基于驅(qū)動力視角的行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)研究

吳量

摘 要：自《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》發(fā)布以來，我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)始終面臨推進緩慢、制度落地效果不顯著的困境，實際成效與《關(guān)于全面推進行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導意見》提出的總體目標存在差距。本文主要從驅(qū)動力視角分析其中的原因并提出相應對策，以供參考借鑒。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位;內(nèi)部控制;驅(qū)動力

一、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的意義

行政事業(yè)單位作為公共服務(wù)的提供者，履行相關(guān)職能，為社會經(jīng)濟建設(shè)穩(wěn)步開展提供保障。推動行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)，提升單位內(nèi)部管理水平，有效防范舞弊和預防腐敗，提高公共服務(wù)的效率和效果，是實現(xiàn)“建設(shè)廉潔高效的服務(wù)型政府”這一目標的有力保證。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的困境

《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（以下簡稱《規(guī)范》）自2014年1月1日起施行，拉開了行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的序幕。隨后，財政部又陸續(xù)發(fā)布了一系列內(nèi)部控制相關(guān)文件。但是，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)始終面臨推進緩慢、制度落地效果不顯著的困境。

首先，內(nèi)控建設(shè)的啟動過程漫長?！兑?guī)范》2012年發(fā)布至2014年施行，留有一年多的準備時間，但內(nèi)控建設(shè)在我國行政事業(yè)單位全面鋪開要晚很多。以筆者所在城市為例，行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)的全面啟動是在2016年下半年――財政部發(fā)布《關(guān)于開展行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價工作的通知》（以下簡稱《內(nèi)控基礎(chǔ)性評價》）之后。而就全國范圍來講，財政部會計司將2016年作為全面開展單位內(nèi)部控制建設(shè)的開局之年。

其次，內(nèi)部控制的有效性難以評估。內(nèi)控建設(shè)工作開展至今，僅報送過內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價報告和2016、2017年度內(nèi)部控制報告，屬于對內(nèi)部控制的自我評價，這些報告未經(jīng)第三方鑒證，對于各單位內(nèi)部控制的有效性難以給出客觀公證的評價。內(nèi)控建設(shè)的實際成效與《關(guān)于全面推進行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導意見》提出的總體目標存在差距。

三、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制困境的原因分析

1.內(nèi)生動力

內(nèi)生動力是指組織內(nèi)部因生存發(fā)展需要而產(chǎn)生的自發(fā)動力。行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)的內(nèi)生動力主要受到下列因素的影響。

（1）行政事業(yè)單位的非營利屬性和職能。企業(yè)的內(nèi)部控制目標與其追求利潤的動機高度契合，且實施內(nèi)控的收益和成本容易計量，因而對于內(nèi)控建設(shè)具有較強的內(nèi)生動力。而隨著《關(guān)于分類推進事業(yè)單位改革的指導意見》的逐步落實，從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的事業(yè)單位都將轉(zhuǎn)為企業(yè)，行政事業(yè)單位的非營利屬性將更加鮮明，其職能就是提供公共服務(wù)。目前，《規(guī)范》在業(yè)務(wù)層面所涉及的六大業(yè)務(wù)活動都屬于經(jīng)濟活動。雖然行政事業(yè)單位對其經(jīng)費的使用能在一定程度上反映其公共服務(wù)的水平，但其他非經(jīng)濟業(yè)務(wù)活動同樣影響其公共服務(wù)的效果。比如，行政執(zhí)法單位在執(zhí)法活動中的經(jīng)費投入、學校在教學活動中的經(jīng)費投入能夠在一定程度上反映執(zhí)法活動和教學服務(wù)的水平，但執(zhí)法和教學活動本身及與之相關(guān)的管理工作同樣決定著該單位提供公共服務(wù)的效果。

單位內(nèi)控的另一個重要目標――有效防范舞弊和預防腐敗也與此類似。行政事業(yè)單位人員因掌握公共資源，其違紀違規(guī)行為并不一定發(fā)生在單位經(jīng)濟活動中。比如，行政許可業(yè)務(wù)和學校招生業(yè)務(wù)不屬于經(jīng)濟活動，其中的舞弊和腐敗行為并不能被單位的經(jīng)濟活動內(nèi)部控制措施預防和發(fā)現(xiàn)，但顯然會影響該單位公共服務(wù)的效果?？梢?，僅涉及經(jīng)濟活動的內(nèi)部控制并不能為有效防范舞弊和預防腐敗、提高公共服務(wù)效率和效果提供合理保證，而內(nèi)控建設(shè)過程還會消耗單位的人力和經(jīng)濟資源，行政事業(yè)單位對這項工作顯然缺乏動力。

（2）單位人員對內(nèi)控建設(shè)不重視。盡管在培訓和宣貫活動中都著力強調(diào)“內(nèi)控不是財務(wù)部門一家的工作，需要單位員工共同參與”，但由于《規(guī)范》并未像企業(yè)內(nèi)控規(guī)范那樣明確“全體員工實施”，而且業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制僅涉及經(jīng)濟活動，各業(yè)務(wù)部門都覺得和自己關(guān)系不大，對內(nèi)控建設(shè)采取消極配合而不是積極參與的態(tài)度。單位負責人對內(nèi)部控制的建立健全和有效實施負責，雖然有提升內(nèi)部管理水平的需求，但認為經(jīng)濟活動方面的內(nèi)部控制對單位業(yè)務(wù)水平提升幫助不大，而增加的內(nèi)控措施倒有可能影響業(yè)務(wù)部門的工作效率進而影響整個單位的工作成績，因此對內(nèi)部控制的要求通常以達到外部監(jiān)管要求為限。

2.外部壓力

外部壓力主要來自監(jiān)管部門對行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)工作的監(jiān)督和評價，可以從規(guī)范體系和監(jiān)督主體兩方面來分析。

（1）規(guī)范體系不完善。我國企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范體系由基本規(guī)范和配套指引構(gòu)成，配套指引包括應用指引、評價指引和審計指引。與之相比，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范體系還不完善：《規(guī)范》相當于企業(yè)內(nèi)控基本規(guī)范;《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報告管理制度（試行）》（以下簡稱《內(nèi)控報告制度》）和每年更新的行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報告軟件在實質(zhì)上構(gòu)成了評價指引，而報告軟件中詳盡的填報內(nèi)容也在一定程度上充當了應用指引;但是，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制審計指引目前尚未出臺，這導致內(nèi)控審計工作缺乏相應的指導和評價標準，難以對內(nèi)部控制設(shè)計和運行的有效性給出客觀公正的評價。

（2）監(jiān)督主體不到位。各級財政部門和審計機關(guān)是《規(guī)范》確定的行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的外部監(jiān)督主體，在內(nèi)控監(jiān)督方面具有專業(yè)性的優(yōu)勢。但是，有限的財政和審計監(jiān)督資源難以覆蓋數(shù)量眾多的行政事業(yè)單位，限制了其對內(nèi)控建設(shè)推動作用的發(fā)揮。此外，單位層面內(nèi)部控制涉及議事決策機制和崗位責任制等內(nèi)容，這些方面的缺陷僅靠財政部門和審計機關(guān)的督促是難以完全整改到位的。

四、加強行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的相關(guān)對策

1.激發(fā)內(nèi)生動力

（1）加速推進行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的對象從經(jīng)濟活動層面拓展到全部業(yè)務(wù)活動。首先，內(nèi)部控制的對象從經(jīng)濟活動層面拓展到全部業(yè)務(wù)活動和內(nèi)部權(quán)力運行，實現(xiàn)了內(nèi)部控制對于行政事業(yè)單位創(chuàng)造社會價值的整個流程和可能發(fā)生腐敗的所有領(lǐng)域的全覆蓋，為行政事業(yè)單位通過內(nèi)控建設(shè)提高管理水平、提升履職績效創(chuàng)造了理論上的可能性，增強了單位內(nèi)控建設(shè)的信心。

其次，這種拓展也將在制度上確立“全過程、全員性控制”，所有員工都將成為內(nèi)控建設(shè)的責任主體，都應當積極投入到內(nèi)控建設(shè)中去，有利于單位團結(jié)一致、同心協(xié)力做好內(nèi)控建設(shè)工作。

最后，當內(nèi)控建設(shè)在實踐中證明其對于提高單位管理水平、提升履職績效的作用時，行政事業(yè)單位將會真正產(chǎn)生推動內(nèi)控建設(shè)的內(nèi)生動力。

（2）著力提高領(lǐng)導班子特別是單位負責人對于內(nèi)部控制的認識。領(lǐng)導班子特別是單位負責人對于單位各項工作的開展有著決定性的推動作用。應當在各級領(lǐng)導干部的培訓學習中增加內(nèi)部控制的相關(guān)內(nèi)容，提高其對于內(nèi)部控制工作的認識并明確其在內(nèi)部控制建設(shè)中應當發(fā)揮的作用和承擔的責任。各級領(lǐng)導班子只有認識到內(nèi)部控制對于推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要意義，才能全力推進單位的內(nèi)部控制建設(shè)。

（3）加強內(nèi)部控制信息化建設(shè)。內(nèi)部控制遵循制衡性原則，必然會有大量的不相容崗位相互分離和內(nèi)部授權(quán)審批控制。單位應當加強各業(yè)務(wù)系統(tǒng)的信息化建設(shè)并盡可能實現(xiàn)業(yè)務(wù)系統(tǒng)的移動端部署，通過信息化手段固化內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位的職責權(quán)限、加速業(yè)務(wù)信息的內(nèi)部流轉(zhuǎn)速度，提高授權(quán)審批的效率。這樣既可以強化內(nèi)部控制的效果，又可以避免因授權(quán)審批不及時影響工作進度進而引發(fā)員工的抵觸情緒，提升內(nèi)控工作的積極性。

2.增加外部壓力

（1）完善規(guī)范體系。完善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范體系，首先要出臺內(nèi)部控制審計指引，明確內(nèi)控審計的定義、目標、責任、程序和報告內(nèi)容，建立單位內(nèi)部控制的外部評價體系，為引入社會審計力量參與內(nèi)控建設(shè)奠定制度基礎(chǔ);其次，要結(jié)合前期內(nèi)控建設(shè)的經(jīng)驗，制定內(nèi)部控制應用指引，引導和督促行政事業(yè)單位不斷完善自身的內(nèi)部控制體系。

（2）增強監(jiān)督力量。首先，在建立單位內(nèi)部控制外部評價體系的基礎(chǔ)上，財政部門和審計機關(guān)可以引入會計師事務(wù)所、管理咨詢公司等社會力量，利用中介機構(gòu)獨立、客觀、專業(yè)的優(yōu)勢，彌補自身監(jiān)督資源的不足，實現(xiàn)對行政事業(yè)單位內(nèi)部控制審計全覆蓋，并根據(jù)審計報告督促各單位整改、完善內(nèi)部控制體系。其次，財政和審計部門應當聯(lián)合紀檢監(jiān)察和組織人事部門共同履行對于單位內(nèi)控的監(jiān)督職責。紀檢監(jiān)察和組織人事部門主要負責單位層面內(nèi)部控制的監(jiān)督檢查，通過查閱會議文件、組織談話、接受群眾舉報等方式，確定行政事業(yè)單位在議事決策機制、崗位責任制和內(nèi)部監(jiān)督等方面是否存在缺陷并督促整改，為單位內(nèi)控建設(shè)創(chuàng)造良好的內(nèi)部環(huán)境。

3.內(nèi)生動力和外部壓力共同推動單位內(nèi)控建設(shè)

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制實施目標具有明顯的非營利的公共屬性，且內(nèi)生動力天然不足。因此，國家審計等外部壓力手段被認為是推進行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的有效方式。財政部通過《內(nèi)控基礎(chǔ)性評價》和《內(nèi)控報告制度》推動《規(guī)范》在行政事業(yè)單位全面實施就是外部壓力有效性的例證。但受制于外部監(jiān)督的頻次、成本和對單位業(yè)務(wù)的了解程度，僅靠外部壓力是難以推動內(nèi)部控制有效運行的。而行政事業(yè)單位內(nèi)部也有可以調(diào)動的積極因素，通過拓展內(nèi)部控制的對象、提高領(lǐng)導班子的認識、加強信息化建設(shè)等手段可以激發(fā)單位的內(nèi)生動力。當行政事業(yè)單位對內(nèi)部控制的態(tài)度由“要我控”轉(zhuǎn)變?yōu)椤拔乙亍钡臅r候，內(nèi)部控制才能以較低的成本有效運行，為控制目標的實現(xiàn)提供合理保證。

參考文獻

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（責任編輯：王文龍）