(guī)模兌換美元的話，人民幣將會承受較大的貶值壓力，如果是其他貨幣兌換美元流回美國，對人民幣匯率的沖擊不大，跨境資本流動也不會出現(xiàn)較大波動。從事實來看，美國跨國公司的海外利潤主要集中在歐盟、日本、中國等主要經(jīng)濟體，大規(guī)模交易這些國家貨幣會導致人民幣匯率出現(xiàn)大幅度波動，影響跨境資本的流向。美國企業(yè)在海外的2.6萬億美元利潤，大約有1萬億美元是以高流動的現(xiàn)金等價物的形式存在，樂觀估計將會有大約9000億美元流回美國，中性估計將會有大約5000億美元，謹慎估計大約有2000億美元，這部分資本流動與市場預期密切相關(guān)，一旦東道國出現(xiàn)負面消息，大規(guī)模資本外流導致東道國貨幣貶值，這在一定程度會影響我國匯率的穩(wěn)定，進而影響我國跨境資本流動。

2.全球稅收競爭條件下美國減稅對我國跨境資本流動的間接影響

《減稅與就業(yè)法案》通過立法并開始執(zhí)行后，美國企業(yè)稅從35%下調(diào)至21%，這就成為經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）中公司稅最低的國家之一，這會給其他國家?guī)砗艽蟮臏p稅壓力。為了應對這一狀況，全球其他主要經(jīng)濟體都會不可避免的跟進減稅政策，形成新一輪的全球減稅浪潮。實際上一些國家已經(jīng)針對于美國減稅法案提出自己的減稅計劃。英國宣布到2020年將公司稅下調(diào)至 17%，法國馬克龍政府準備將公司稅稅率下降至25%，印度莫迪政府也推出了針對于中小企業(yè)和個人的減稅計劃，日本政府原計劃將公司稅下降至29.74%，但由于美國減稅力度之大超出預期，為了保持相對競爭力，也將公司稅下調(diào)至25%左右，并宣稱日本將會根據(jù)海外減稅動作，可能進一步擴大減稅規(guī)模。這些國家相繼推出減稅計劃，如果我國稅率保持不變，資本的逐利性自然會選擇成本更低的國家和地區(qū)進行投資，導致部分發(fā)達國家的外資撤離我國，尤其是在近些年我國人力成本大幅度提高的背景下，這將會影響我國吸引外資的進程。從長期來看，其他國家減稅政策將會推動相應貨幣升值，人民幣相對貶值，人民幣匯率變動將會導致短期資本流出我國，不利于我國金融體系的安全和穩(wěn)定。

三、應對策略

當前，我國正處于經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和結(jié)構(gòu)調(diào)整的關(guān)鍵時期，維護金融安全穩(wěn)定顯得尤為重要，應該牢牢守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風險的底線，而跨境資本流動風險已經(jīng)成為我國系統(tǒng)性金融風險的重要來源，對此，應該結(jié)合美國減稅和不同類型的跨境資本特點，構(gòu)建預警系統(tǒng)，旨在宏觀上將跨境資本流動維持在一個合理的區(qū)間，在微觀上引導跨境資本的有序流動，防止系統(tǒng)性風險的蔓延。與此同時，應該加快我國稅制改革，減少重復征稅現(xiàn)象，營造良好的營商環(huán)境，吸引優(yōu)秀的外資企業(yè)來華投資，提升我國經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量。

（一）構(gòu)建宏觀審慎管理體系將跨境資本流動控制在合理的區(qū)間

通過構(gòu)建預警系統(tǒng)，估算出我國跨境資本流動總體規(guī)模、短期跨境資本流動以及長期投資規(guī)模的合理區(qū)間。為了應對美國減稅對我國跨境資本流動的沖擊，應該把合意的跨境資本流量納入宏觀審慎政策調(diào)控目標，運用貨幣政策、財政政策和外債政策等進行調(diào)控，對于不同類型的跨境資本流動，宏觀審慎的側(cè)重點也應該有所不同，具體來說，對于FDI來說，應該重點吸引和挽留能夠提高我國科技水平和管理水平的高、精、尖產(chǎn)業(yè)，制定一系列優(yōu)惠條件等財政政策來應對。關(guān)于國際信貸以及證券投資等國際資本流動，重點通過改變貨幣政策進行調(diào)節(jié)，包括改變國內(nèi)的貨幣發(fā)行、調(diào)整利率等政策改變跨境資本流動規(guī)模。

此外，我國政府還應該豐富宏觀審慎工具。目前，關(guān)于跨境資本流動的常用宏觀審慎工具主要有托賓稅、無息存款準備金和外匯交易手續(xù)費，而這三個政策工具遠遠不能實現(xiàn)跨境資本的有效調(diào)節(jié)，因此，應該根據(jù)美國減稅政策特點以及我國跨境資金流動調(diào)控實踐不斷地豐富和完善政策工具箱，建立和健全救助機制及風險分散機制。

（二）健全微觀市場監(jiān)管體系控制資本有序流動

目前我國金融機構(gòu)和企業(yè)可在與其資本或凈資產(chǎn)掛鉤的跨境融資上限內(nèi)，自主開展本外幣跨境融資，這在給予企業(yè)更大的融資自由的同時，也為跨境資本的無序流動留下隱患，尤其是在美國大規(guī)模減稅的背景下，企業(yè)的資本跨境流動將會更加頻繁，因而，政策應該引導微觀企業(yè)跨境資本的有序流動。中國人民銀行應該引導人民幣匯率變化預期，防止企業(yè)因美元加息預期而導致大規(guī)模資本流出。同時，應該對微觀企業(yè)跨境資本流向以及結(jié)構(gòu)進行監(jiān)管，加強與其他涉外部門的合作，填補監(jiān)管空白，進一步提升監(jiān)管效率，防止跨境資本的無序流動。

（三）進一步優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，規(guī)范稅外收費

中國的稅制與美國稅制不同，美國是以直接稅為主，而我國以間接稅為主，重復課征現(xiàn)象比較嚴重，導致在華企業(yè)的負擔較重，對外資的吸引力較弱。近些年，我國通過實施營改增，稅制結(jié)構(gòu)得到一定程度改善。未來應該繼續(xù)降低間接稅的占比，逐漸形成以直接稅為主，間接稅為輔的新型征稅體系，降低在華企業(yè)經(jīng)營負擔，吸引優(yōu)質(zhì)外資企業(yè)來華投資。除了稅收之外，在華企業(yè)還需要繳納各種費用，提高了企業(yè)的實際稅收成本。對此，應該加大正稅清費力度，逐步實施行政零收費。

（四）加強國際間稅收協(xié)調(diào)，避免惡性稅收競爭

特朗普政府公布稅改計劃，很多國家都紛紛表示，將會跟隨美國實施減稅政策，增加了全球稅收政策的不確定性。美國大規(guī)模減稅將會導致國際稅收體系陷入混亂，威脅到《稅基侵蝕和利潤轉(zhuǎn)移（BEPS）行動計劃》等國際稅收公約，損害那些依賴外資的發(fā)展中國家。我國政府應該積極與其他國家溝通，國際稅收不應該以鄰為壑，惡性競爭，應該在合作中競爭，加強國際反避稅等領(lǐng)域的合作，共享國際反避稅信息，實現(xiàn)多邊共贏。

（五）營造良好的營商環(huán)境

良好的政商關(guān)系和企業(yè)經(jīng)營環(huán)境能夠吸引優(yōu)秀的外資企業(yè)，對沖在華外資企業(yè)資本和利潤外流的風險，中資企業(yè)也會受益于良好的營商環(huán)境，推動產(chǎn)業(yè)升級改造，擴大出口規(guī)模和效益，提升經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量。政府應該深化行政審批制度改革，企業(yè)投資項目應該依法依規(guī)自主決策，而不需要政府進行審批，簡化審批手續(xù)。同時應該推動政務公開制度，建立信息平臺，發(fā)布重點領(lǐng)域的相關(guān)信息，讓企業(yè)了解政策動態(tài)。最后，應該加大對市場主體的服務力度，降低和取消外資進入本地市場的門檻和壁壘，積極引導專業(yè)服務機構(gòu)發(fā)揮作用提升市場服務能力，為企業(yè)的發(fā)展保駕護航。

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責任編輯：詹花秀