農村土地承包經營權抵押貸款的制約因素與對策

陳曉宇 杜金向

摘 要：歷時3年的農村土地承包經營權抵押貸款國家級試點取得了一定成效，積累了大量的經驗。在分析農村土地承包經營權抵押貸款可行性的基礎上，針對當前農村土地承包經營權抵押貸款的制約因素，提出了相應的解決措施。

關鍵詞：抵押貸款；農村土地；承包經營權

文章編號：1004-7026（2019）01-0064-02 中國圖書分類號：F832.43 文獻標志碼：A

1 農村土地承包經營權抵押貸款的可行性分析

1.1 國家政策大力支持

2015年8月10日，國務院發(fā)布了《關于開展農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點的指導意見》，決定進行國家級的抵押貸款試點。深化農村金融改革，加大對農業(yè)、農村、農民的金融支持力度，賦予農村承包土地經營權和農民住房財產權抵押融資功能，維護農民土地權益，盤活農村的資金、資源、資產，促進農民增收致富和農業(yè)現代化發(fā)展。

2016年3月15日，中國人民銀行、中國銀監(jiān)會、中國保監(jiān)會、財政部、農業(yè)部共同發(fā)布了《農村承包土地的經營權抵押貸款試點暫行辦法》，明確了具體的試點辦法。農業(yè)經營主體，無論是通過家庭承包的方式還是合法流轉方式獲得承包土地經營權，只要符合規(guī)定，均可以向銀行業(yè)金融機構申請農村承包土地經營權抵押貸款。由此，農村承包土地經營權抵押貸款在國家相關政策支持下，正式登上歷史舞臺。

2018年中央一號文件發(fā)布了關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見，指出要強化金融服務方式創(chuàng)新，提高金融服務鄉(xiāng)村振興的能力和水平。農村承包土地經營權抵押貸款不僅獲得國家相關政策的大力支持，更是配合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略全面開展的重要舉措，是決勝全面建設小康社會的重要舉措。

1.2 國家法律層面的支持

根據《中華人民共和國物權法》第184條規(guī)定，耕地、宅基地等集體所有的土地使用權不得抵押。我國《擔保法》第37條也有同樣的規(guī)定。但為了穩(wěn)步推進國家級試點、深化農村金融改革、賦予農民更多財產權利，全國人大常委會授權國務院在北京市大興區(qū)等232個試點縣（市、區(qū)）暫停上述法律條款的實施。也就是說，關于集體所有農戶承包的耕地使用權不得抵押的規(guī)定，在試點地區(qū)已經不再適用。這就賦予了農村承包土地經營權抵押融資的功能[1]。

1.3 農民對該政策的支持

隨著農村改革逐漸深入和農民對新型農業(yè)經營主體優(yōu)勢愈加了解，新型農業(yè)經營主體數量越來越多。大型機械設備、農業(yè)初始投入等需要大量資金，新型農業(yè)經營主體從自身利益出發(fā)，迫切希望能以土地經營權作抵押來取得貸款融資，以便于更好開展規(guī)?；⒓s化、機械化生產。一般農戶也有以土地承包經營權作抵押進行貸款來獲得生產資金的需求。因此，從自身利益出發(fā)，農民普遍支持該政策。

2 農村土地承包經營權抵押貸款的制約因素

2.1 抵押物價值評估體系不健全

我國，土地價格評估體系不健全，缺乏專業(yè)的土地承包經營權價值評估機構。耕地作為抵押物確定價值，往往參考土地流轉價格，而土地流轉價格是根據以往年度產出農作物的價格或土地租金價格評估的。此外，部分金融機構采用內部評估、借貸雙方協商等方式來確定抵押物的價值，存在一定的道德風險，在實際操作中也會遇到很多困難。土地經營權價值評估體系不健全，導致金融機構向農戶發(fā)放大額度長期貸款的積極性不高[2]。

2.2 農村產權交易市場不發(fā)達

首先，農村產權交易平臺建設有待加強。雖然多數試點縣建立了農村產權交易中心，但平臺建設落后、管理跟不上、服務不到位、缺乏相關專業(yè)人員。其次，產權交易鏈條不完整。大部分農村地區(qū)土地流轉是私下交易的，交易雙方私下商定并簽署合同。農村產權交易中心不了解這些交易信息，平臺掛牌價格偏離市場實際，沒有人接盤，無法完成交易。此外，大部分農民市場意識薄弱，甚至不知道有農村產權交易市場，使農村產權交易市場的功能大打折扣。

2.3 抵押貸款風險分擔機制不完善

首先，在出現重大自熱災害或疫情導致農業(yè)損失慘重時，政府只是單純從農民角度出發(fā)，為受災農戶發(fā)放農業(yè)補貼、救災款項，沒有考慮到金融機構接受農戶以土地承包經營權為抵押物發(fā)放貸款而所遭受的重大損失。部分地方政府使用了風險補償基金等措施來降低風險，但資金額度較小，無法從根本上解決金融機構損失。其次，農業(yè)信貸市場上缺乏愿意幫助金融機構分擔風險的擔保公司。農民取得信貸時，抵押物是土地承包經營權、宅基地使用權、房屋所有權等。抵押物過于單一且流轉不便，加之農業(yè)生產具有高風險性，因此擔保公司不愿擔保，金融機構也不愿意為農民提供大額長期貸款。此外，保險公司可以在一定程度上分散抵押貸款風險，但政府對農業(yè)保險扶持力度有限，保險公司只對政府進行補貼的農業(yè)險種進行承保。農業(yè)保險種類少，無法充分地為金融機構分擔抵押貸款風險。

3 農村土地承包經營權抵押貸款實施建議

3.1 完善土地經營權價值評估體系

首先，建立一套標準化、科學化的土地經營權價值評估標準，將土地面積、產出、投入、地區(qū)差異、相關配套設施等各種因素賦予不同的權重，計算出土地經營權價值。

其次，由政府出面鼓勵設立專業(yè)的土地承包經營權價值評估機構，對土地承包經營權進行科學評估，明確土地經營權的價值。信貸機構根據抵押物價值計算出貸款額度，使得貸款金額有據可依。如果把風險控制在可以承受的范圍之內，那么不良貸款出現概率和比重都會極大地降低，金融機構也會更愿意為農業(yè)貸款[3]。

3.2 完善農村產權交易市場

首先，完善農村產權交易平臺建設。設置固定交易場所，健全組織機構，完善交易和管理制度。其次，聘請專業(yè)人員管理平臺，充分發(fā)揮產權交易市場信息服務、中介服務、金融服務的功能。此外，還要加大向農民普及金融知識的力度，提高農民對于金融知識的理解和運用能力，讓更多農民參與到農村產權交易市場中來。只有這樣，產權交易中心的價格等各項信息才會更加市場化，減少信息不對稱和道德風險，更好地發(fā)揮產權交易市場的各項功能。完善農村產權交易市場，有助于金融機構處置抵押物，解決了金融機構的后顧之憂。

3.3 建立抵押貸款風險分擔機制

首先，要根據當地農業(yè)生產實際，建立相應的風險補償基金。為了分擔財政負擔，農業(yè)大省可以由省、市、縣三級財政出資建立風險補償基金。其次，政府要引入政策性擔保公司，采用“抵押+保證”的擔保方式，為金融機構分擔部分風險。同時，政府要加大對農業(yè)保險的支持力度，擴大農業(yè)保險范圍，給予更多農業(yè)險種以財政補貼。只有解決了金融機構的后顧之憂，金融機構才有動力去發(fā)放農村承包土地經營權抵押貸款，創(chuàng)新出適合的抵押融資模式。

參考文獻：

[1]時東，翁劍華，肖婷.農地經營權抵押立法思考[J].中國金融，2018（9）：94-96.

[2]王瓊，邵洋.農村土地經營權抵押貸款可行性研究[J].吉林金融研究，2018（9）：32-36.

[3]李康麗.富民縣農村土地承包經營權抵押貸款的實踐與思考[J].六盤水師范學院學報，2018，30（5）：71-74.