高校大宗物資采購問題及對策初探

王忠華 梁榮

[摘? ? ? ? ? ?要]? 在對不同類別、不同規(guī)模高校的大宗物資采購現(xiàn)狀進(jìn)行調(diào)查分析的基礎(chǔ)上，就高校大宗物資采購中采購方式、內(nèi)部管理制度、操作程序和工作流程等方面存在的漏洞進(jìn)行剖析，擬尋找解決這些問題的途徑和方法，為防范高校大宗物資采購工作中出現(xiàn)職務(wù)犯罪、保障高校健康發(fā)展和采購工作規(guī)范開展、避免經(jīng)濟(jì)損失，為加強(qiáng)和改進(jìn)高校大宗物資采購監(jiān)督管理工作提供參考依據(jù)。

[關(guān)? ? 鍵? ?詞]? 大宗采購;制度;監(jiān)督

[中圖分類號]? G647? ? ? ? ? ? ? ? ? ?[文獻(xiàn)標(biāo)志碼]? A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? [文章編號]? 2096-0603（2019）05-0001-03

近年來，隨著我國高等教育事業(yè)的快速發(fā)展，高校的硬件建設(shè)成為近年來我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)的一個熱點(diǎn)，物資采購的投資也相應(yīng)迅猛增加，大量的物資設(shè)備采購規(guī)模給高校的有關(guān)職能部門帶來了巨大的風(fēng)險和壓力。高校大宗物資采購是高校廉政建設(shè)的一個重要領(lǐng)域，加強(qiáng)高校大宗物資采購的內(nèi)部管理制度建設(shè)、完善大宗物資采購過程的監(jiān)督制約機(jī)制，是高校廉政建設(shè)系統(tǒng)工程中的重要環(huán)節(jié)。如何進(jìn)一步建立健全更加科學(xué)、更加嚴(yán)密、更加有效的監(jiān)督管理體系，已成為當(dāng)前高校紀(jì)檢監(jiān)察部門在監(jiān)督大宗物資采購過程中需要認(rèn)真探討研究的重要課題。

本文通過對重慶地區(qū)不同類別高校大宗物資采購監(jiān)督管理現(xiàn)狀進(jìn)行調(diào)查研究，針對大宗物資采購中內(nèi)部管理制度、操作程序和工作流程等方面存在的問題進(jìn)行剖析，探尋解決這些問題的途徑和方法，為進(jìn)一步建立健全更加有效的高校內(nèi)部監(jiān)督管理制度體系提供參考依據(jù)，為高校紀(jì)檢監(jiān)察部門監(jiān)督大宗物資采購提供科學(xué)合理的、具有可操作性的建議和措施，對加強(qiáng)高校廉政建設(shè)、防范職務(wù)犯罪、保障資金安全、保障干部安全具有十分重要的意義。

一、高校大宗物資采購狀況

（一）高校大宗物資采購的管理依據(jù)

高校采購依據(jù)的法規(guī)是1999年我國人大通過的《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》以及同年財政部頒布的《政府采購暫行辦法》和2002年“人大”通過的《中華人民共和國政府采購法》。這些法律中明確規(guī)定了“各級國家機(jī)關(guān)、實(shí)行預(yù)算管理的事業(yè)單位和社會團(tuán)體使用財政性資金辦理”的采購，都要執(zhí)行政府采購法。高校作為公共事業(yè)單位，其經(jīng)費(fèi)來源主要是政府撥款，因此，其教學(xué)、科研、基本建設(shè)、行政辦公等所需的物資采購，就必須嚴(yán)格執(zhí)行國家政府采購法。目前，重慶的高校基本都是在政府采購的框架下進(jìn)行大宗物資集中采購。

（二）高校大宗物資采購的主要方式

《政府采購暫行辦法》規(guī)定，政府采購主要采取五種方式：公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判、單一來源采購和詢價采購。重慶各個高校在此框架下，根據(jù)自身不同的特點(diǎn)，建立了具有特色但又基本符合政府采購的采購方式。據(jù)對抽樣選取的重慶24所各類高校的調(diào)查了解，其采購的方式主要采用公開招標(biāo)采購、續(xù)標(biāo)采購、競爭性談判采購等幾種采購方式。采購項目主要涵蓋基建建設(shè)、教學(xué)設(shè)備、實(shí)驗器材和圖書資料等大宗物資設(shè)備。目前重慶高校在大宗物資采購過程中，通過公開招標(biāo)采購的物資占總采購物資的比例約為80%左右，可見公開招標(biāo)采購是整個五種采購方式中最常用的主要方式。

（三）高校大宗物資采購的監(jiān)管模式

據(jù)調(diào)查了解，重慶的各類高校對大宗物資采購的監(jiān)管模式大同小異，主要有以下兩種情況。

一方面，設(shè)立有大宗物資采購監(jiān)督工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由領(lǐng)導(dǎo)小組組織協(xié)調(diào)監(jiān)督工作。據(jù)調(diào)查了解，約占80%的學(xué)校建立了以校紀(jì)委書記為組長，紀(jì)檢、監(jiān)察、審計、國資、財務(wù)、工會及相關(guān)職能部門負(fù)責(zé)人為成員的大宗物資采購監(jiān)督工作領(lǐng)導(dǎo)小組。約占12%的學(xué)校建立了以黨委書記或校長為組長，紀(jì)委書記和分管相關(guān)大宗物資采購工作的校級領(lǐng)導(dǎo)為副組長，紀(jì)檢、監(jiān)察、審計、國資、財務(wù)、工會及相關(guān)職能部門負(fù)責(zé)人為成員的大宗物資采購監(jiān)督工作領(lǐng)導(dǎo)小組。大宗物資采購監(jiān)督工作的日常事務(wù)由監(jiān)察處牽頭負(fù)責(zé)，并向領(lǐng)導(dǎo)小組報告工作。另一方面，未設(shè)立大宗物資采購監(jiān)督工作領(lǐng)導(dǎo)小組，監(jiān)督工作由相關(guān)職能部門按其職責(zé)分工分別實(shí)施。據(jù)調(diào)查了解，約占8%的學(xué)校沒有設(shè)立大宗物資采購監(jiān)督工作領(lǐng)導(dǎo)小組，學(xué)校的采購中心負(fù)責(zé)主持大宗物資采購工作，邀請紀(jì)檢、監(jiān)察、審計、工會等相關(guān)職能部門參與監(jiān)督大宗物資采購招投標(biāo)過程。

（四）高校大宗物資采購的監(jiān)管現(xiàn)狀

1.招投標(biāo)監(jiān)督工作日漸重視

高校在大宗物資采購過程中，使用招投標(biāo)采購方式日益頻繁，近年來，在高校的大宗物資采購中違紀(jì)違法案件也時有發(fā)生，為了確保質(zhì)量安全、資金安全、干部安全，各高校對加強(qiáng)招投標(biāo)的過程監(jiān)督的認(rèn)識日益深刻，其重視程度也逐步加強(qiáng)。因此，很多高校建立了招投標(biāo)工作監(jiān)督機(jī)構(gòu)，制定了相關(guān)監(jiān)督管理制度，賦予了監(jiān)督機(jī)構(gòu)相應(yīng)的監(jiān)督權(quán)力和責(zé)任，并且，重大的招投標(biāo)項目基本上都納入了“三重一大”制度管理，事前提交學(xué)校黨政會議集體研究討論，堅持實(shí)行民主決策。

2.招投標(biāo)組織機(jī)構(gòu)和監(jiān)督體系基本建立

為了加強(qiáng)對大宗物資采購招投標(biāo)工作的過程監(jiān)督，絕大部分高校建立了以紀(jì)檢、監(jiān)察、審計、財務(wù)、國資、教職工代表為監(jiān)督主體的招投標(biāo)監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)體系，上述各個職能部門既按照各自分工各司其職，又加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，密切配合形成合力，齊心協(xié)力對大宗物資采購招投標(biāo)工作的標(biāo)的預(yù)算、最高限價、信息發(fā)布、開標(biāo)評標(biāo)、合同談判、項目驗收、貨款支付等關(guān)鍵環(huán)節(jié)開展全過程監(jiān)督。

3.招投標(biāo)制度和監(jiān)督制度基本形成

絕大部分高校高度重視大宗物資采購招投標(biāo)工作的制度建設(shè)，根據(jù)國家的法律法規(guī)，結(jié)合高校自身的實(shí)際情況制定了一系列規(guī)章制度。這些制度一般分為三大類，一是總綱性的，如《招投標(biāo)管理和監(jiān)督辦法》《采購規(guī)程》等。二是分類性的，如將基建工程與物資采購、教材圖書采購分開。三是專門針對規(guī)范招投標(biāo)行為和監(jiān)督行為的，如《招投標(biāo)工作紀(jì)律》《采購工作紀(jì)律》等。

二、高校大宗物資采購過程中存在的主要問題

（一）缺少操作性較強(qiáng)的過程監(jiān)督實(shí)施細(xì)則，監(jiān)督工作難免處于被動地位

目前，由于沒有統(tǒng)一規(guī)范的操作性較強(qiáng)的大宗物資采購招投標(biāo)過程監(jiān)督實(shí)施細(xì)則，常常使監(jiān)督人員處于比較被動的地位，若要想主動開展監(jiān)督，但卻不知從何下手，有時監(jiān)督工作難免流于形式?！吨腥A人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》第七條規(guī)定：“招標(biāo)投標(biāo)活動及其當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)接受依法實(shí)施的監(jiān)督。有關(guān)行政監(jiān)督部門依法對招標(biāo)投標(biāo)活動實(shí)施監(jiān)督，依法查處招標(biāo)投標(biāo)活動中的違法行為。對招標(biāo)投標(biāo)活動的行政監(jiān)督及有關(guān)部門的具體職權(quán)劃分，由國務(wù)院規(guī)定?！边@一條只是對招投標(biāo)活動的監(jiān)督作了原則上的規(guī)定。具體到各高校，許多高校都沒有制定出規(guī)范的操作性較強(qiáng)的大宗物資采購監(jiān)督工作實(shí)施細(xì)則，只是在某些相關(guān)文件中作了一些原則性的規(guī)定，或者只是規(guī)定對招投標(biāo)過程的某個環(huán)節(jié)的監(jiān)督，缺少對整個招投標(biāo)過程全盤覆蓋、環(huán)環(huán)相扣、細(xì)致嚴(yán)密的監(jiān)督工作細(xì)則。

（二）過程介入不夠深入，一些重要環(huán)節(jié)監(jiān)督權(quán)力被虛化、弱化

在高校大宗物資采購招投標(biāo)過程監(jiān)督中，由于介入時間和介入程度不同，監(jiān)督的力度和成效也不一樣。從介入時間上來看，當(dāng)一項招投標(biāo)活動的信息從主持招投標(biāo)的職能部門傳遞到相關(guān)監(jiān)督部門時，該項招投標(biāo)活動已經(jīng)開始進(jìn)行，實(shí)踐中通常出現(xiàn)采購項目的前期論證、標(biāo)的預(yù)算、最高限價制定、投標(biāo)人的條件設(shè)置等重要環(huán)節(jié)監(jiān)督?jīng)]有完全跟上，往往是到了評標(biāo)階段監(jiān)督人員才真正開始介入監(jiān)督。從介入程度上來看，有些高校大宗物資采購招投標(biāo)活動的前期和后期工作，如招投標(biāo)信息的發(fā)布、招標(biāo)文件的編制、評標(biāo)人員的組成、合同的簽訂以及合同的履行、項目驗收等全部由負(fù)責(zé)招投標(biāo)工作的職能部門一手操辦，只是在開標(biāo)、評標(biāo)階段才通知相關(guān)監(jiān)督部門的人員參與。由于監(jiān)督部門對招投標(biāo)過程介入不夠深以及在一些重要環(huán)節(jié)上沒有完全到位履行監(jiān)督權(quán)，使得監(jiān)督工作在招投標(biāo)活動中的監(jiān)督權(quán)力被虛化、弱化。

（三）評標(biāo)專家專業(yè)不對口，一些專業(yè)性較強(qiáng)的采購項目評標(biāo)組很容易被導(dǎo)向

評標(biāo)是招投標(biāo)工作最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)，不僅要有一個公平、公正、公開、可監(jiān)控和操作性較強(qiáng)的評標(biāo)方法，而且還要有一個專業(yè)涵蓋面較廣泛的評標(biāo)專家?guī)?。由于各高校類別不同、規(guī)模不一，不同類別的高校之間橫向聯(lián)系不多，因此，大部分高校的評標(biāo)專家?guī)斓慕⒍季窒抻诒拘５膶＜?，對一些涉及到招?biāo)學(xué)校沒有相關(guān)專家的大宗物資采購招投標(biāo)項目，要選擇專業(yè)完全對口的評標(biāo)專家往往難以實(shí)現(xiàn)。許多高校的評標(biāo)組實(shí)際是由負(fù)責(zé)組織招投標(biāo)的部門、用戶單位和相關(guān)職能部門（如資產(chǎn)、財務(wù)、審計）等組成，紀(jì)檢監(jiān)察部門參與監(jiān)督。在這種情況下，一些專業(yè)性較強(qiáng)的采購項目就只有用戶部門才更加熟悉了解，評標(biāo)組很容易被導(dǎo)向，監(jiān)督也難以充分發(fā)揮作用。

（四）前期工作以及后期管理沒有得到應(yīng)有的重視，成為監(jiān)督工作的薄弱環(huán)節(jié)

長期以來，高校大宗物資采購招投標(biāo)客觀上存在輕視前期工作，忽視后期管理，往往只重視開標(biāo)、評標(biāo)環(huán)節(jié)，沒有完全做到嚴(yán)把招投標(biāo)的事前、事中、事后三道關(guān)口，缺乏對大宗物資采購全過程有效監(jiān)督的手段和力度。高校大宗物資采購招投標(biāo)之前的市場調(diào)研論證，基本上都是由用戶單位獨(dú)自進(jìn)行。大宗物資采購項目開標(biāo)后，緊接著的相關(guān)事項及后期管理（如合同簽定、合同量與招投標(biāo)量是否一致、招投標(biāo)后合同內(nèi)容變更的再認(rèn)定與評審、合同解釋、合同履行等方面），基本上也是由用戶單位或負(fù)責(zé)采購招投標(biāo)的職能部門自行完成。由于受時間、人力所限，其他相關(guān)職能部門，包括監(jiān)督部門難以做到全過程完全介入，實(shí)際上前期工作以及后期管理都沒有得到應(yīng)有的重視和嚴(yán)格的監(jiān)督，成為監(jiān)督工作的薄弱環(huán)節(jié)。

三、解決高校大宗物資采購問題的對策

（一）完善法律法規(guī)，推動高校大宗物資采購制度化進(jìn)程

全國性的相關(guān)法律法規(guī)是高校制定大宗物資采購制度的依據(jù)和保障。目前，我國涉及大宗物資采購的相關(guān)法律法規(guī)出臺較少，一定程度上影響和制約了大宗物資采購的制度化推進(jìn)。因此，建議政府相關(guān)職能部門研究并借鑒國外先進(jìn)經(jīng)驗，出臺相應(yīng)的法律法規(guī)。如韓國在采購招標(biāo)工作方面制定了《招標(biāo)采購細(xì)則法》《供貨商或制造商的登記程序與資格的規(guī)定》《標(biāo)底制定的程序與方法》的法規(guī)細(xì)則以及《投標(biāo)商資格管理》等一些特殊規(guī)定，這都值得我們借鑒。通過法律法規(guī)的進(jìn)一步完善，不斷推動高校大宗物資采購制度化、科學(xué)化進(jìn)程，確保以法規(guī)的形式明確高校大宗物資采購的范圍;以法規(guī)的形式確定高校大宗物資采購的方式;以法規(guī)的形式合理配置監(jiān)管權(quán);以法規(guī)的形式完善獎懲機(jī)制。

（二）完善規(guī)章制度，確保高校大宗物資采購規(guī)范化運(yùn)行

制度的約束具有客觀性和可操作性，最能摒棄人為因素可能帶來的負(fù)面影響。因此，加強(qiáng)制度建設(shè)，針對大宗物資采購中容易滋生不正之風(fēng)的薄弱環(huán)節(jié)，建立完善相關(guān)管理制度和操作實(shí)施細(xì)則，是規(guī)范大宗物資采購操作行為，防范不正之風(fēng)的治本之策。（1）完善制度保障機(jī)制。應(yīng)著眼于大宗物資采購的全過程，制定大宗物資采購招投標(biāo)管理辦法、合同管理辦法、質(zhì)量管理辦法等大宗物資采購內(nèi)部控制體系，特別是要健全集中采購制度、招投標(biāo)制度、采購計劃審核制度、監(jiān)督檢查制度、價格控制及職能分工控制制度、有限授權(quán)和信息共享制度等制度，確保大宗物資采購各項工作嚴(yán)格在制度約束下規(guī)范運(yùn)行和操作。（2）瞄準(zhǔn)權(quán)力與利益緊密相連的關(guān)鍵點(diǎn)，建立健全財務(wù)、資產(chǎn)、基建、圖書等與大宗物資采購密切相關(guān)的重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的管理制度。（3）根據(jù)各類高校自身特點(diǎn)，制定大宗物資采購招投標(biāo)實(shí)施細(xì)則，細(xì)化工作流程，明確操作規(guī)范，確保大宗物資采購工作有章可循，依規(guī)操作。

（三）健全保障機(jī)制，強(qiáng)化高校大宗物資采購民主決策意識

（1）完善組織保障機(jī)制。各高校應(yīng)加強(qiáng)和完善大宗物資采購領(lǐng)導(dǎo)小組和專職機(jī)構(gòu)建設(shè)，領(lǐng)導(dǎo)小組以學(xué)校相關(guān)工作分管領(lǐng)導(dǎo)為組長，成員應(yīng)包括監(jiān)察、審計、國資、財務(wù)、工會、用戶等相關(guān)職能部門負(fù)責(zé)人，大宗物資采購領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)采購方案的審核和決策，對大宗物資采購活動進(jìn)行監(jiān)督和指導(dǎo)。同時，設(shè)立專職采購工作機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)大宗物資采購工作的具體實(shí)施。（2）堅持高校領(lǐng)導(dǎo)班子民主決策機(jī)制，凡是涉及重要的大宗物資采購項目安排、需要動用大額度資金的大宗物資采購，都必須嚴(yán)格執(zhí)行“三重一大”制度，切實(shí)做到科學(xué)論證、集體研究、民主決策。

（四）建立橫向聯(lián)系，加強(qiáng)高校大宗物資采購隊伍建設(shè)

（1）加強(qiáng)評標(biāo)專家隊伍建設(shè)，進(jìn)一步加強(qiáng)不同類別高校之間的橫向交流和聯(lián)系，在專業(yè)人才方面互通有無，取長補(bǔ)短，共享專家資源，不斷充實(shí)和完善評標(biāo)專家?guī)欤_保專業(yè)性較強(qiáng)的大宗物資采購招投標(biāo)項目能夠做到評標(biāo)專家專業(yè)對口，使評標(biāo)結(jié)論更加專業(yè)、更加準(zhǔn)確、更加客觀公正。（2）加強(qiáng)專職監(jiān)督隊伍建設(shè)，特別是高校紀(jì)檢監(jiān)察部門作為監(jiān)督執(zhí)紀(jì)的職能機(jī)構(gòu)，其干部隊伍建設(shè)應(yīng)充分考慮學(xué)校事業(yè)發(fā)展的新要求，在人員配置方面力求文理兼顧，盡量選拔不同類別、不同專業(yè)的人員進(jìn)入監(jiān)督隊伍，同時，加強(qiáng)思想政治教育和業(yè)務(wù)培訓(xùn)，不斷豐富并提升監(jiān)督工作人員的知識面和履職能力，切實(shí)擔(dān)當(dāng)起監(jiān)督工作重任，為高校大宗物資采購工作的健康、順利進(jìn)行提供支持和保障。

（五）落實(shí)職能職責(zé)，強(qiáng)化高校大宗物資采購全過程監(jiān)督

進(jìn)一步強(qiáng)化監(jiān)督制約機(jī)制，建立和完善各相關(guān)職能部門之間既相互配合又相互監(jiān)督的工作運(yùn)行機(jī)制和監(jiān)督制衡機(jī)制，落實(shí)與大宗物資采購工作過程相關(guān)的職能部門的職能職責(zé)，充分發(fā)揮不同職能部門之間相互制約的作用，堅持監(jiān)督關(guān)口前移，強(qiáng)化全過程監(jiān)督，是加強(qiáng)高校大宗物資采購管理，防范出現(xiàn)不正之風(fēng)和腐敗問題的有效措施。（1）建立健全科學(xué)、規(guī)范的監(jiān)督管理體系，落實(shí)大宗物資采購項目用戶、資產(chǎn)、財務(wù)、審計、監(jiān)察等部門責(zé)任制，規(guī)范各職能部門的履職行為，使各部門之間形成有效的相互監(jiān)督制約機(jī)制。（2）實(shí)施全程化監(jiān)督。以強(qiáng)化程序監(jiān)督為重點(diǎn)，突出重點(diǎn)環(huán)節(jié)和部位，對相關(guān)職能部門及領(lǐng)導(dǎo)干部公共權(quán)力的運(yùn)用進(jìn)行全方位、全過程監(jiān)督，防止決策失誤、權(quán)力失控和行為失察。（3）加大責(zé)任追究力度。根據(jù)相關(guān)職能部門的職責(zé)分工，明確大宗物資采購工作中相關(guān)責(zé)任主體和責(zé)任范圍，一旦發(fā)生失職瀆職、違紀(jì)違規(guī)行為，必須依紀(jì)依規(guī)嚴(yán)肅追責(zé)問責(zé)。

（六）暢通信息渠道，掌握高校大宗物資采購主動權(quán)

建立和完善大宗物資采購價格信息保障機(jī)制。（1）應(yīng)暢通高校內(nèi)部管理信息渠道，突出價格信息調(diào)研作用，廣泛收集大宗物資采購項目的質(zhì)量、價格等市場信息，及時研究物資價格的走勢，合理確定物資的采購批量和采購時機(jī)，盡力避免高價時期采購。（2）應(yīng)建立起與外部市場相通的信息網(wǎng)絡(luò)，使高校內(nèi)部大宗物資采購信息網(wǎng)絡(luò)與外部市場信息有機(jī)銜接，公開共享供應(yīng)與需求信息、供應(yīng)商與產(chǎn)品信息、價格與質(zhì)量信息等，使高校在大宗物資采購過程中具有更多的談判話語權(quán)和主動權(quán)。

（七）健全考評機(jī)制，促進(jìn)高校大宗物資采購質(zhì)量效率提升

各高校物資采購職能部門和國資監(jiān)管部門，應(yīng)將大宗物資采購管理工作作為部門領(lǐng)導(dǎo)班子考核、職工績效考核和落實(shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的重要內(nèi)容之一。通過建立相關(guān)業(yè)務(wù)績效測評和責(zé)任考評機(jī)制，將大宗物資采購工作質(zhì)量和效率作為實(shí)績評定和人員獎懲的重要依據(jù)。對考核結(jié)果優(yōu)良，完成采購任務(wù)質(zhì)量較高或降低采購成本的部門及工作人員進(jìn)行表彰獎勵;對不按規(guī)定程序進(jìn)行采購，經(jīng)查證存在違紀(jì)違規(guī)行為的部門及工作人員，按照相關(guān)紀(jì)律和規(guī)定視不同情節(jié)給予相應(yīng)懲罰。通過考核評定，獎勤罰懶，激勵相關(guān)職能部門及工作人員的積極性，促進(jìn)高校大宗物資采購工作質(zhì)量和效率不斷提升。

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編輯 張 慧