新時(shí)代藏糧于地戰(zhàn)略促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的措施研究

馬松林

摘 要：新時(shí)代實(shí)施藏糧于地戰(zhàn)略是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要內(nèi)容，實(shí)施藏糧于地戰(zhàn)略在夯實(shí)農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)、解決農(nóng)業(yè)發(fā)展不平衡不充分問題等方面具有重要意義?；诖耍芯啃聲r(shí)代藏糧于地戰(zhàn)略促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的措施和相關(guān)政策建議。

關(guān)鍵詞：藏糧于地；鄉(xiāng)村振興；新時(shí)代

文章編號(hào)：1004-7026（2019）01-0113-03 中國圖書分類號(hào)：F307 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

2017年11月，黨的十九大報(bào)告提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。2018年中央一號(hào)文件和2018年9月印發(fā)的《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》都強(qiáng)調(diào)了要“深入實(shí)施藏糧于地、藏糧于技戰(zhàn)略”，“嚴(yán)守耕地紅線”。這充分說明，實(shí)施藏糧于地、藏糧于技戰(zhàn)略，對于夯實(shí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興具有重要作用。在藏糧于地、藏糧于技戰(zhàn)略中，藏糧于地是根本和基礎(chǔ)，藏糧于技是手段和出路。

廖彩榮（2017）、李長學(xué)（2018）分析了鄉(xiāng)村振興的內(nèi)涵，陳印軍、易小燕、陳金強(qiáng)等（2016）分析了藏糧于地戰(zhàn)略的內(nèi)涵和路徑選擇[1-3]。本文重點(diǎn)分析藏糧于地戰(zhàn)略促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的具體措施，提出新時(shí)代藏糧于地戰(zhàn)略促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的相關(guān)政策建議。

1 新時(shí)代藏糧于地戰(zhàn)略對促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的重要意義

1.1 實(shí)施藏糧于地戰(zhàn)略是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要組成部分

《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》指出：“深入實(shí)施藏糧于地、藏糧于技戰(zhàn)略，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力”。可見，實(shí)施藏糧于地戰(zhàn)略是提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力的基礎(chǔ)，是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要組成部分。

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的特殊性，決定了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對耕地的高度依賴性。擁有數(shù)量足、質(zhì)量高的耕地，是形成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力的關(guān)鍵和前提。實(shí)施藏糧于地戰(zhàn)略，“藏”的是農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，是可持續(xù)的生產(chǎn)力。沒有耕地保障，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力無從談起，鄉(xiāng)村振興更是缺乏保障。因此，實(shí)施藏糧于地戰(zhàn)略是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要組成部分。實(shí)施藏糧于地戰(zhàn)略，可以為鄉(xiāng)村振興提供廣闊的發(fā)展空間。

1.2 實(shí)施藏糧于地戰(zhàn)略是新時(shí)代夯實(shí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力的重要基礎(chǔ)

實(shí)施藏糧于地戰(zhàn)略，核心目標(biāo)是夯實(shí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力，尤其是農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力。從耕地?cái)?shù)量看，改革開放40年來，我國耕地雖然有所波動(dòng)，但大量的耕地為我國糧食增產(chǎn)豐收奠定了物質(zhì)基礎(chǔ)。永久基本農(nóng)田是我國耕地的主體部分，是我國農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力的主要支撐。占補(bǔ)平衡制度為保護(hù)耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量提供了有力的制度保障和機(jī)制保障。《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》指出，到2020年我國永久基本農(nóng)田保護(hù)面積不低于1億hm2，到2022年建成0.6億hm2高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田[4]。這充分說明，在保護(hù)現(xiàn)有農(nóng)田的基礎(chǔ)上，保護(hù)耕地?cái)?shù)量、提高耕地質(zhì)量，積極實(shí)施實(shí)施藏糧于地戰(zhàn)略，是新時(shí)代夯實(shí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力的重要基礎(chǔ)。

1.3 實(shí)施藏糧于地戰(zhàn)略是新時(shí)代實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)的重要保障

根據(jù)2018年中央一號(hào)文件精神和《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總要求是“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！??！爱a(chǎn)業(yè)興旺”的本質(zhì)是農(nóng)村一、二、三產(chǎn)業(yè)興旺，尤其是第一產(chǎn)業(yè)農(nóng)業(yè)具有基礎(chǔ)地位，必須興旺。實(shí)施藏糧于地戰(zhàn)略，與總要求息息相關(guān)，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)興旺的重要保障。

根據(jù)黨的十九大報(bào)告提出的兩階段實(shí)現(xiàn)第二個(gè)百年發(fā)展目標(biāo)的要求，新時(shí)代實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的發(fā)展目標(biāo)，分為2020年、2035年、2050年3個(gè)發(fā)展階段。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力方面，到2020年農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力穩(wěn)步提升，到2035年農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)得到根本性改善，到2050年鄉(xiāng)村全面振興，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國。從具體指標(biāo)看，糧食綜合生產(chǎn)能力到2022年要到達(dá)到6億t以上[4]。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，離不開耕地的保障和藏糧于地戰(zhàn)略的有效實(shí)施。因此，實(shí)施藏糧于地戰(zhàn)略是新時(shí)代實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)的重要保障。

1.4 實(shí)施藏糧于地戰(zhàn)略是新時(shí)代解決農(nóng)業(yè)發(fā)展不平衡不充分問題的重要抓手

黨的十九大報(bào)告指出，我國當(dāng)前社會(huì)的主要矛盾是人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾[5]。2018年中央一號(hào)文件對該矛盾在農(nóng)村的具體表現(xiàn)給予深刻論述。目前我國發(fā)展不平衡不充分問題在農(nóng)業(yè)耕地領(lǐng)域的集中表現(xiàn)在人多、地少，耕地?cái)?shù)量多、整體質(zhì)量不高，糧食產(chǎn)量高、比較效益低，耕地利用多、休耕少，耕地后備資源不足、建設(shè)用地需求旺盛等方面。

在習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想指引下，全面貫徹實(shí)施藏糧于地戰(zhàn)略，一是要積極保護(hù)耕地規(guī)模，嚴(yán)防建設(shè)用地過快擴(kuò)張、擠占耕地。二是要積極開發(fā)耕地后備資源，增強(qiáng)發(fā)展后勁。三是提高耕地的經(jīng)濟(jì)效益，調(diào)動(dòng)農(nóng)民積極性，通過市場機(jī)制保護(hù)耕地。實(shí)施藏糧于地戰(zhàn)略，在耕地利用、耕地開發(fā)等方面可以發(fā)揮積極作用，是新時(shí)代解決農(nóng)業(yè)發(fā)展不平衡不充分問題的重要抓手。

2 新時(shí)代藏糧于地戰(zhàn)略促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的措施

新時(shí)代，在我國社會(huì)主要矛盾發(fā)生變化的背景下，藏糧于地戰(zhàn)略促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的路徑選擇主要體現(xiàn)在耕地的規(guī)模、質(zhì)量、利用等方面。

2.1 堅(jiān)守耕地紅線，嚴(yán)格保護(hù)現(xiàn)有耕地

堅(jiān)守耕地紅線，嚴(yán)格保護(hù)現(xiàn)有耕地，是從耕地?cái)?shù)量和規(guī)模方面實(shí)施藏糧于地戰(zhàn)略，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興。堅(jiān)守1.2億hm2耕地紅線，是黨和國家多年來在“三農(nóng)”領(lǐng)域堅(jiān)持的奮斗目標(biāo)和責(zé)任底線。土地是人類賴以生存的根基，耕地是國家和人民糧食安全的基本保障。堅(jiān)守1.2億hm2耕地紅線，是保障我國糧食安全的底線，從耕地?cái)?shù)量和規(guī)模方面劃下一條警戒線，時(shí)刻提醒我們關(guān)注全體國民的糧食安全，關(guān)注“自己的飯碗”。

實(shí)施藏糧于地戰(zhàn)略，“地”是糧食的載體。耕地珍貴，更重要的是因?yàn)榧Z食珍貴，這既關(guān)系國家長治久安，也關(guān)乎每個(gè)居民的生存問題。沒有生存這一前提保障，就談不上發(fā)展問題。因此，實(shí)施藏糧于地戰(zhàn)略，既是保障民生，又是促進(jìn)鄉(xiāng)村振興。

2.2 依靠科技進(jìn)步，提高我國耕地質(zhì)量

依靠科技進(jìn)步，提高我國耕地質(zhì)量，是從耕地質(zhì)量角度，實(shí)施藏糧于地戰(zhàn)略，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興。實(shí)施藏糧于地戰(zhàn)略是根本，但離不開藏糧于技戰(zhàn)略的密切配合。數(shù)量和質(zhì)量是一個(gè)問題的兩個(gè)方面，在數(shù)量有限的條件下，積極提高質(zhì)量，可以克服數(shù)量不足帶來的缺陷。

依靠科技進(jìn)步，提高耕地質(zhì)量是提高農(nóng)業(yè)供給質(zhì)量的前提。根據(jù)自然資源部數(shù)據(jù)顯示，2016年末，低等地和中等地占我國耕地總面積的70.51%，我國提高耕地質(zhì)量的空間和潛力非常大。杭大鵬（2016）認(rèn)為應(yīng)通過強(qiáng)化耕地質(zhì)量建設(shè)，實(shí)施“藏糧于地”戰(zhàn)略[6]。

當(dāng)前，我國居民糧食消費(fèi)開始從“吃得飽”向“吃得好”轉(zhuǎn)變。在這一背景下，提高糧食供給質(zhì)量，必須依靠先進(jìn)的農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)，提高糧食育種能力、改善土壤質(zhì)量、提高水資源質(zhì)量、改善生態(tài)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)綠色種植，最終提高糧食質(zhì)量和農(nóng)產(chǎn)品供給質(zhì)量，滿足居民綠色消費(fèi)需求。

依靠科技進(jìn)步，提高耕地質(zhì)量，是提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力的有效途徑。改革開放以來，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，建設(shè)用地需求量較大。今后相當(dāng)長一段時(shí)間，我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化過程中建設(shè)用地需求仍會(huì)上升。在此背景下，耕地?cái)?shù)量上升的空間較小，必須從提高耕地質(zhì)量、耕地產(chǎn)出方面下功夫。要充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)科技的作用，提高農(nóng)產(chǎn)品單位面積產(chǎn)量，增加總產(chǎn)出，這是緩解我國耕地資源不足的有效措施。

2.3 推動(dòng)產(chǎn)業(yè)融合，提升耕地比較效益

推動(dòng)產(chǎn)業(yè)融合，提升耕地比較效益，是從市場機(jī)制角度，實(shí)施藏糧于地戰(zhàn)略，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興。推動(dòng)產(chǎn)業(yè)融合是提升耕地比較效益的重要途徑。推動(dòng)產(chǎn)業(yè)融合，關(guān)鍵是推動(dòng)農(nóng)村一、二、三產(chǎn)業(yè)融合。具體到耕地比較效益方面，就是要提高農(nóng)民在耕地上的收益。當(dāng)前，農(nóng)民“種糧吃虧”、糧食大省變成“財(cái)政窮省”的現(xiàn)象還在一定范圍內(nèi)存在，這是我國社會(huì)主要矛盾在耕地比較效益方面的具體體現(xiàn)，推動(dòng)農(nóng)村一、二、三產(chǎn)業(yè)融合，是解決這一矛盾的有效辦法。

推動(dòng)產(chǎn)業(yè)融合，提高農(nóng)民、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)、農(nóng)民合作社等農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的糧食綜合收益，提高各類主體種糧積極性，既避免了耕地資源閑置，保障糧食安全，又促進(jìn)了鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，推動(dòng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施。

推動(dòng)產(chǎn)業(yè)融合，增強(qiáng)農(nóng)村各產(chǎn)業(yè)間的有機(jī)聯(lián)系，完善和延伸農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，提高耕地的利用效率，是實(shí)施藏糧于地戰(zhàn)略、促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的重要手段。通過一、二、三產(chǎn)業(yè)融合，完善和延伸農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，讓農(nóng)民分享價(jià)值鏈?zhǔn)找?，逐漸縮小城鄉(xiāng)差異，提高耕地的利用效率，最終實(shí)現(xiàn)藏糧于地和鄉(xiāng)村振興。

2.4 開發(fā)后備資源，增加耕地儲(chǔ)備規(guī)模

開發(fā)后備資源，增加耕地儲(chǔ)備規(guī)模，是從耕地?cái)?shù)量角度，提高耕地產(chǎn)量。根據(jù)自然資源部2016年全國耕地后備資源特點(diǎn)分析數(shù)據(jù)顯示，我國近期可開發(fā)利用的耕地后備資源面積為220萬hm2，占耕地后備資源總量的41.1%。我國耕地后備資源非常有限，而且分布較為分散。通過科技創(chuàng)新、有序保護(hù)和開發(fā)、積極保護(hù)耕地后備資源等手段，充分挖掘耕地后備資源潛力，從總量上增加我國耕地儲(chǔ)備規(guī)模，可以提高我國耕地?cái)?shù)量，緩解耕地減少的壓力。

當(dāng)前我國耕地后備資源主要集中在中部和西部地區(qū)，分布不均勻。新疆、河南、黑龍江、云南等地區(qū)耕地后備資源較為集中，東部發(fā)達(dá)地區(qū)耕地后備資源較匱乏。從區(qū)域角度看，積極開發(fā)中西部地區(qū)的耕地后備資源，是增加我國耕地儲(chǔ)備規(guī)模的主要途徑之一。

2.5 促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，拓展耕地利用空間

促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，拓展耕地利用空間，是從耕地空間分布的角度，通過土地結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換來擴(kuò)大耕地面積。根據(jù)自然資源部2017中國土地礦產(chǎn)海洋資源統(tǒng)計(jì)公報(bào)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2016年我國建設(shè)用地中城鎮(zhèn)村及工礦用地為3 909.51萬hm2，占比為81.3%。2018年中央一號(hào)文件中，提出要深化農(nóng)村土地制度改革，“對利用收儲(chǔ)農(nóng)村閑置建設(shè)用地發(fā)展農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)的，給予新增建設(shè)用地指標(biāo)獎(jiǎng)勵(lì)”，這是協(xié)調(diào)農(nóng)用地于建設(shè)用地矛盾的積極探索。隨著城鎮(zhèn)化推進(jìn)，農(nóng)村閑置宅基地越來越多。積極推進(jìn)宅基地流轉(zhuǎn)，通過土地置換等途徑統(tǒng)籌利用閑置宅基地，提高農(nóng)村居住空間密度，可以騰出大量土地轉(zhuǎn)為耕地，拓展耕地利用空間。

城鎮(zhèn)化一方面占用了一部分耕地，另一方面將大量農(nóng)民轉(zhuǎn)化為市民，農(nóng)村留下大量閑置耕地和宅基地，這為增加耕地提供了空間。當(dāng)前宅基地流轉(zhuǎn)還處于試點(diǎn)階段，從長期看，大量的“空心村”置換出來為新增耕地留下了巨大的空間。鄭風(fēng)田（2017）等學(xué)者認(rèn)為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要把握合并小村莊等關(guān)鍵問題[7]。

3 相關(guān)政策建議

新時(shí)代，通過實(shí)施藏糧于地戰(zhàn)略，確保農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興，相關(guān)政策建議如下。

3.1 構(gòu)建并完善保護(hù)耕地的長效機(jī)制

藏糧于地是一個(gè)需要長期執(zhí)行的戰(zhàn)略，必須構(gòu)建并完善保護(hù)耕地的長效機(jī)制。嚴(yán)格保護(hù)現(xiàn)有耕地，要從制度、法律等多方面著手，建立長效機(jī)制。當(dāng)前，我國永久基本農(nóng)田特殊保護(hù)制度、重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護(hù)區(qū)建設(shè)、糧食生產(chǎn)功能區(qū)建設(shè)等措施，在保護(hù)現(xiàn)有耕地方面發(fā)揮了重要作用，需要長期堅(jiān)持并不斷發(fā)展完善。2017年1月，中共中央國務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)和改進(jìn)占補(bǔ)平衡的意見》，提出改進(jìn)耕地占補(bǔ)平衡管理，進(jìn)一步強(qiáng)化了耕地占補(bǔ)平衡的政策效果，盡量避免“占優(yōu)補(bǔ)劣”等現(xiàn)象出現(xiàn)。

3.2 建立農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新提高耕地質(zhì)量的支持機(jī)制

在農(nóng)業(yè)科技領(lǐng)域，設(shè)立專項(xiàng)資金支持與耕地質(zhì)量相關(guān)的技術(shù)研發(fā)，建立完善的成果轉(zhuǎn)化體制，提高農(nóng)業(yè)科技成果的利用效率，切實(shí)依靠科技提高耕地質(zhì)量和等級。另外，要積極設(shè)立專項(xiàng)資金，建立耕地后備資源的技術(shù)支撐體系。通過先進(jìn)技術(shù)，改良土壤結(jié)構(gòu)，為開發(fā)耕地后備資源、增加耕地創(chuàng)造條件。

3.3 通過市場手段鼓勵(lì)開發(fā)耕地后備資源

建議通過市場手段，激勵(lì)個(gè)人、企業(yè)及社會(huì)力量參與開發(fā)耕地后備資源，提高耕地后備資源的轉(zhuǎn)化效率和利用效率。耕地后備資源的單位產(chǎn)出相對較低，可以通過降低租金、給予生產(chǎn)補(bǔ)貼等方式，支持不同主體參與開發(fā)耕地后備資源，持續(xù)提高土地等級。

3.4 鼓勵(lì)通過土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)充耕地資源

耕地流轉(zhuǎn)提高了耕地利用效率，宅基地流轉(zhuǎn)為集約使用土地提供了廣闊的空間。在閑置宅基地集中連片地區(qū)，可以先行探索土地置換、回購等途徑，實(shí)現(xiàn)閑置宅基地統(tǒng)籌使用，轉(zhuǎn)化為農(nóng)業(yè)用地，逐步提高土地質(zhì)量等級，最終達(dá)到耕地質(zhì)量要求。

3.5 積極培育新型職業(yè)農(nóng)民

貫徹藏糧于地戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，都需要人才支撐。農(nóng)民是農(nóng)業(yè)勞動(dòng)和鄉(xiāng)村活動(dòng)的主體，新型職業(yè)農(nóng)民從傳統(tǒng)農(nóng)民轉(zhuǎn)變而來。積極培育新型職業(yè)農(nóng)民，促使傳統(tǒng)農(nóng)民適應(yīng)新時(shí)代的發(fā)展要求，有利于實(shí)施藏糧于地戰(zhàn)略，充分保護(hù)和利用耕地，有利于為鄉(xiāng)村振興提供人才支撐。

4 結(jié)束語

實(shí)施藏糧于地戰(zhàn)略，確保農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要內(nèi)容。土地是鄉(xiāng)村依賴存在的載體，通過充分利用現(xiàn)有耕地、開發(fā)耕地后備資源、土地流轉(zhuǎn)置換等途徑，提高耕地存量和質(zhì)量，最終實(shí)現(xiàn)耕地的可持續(xù)利用，實(shí)現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品的可持續(xù)供給和高質(zhì)量供給。

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