戶籍制度改革對勞動力轉(zhuǎn)移的作用及政策建議

張弢 王乃力

摘 要：還原并總結(jié)了我國戶籍制度形成過程和改革措施，分析了農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移現(xiàn)狀以及戶籍制度改革對農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移的影響，探索了適合我國國情的戶籍改革政策，為全面建設(shè)中國特色社會主義提供理論參考。

關(guān)鍵詞：戶籍制度;剩余勞動力轉(zhuǎn)移;改革政策

文章編號：1004-7026（2019）02-0011-03? ? ? ? ?中國圖書分類號：F323.6 ? ? ? ? 文獻標(biāo)志碼：A

我國城鎮(zhèn)化建設(shè)已進行到關(guān)鍵時期，中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會重點強調(diào)了新型城鎮(zhèn)化在我國經(jīng)濟發(fā)展中的重要地位。我國多年城鎮(zhèn)化進程證實了城鎮(zhèn)化建設(shè)在社會經(jīng)濟發(fā)展中的關(guān)鍵性作用。當(dāng)前，廣大農(nóng)村未能充分享受到城鎮(zhèn)化成果，由此導(dǎo)致了嚴(yán)峻的資源分配不均和城鄉(xiāng)收入不均等問題。

我國落后的戶籍制度是造成二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的制度根源，是當(dāng)前經(jīng)濟發(fā)展的桎梏。近年來，戶籍制度改革呼聲不斷。2013年全國政法工作電視電話會議上，戶籍制度改革被列為四項重點工作之一。戶籍制度改革對于打破二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、加快農(nóng)村勞動力流動、優(yōu)化勞動力資源配置等，有著很大影響[1-3]。

1? 研究背景

古典經(jīng)濟學(xué)創(chuàng)始人威廉·配第在《政治算術(shù)》中指出，農(nóng)業(yè)勞動從事者之所以進入工商業(yè)，是由于比較利益的存在。這是對勞動力轉(zhuǎn)移的最初研究。農(nóng)村剩余勞動力是指農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中多余的對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總量不產(chǎn)生影響的部分，其邊際生產(chǎn)力為0。

二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)是指不同經(jīng)濟社會組織形式共存（即技術(shù)落后的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)與現(xiàn)代化工業(yè)同時存在）的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，農(nóng)村剩余勞動力得不到有效轉(zhuǎn)移，大多存在于發(fā)展中國家。

對發(fā)展中國家而言，城鎮(zhèn)化過程的本質(zhì)就是二元轉(zhuǎn)型問題。我國處于農(nóng)村勞動力市場與城市勞動力市場并存的結(jié)構(gòu)，具有鮮明的二元經(jīng)濟特征。城市基礎(chǔ)設(shè)施相對發(fā)達，消費水平相對農(nóng)村高出許多。

農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移是社會經(jīng)濟發(fā)展過程中的必然趨勢。政府將選擇工作生活地點的自主權(quán)給了農(nóng)村勞動者，但受戶籍及相關(guān)社會待遇問題影響，農(nóng)村勞動者與城市格格不入，影響了勞動力的流動趨勢。我國落后的戶籍制度是造成二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的制度根源，分析這個問題，對促進農(nóng)村勞動力流動、優(yōu)化勞動力資源配置和促進社會和諧等意義重大。

2? 我國戶籍制度及農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移現(xiàn)狀分析

2.1? 我國戶籍制度演變及農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移回顧

我國戶籍制度主要包括登記和管理兩方面內(nèi)容。歷史上，我國戶籍制度實行以戶為單位、與土地相聯(lián)系的人口登記管理制度，主要用途是征兵和征稅。

當(dāng)前我國戶籍制度將公民分為農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口，既有人口統(tǒng)計的基本數(shù)據(jù)信息，也包括醫(yī)療、就業(yè)、住房等一系列社會管理、社會保障制度與戶口掛鉤，即對于不同戶口類型，政府會有不同制度和資源傾斜。

建國初期，國民經(jīng)濟百廢待興，我國開始有意識地通過城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)吸引農(nóng)村剩余勞動力，大量農(nóng)村勞動力由此進入城市。1951年《城市戶口管理暫行條例》明確規(guī)定“各戶均須置備戶口簿，按實填寫以備查”，從法律法規(guī)上統(tǒng)一了城市戶口。

20世紀(jì)50年代初—70年代末，我國制訂了一系列戶籍政策，嚴(yán)格限制農(nóng)民進城，直接阻礙了勞動力的自由流動。期間，經(jīng)濟政策發(fā)生嚴(yán)重偏斜，國內(nèi)經(jīng)濟停滯不前，城市人口回鄉(xiāng)倒流等問題愈加突出，導(dǎo)致了嚴(yán)重的城鄉(xiāng)分割。

改革開放以來，我國經(jīng)濟迅速發(fā)展，城鄉(xiāng)收入不斷擴大。面對嚴(yán)峻的社會現(xiàn)實，我國順應(yīng)趨勢出臺了一系列完善戶籍制度的政策。1984年頒布《關(guān)于農(nóng)村進入集鎮(zhèn)落戶問題的通知》，允許外來務(wù)工者在城鎮(zhèn)工作，有確定居住房屋的外來人員與家屬可取得當(dāng)?shù)貞艨冢罐r(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移進城重新成為可能。

2.2? 我國農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的現(xiàn)狀

2.2.1? 我國農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的方向和結(jié)構(gòu)

從宏觀上看，我國經(jīng)濟發(fā)展的不平衡造成了勞動力分布不均衡，中西部地區(qū)的農(nóng)業(yè)剩余勞動力數(shù)量高于東部沿海發(fā)達地區(qū)。東部發(fā)達城市經(jīng)濟繁榮、就業(yè)機會多，吸引了大量的農(nóng)村剩余勞動力，成為勞動力的主要集中區(qū)域。截至2017年底，城市人口吸引力排行榜前十名中，長三角、珠三角各占3席，人口吸引力突出。

從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)看，農(nóng)村勞動力主要由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向非農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變，主要轉(zhuǎn)向發(fā)達地區(qū)的第二和第三產(chǎn)業(yè)。第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)比重越來越大，從2012年的36.1%增加至2016年的43.5%。第一、二產(chǎn)業(yè)比重則逐年下降，尤以第一產(chǎn)業(yè)為甚，從2012年的22.6%減至2016年的27.7%[4-6]。截至到2016年末，全國就業(yè)人員達到77 603萬人，比上年末增加152萬人;其中城鎮(zhèn)就業(yè)人員41 428萬人，比上年末增加1 018萬人。

2.2.2? 我國農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力的質(zhì)量和數(shù)量

我國農(nóng)村剩余勞動力的總體素質(zhì)偏低，初中及以下文化學(xué)歷占了72.6%。在這些勞動力中，接受過職業(yè)技能培訓(xùn)的只占32.9%。

受2008年國際金融危機影響，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)衰退，城市對農(nóng)村勞動力的吸納作用明顯下降，農(nóng)民工增長速度明顯下降，但其數(shù)量仍然很大。從統(tǒng)計數(shù)據(jù)上看，我國流動人口在2011—2014年間持續(xù)增長。2016年我國流動人口數(shù)量達2.45億，比上年末減少了171萬人，勞動力轉(zhuǎn)移人口超過2.7萬。

3? 戶籍制度改革對農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移作用的實證分析

3.1? 模型設(shè)定

通過對各階段戶籍制度和農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的回顧，發(fā)現(xiàn)農(nóng)村勞動力流動的數(shù)據(jù)與戶籍制度改革有著很明顯的相關(guān)性[7]。由于影響勞動力轉(zhuǎn)移的因素是多方面的，戶籍制度改革對農(nóng)村勞動力流動的影響長期缺少定量分析。

統(tǒng)計年鑒數(shù)據(jù)顯示，江蘇省勞動力轉(zhuǎn)移自2000年來不斷增加。2003年初戶改之后，當(dāng)年新增轉(zhuǎn)移勞動力約124萬人;2006年新增71萬余人;截至2012年底，勞動力轉(zhuǎn)移數(shù)量達1 823.4萬人，占農(nóng)村勞動力總量的68.5%。從加總數(shù)據(jù)來看，改革作用明顯。

以江蘇省為研究對象，基于統(tǒng)計學(xué)理論界定主要解釋變量，包括農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移占比農(nóng)村勞動力總量百分比、城鎮(zhèn)化率、城鄉(xiāng)收入差距比、耕地占用稅等。通過控制變量的多元回歸分析法進行研究。其基本模型如下：

Y=ɑ+？茁1X1+？茁2X2+？茁3X3+？茁4T+ε

其中：Y表示2001—2012年江蘇省轉(zhuǎn)移勞動力占農(nóng)村勞動力總量的百分比。T代表是否改革的虛擬變量，改革之后取1，否則0。系數(shù)？茁4反映戶籍改革效果。X1是城鎮(zhèn)化率。X2是城鎮(zhèn)人均可支配收入與農(nóng)村人均純收入的差距比，代表城鄉(xiāng)收入差距。X3是耕地占用稅。

3.2? 實證結(jié)果分析

如表1所示，“結(jié)果1”是不含其他控制變量的回歸結(jié)果。戶籍改革系數(shù)為0.169 1，t統(tǒng)計量在5%的置信水平下顯著，說明戶籍改革對農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移有顯著影響?！敖Y(jié)果2”是加入控制變量后的回歸結(jié)果。其中，戶籍改革參數(shù)估計值仍舊顯著，表明引入其他變量后戶籍改革的政策效果仍十分明顯。

城市化進程加快從一定程度上反映了戶籍改革力度。回歸分析結(jié)果X1結(jié)果顯著，從側(cè)面表明戶改對勞動力轉(zhuǎn)移的影響明顯。X2系數(shù)及其顯著性，反映了城鄉(xiāng)收入差距也是農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的一個重要因素。兩次回歸結(jié)果表明，戶籍改革對農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移影響顯著。

從EVIEWS回歸結(jié)果來看，江蘇省戶籍改革對勞動力轉(zhuǎn)移的影響系數(shù)為0.027 93，相對勞動力轉(zhuǎn)移數(shù)量平均增長率4.0這一樣本均值，戶籍改革的貢獻率為0.7%。

4? 結(jié)論與建議

4.1? 戶籍改革的本質(zhì)及其阻力

戶籍制度是我國計劃經(jīng)濟體制的必然結(jié)果，是我國“二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)”的鮮明特征。人為地在城鄉(xiāng)之間劃出了一道鴻溝，在城鄉(xiāng)就業(yè)、社會保障和福利等方面形成了極大差別。隨著市場化快速發(fā)展和資本規(guī)模不斷擴大，原本較小的地區(qū)經(jīng)濟差異開始越拉越大，不同地域的社會經(jīng)濟政策和利益分配政策區(qū)別也日益明顯。

戶籍制度被認(rèn)為是阻礙農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的制度根源，并非因為戶籍本身，而是附加在戶籍之上的種種政策差別。傳統(tǒng)戶籍制度根據(jù)城鄉(xiāng)、地域不同戶口，有不同的就業(yè)政策、社會保障政策等。這種帶有歧視性的政策，嚴(yán)重阻礙了勞動力自由流動和勞動力市場正常配置。戶籍制度改革就是要消除農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)戶口界限，打破二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)枷鎖，使城鄉(xiāng)居民在社會保障、就業(yè)、醫(yī)療方面享受同等待遇[8-10]。

戶籍制度思想根植在我國幾千年的傳統(tǒng)文化中，滲透到生活的方方面面，改革中面臨的阻力很大。首先，政府政策宣傳不到位。農(nóng)村居民思想較閉塞，對外界接觸少，難以了解這項政府政策，積極性不高。其次，優(yōu)惠政策落實不到位，存在個人利益損失。此外，政府不遵從個人自愿，強制轉(zhuǎn)戶。各地都在加快農(nóng)村城市化進程，戶籍改革是考核地方官的一項指標(biāo)，直接導(dǎo)致地方官員急功近利，為了達到政績甚至采用強制手段迫使農(nóng)民轉(zhuǎn)戶。

現(xiàn)行戶籍制度落后于我國經(jīng)濟發(fā)展，嚴(yán)重阻礙了農(nóng)村勞動力自由流動，造成了城鄉(xiāng)經(jīng)濟、社會等方面的差異。全國城鎮(zhèn)化率數(shù)據(jù)顯示，戶籍人口比對城市常住人口存在很大差距。

截至2017年底，我國城鎮(zhèn)化率已達57.35%，而戶籍人口城鎮(zhèn)化率為41.2%，常住人口城鎮(zhèn)化率57.35%。2億多城鎮(zhèn)常住人口沒有城市戶口，不能享有城市戶口同等社會福利待遇。尤其是農(nóng)民工，背井離鄉(xiāng)來到城市，辛苦工作，生活在城市邊緣，拿低廉工資，享受最低的福利待遇。

戶籍制度改革的本質(zhì)，就是使戶籍與就業(yè)、教育、醫(yī)療、福利等社會保障制度完全脫離，真正實現(xiàn)城鄉(xiāng)待遇一體化。

4.2? 優(yōu)化戶籍改革政策

戶籍存在的最初目的，是為了統(tǒng)計人口數(shù)量和確定居民身份。由于我國特殊的國情，現(xiàn)行的戶籍制度附加了一系列社會福利制度。戶籍改革不能僅針對其本身，更重要的是附著其上的社會差別待遇。

戶籍改革中存在一個悖論，“越是在戶口中附著較多福利內(nèi)容的地區(qū)戶籍制度改革越難推進，而戶籍制度不改革則無法改變其附著的福利內(nèi)容?！币簿褪钦f，越是亟須改革的大中城市居民待遇優(yōu)越的地區(qū)，越是在戶籍上掛鉤了很多社會福利制度，涉及到各方面的利益關(guān)系，也就越難改革。如果不深化到經(jīng)濟層面，就無法進行全面的戶籍改革。

全面統(tǒng)籌戶籍改革，最重要的是還原戶籍制度的最初目的：登記和管理人口?；氐阶畛踅艏贫鹊钠瘘c，不附加任何人為因素，才能剝離附著在戶籍之上的社會差別待遇，達到資源的優(yōu)化配置。

現(xiàn)階段戶籍制度改革大多停留在“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的層面，缺乏地方財政、福利、社會保障方面的配套施行政策，使得有些地區(qū)的戶改不能取得理想收效，更有甚者被迫半途中止。例如，鄭州市曾于2003年完全放開戶籍門檻，最終由于不能承受戶改導(dǎo)致的城市人口激增，戶籍改革無疾而終[11-13]。

戶籍改革核心是逐步消除依附在城市戶口的利益特權(quán)，改革與戶籍相關(guān)的住房、教育等福利政策。

首先是住房問題。要解決這一問題，必須改變農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口差別對待的政策，消除農(nóng)村人口和非農(nóng)村人口在價格上的區(qū)別對待，同時減少辦理房貸時的不必要流程。

其次是教育。近年來，進城農(nóng)民工子女“沒學(xué)上”和“上學(xué)難”等問題的呼聲越來越高。有些學(xué)校雖接納了這些外來者子女入學(xué)，但需要繳納昂貴的“流動費”“管理費”“人口費”等。還有戶籍導(dǎo)致的升學(xué)考試等問題。很多孩子從小學(xué)開始，就隨著父母在務(wù)工省市讀書，但一到中考和高考這些大型國家考試時，不得不回到本省參加考試。通過戶籍改革，可以促進人力資源自由流動，對社會和諧發(fā)展有很重要的意義。

再次是社會保障。我國城鄉(xiāng)分割的二元經(jīng)濟格局，致使城鄉(xiāng)居民社會保障差別很大。對于農(nóng)村勞動者來說，醫(yī)療、生育等各方面都沒有最低社會保障。以醫(yī)療保障為例，農(nóng)村居民即便有醫(yī)保新農(nóng)合，在不同大城市定點醫(yī)院的醫(yī)療費用報銷額度也不同，必須從根本上改變這種差別待遇。

最后是就業(yè)問題。很多單位招聘中清清楚楚地寫著“僅招收本地戶口”。大多數(shù)公司在招聘時會問，“是否為當(dāng)?shù)貞艨凇?。同一個工作崗位、同一批進來的新人，一個本地戶口，另外一個外來戶口，導(dǎo)致薪資待遇也不一致。這嚴(yán)重阻礙了勞動力自由流動，造成了城鄉(xiāng)居民明顯的經(jīng)濟差異。

此外，實現(xiàn)戶籍改革不僅需要對國家相關(guān)行政管理制度進行深度優(yōu)化和改革，還必須加快戶籍制度立法進程。從法律角度保障城鄉(xiāng)居民享受同等的社會福利，維護農(nóng)村勞動者的切身利益。逐步淡化城鎮(zhèn)戶口與農(nóng)業(yè)戶口的界限，避免出現(xiàn)“人戶分離”現(xiàn)象，打破二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的枷鎖，建立起城鄉(xiāng)統(tǒng)一的登記制度。

根據(jù)實際居住地登記，回到最初建立戶籍制度的起點，不附加任何人為因素，這是戶改的關(guān)鍵所在。

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