建設(shè)項目環(huán)評制度中社會許可法權(quán)化探究

李飛

[摘要]公眾參與是建設(shè)項目環(huán)境影響評價工作的重要內(nèi)容，而社會許可為推進公眾參與提供一個新的視角。通過社會許可法權(quán)化加重公眾意見和建議在環(huán)境影響評價文件中的分量，甚至通過賦予公眾決策權(quán)來進一步推進建設(shè)項目環(huán)評的公眾參與，更好地保護公眾的利益。因此，有必要探討建設(shè)項目環(huán)評制度中社會許可法權(quán)化的可行性，建構(gòu)二元化的社會許可法權(quán)化機制，進一步完善許可人的知情權(quán)，設(shè)置許可人的申請權(quán)，建立許可人利益組織化機制，完善表決權(quán)的相關(guān)規(guī)定。

[關(guān) 鍵 詞]環(huán)境影響評價? 公眾參與? 社會許可? 法權(quán)化

[中圖分類號]D912.6? ? [文獻標識碼]A? ? [文章編號]1008-7672（2019）01-0108-09

一、 背景與設(shè)想

2012年6月29日宏達鉬銅項目在什邡舉行開工典禮，該項目在2012年3月26日通過了國家環(huán)保部的審批，但是當?shù)鼐用裨陂_工典禮前后才了解到該項目的存在。從2012年6月30日，部分群眾開始到市委上訪，后人數(shù)增加，近千名市民和學(xué)生分別聚集到什邡市委和宏達廣場兩地示威。到了7月2日，大量市民聚集到市委門口，并產(chǎn)生了暴力沖突。當日晚，什邡市發(fā)布官方信息決定停止宏達鉬銅項目，并責成企業(yè)停工。7月3日晚，什邡市委、市政府宣布并重申今后不再建設(shè)鉬銅項目。①還有類似的事件，如2012年因公眾反對，廣州市政府將番禺區(qū)生活垃圾焚燒發(fā)電廠選址由原來的大石鎮(zhèn)會江改為大崗裝備基地②等。這些事件的一個重要原因是在項目的選址過程中，建設(shè)項目環(huán)境影響評價的公眾參與沒有得到滿足，由此引發(fā)了群體性事件。③由于項目的環(huán)境影響評價沒有征求公眾的意見或者沒有很好地落實公眾參與，在建設(shè)中遭遇到公眾的不滿和反對，甚至?xí)鸸娕c政府、項目建設(shè)方的沖突，這會造成項目的建設(shè)成本加大，引起公眾對政府的不信任乃至對抗，浪費巨大的政治和社會成本，甚至可能會給社會秩序造成消極影響。而從另一個角度看，這一類事件有一個共同點，即項目選址附近的居民由于對項目可能造成的某些消極影響有疑慮，并通過一系列的行動對政府造成壓力，政府基于各種考量（比如對社會秩序的需求等）做出了停止該項目或者改變該項目選址的決定。在某種程度上，這意味著公眾對于該項目的決策行使了某種否決權(quán)，這種現(xiàn)象被稱之為“社會許可”或者“社會運營許可”（下文統(tǒng)稱為社會許可），即Social License to Operate（SLO）。社會許可這一名詞于20世紀90年代開始出現(xiàn)，指公眾對于政府和企業(yè)進行項目開發(fā)等行為的一種接受或者認可。①獲得社會許可意味著贏得了廣泛的支持或者沒有明顯的反對，②可見宏達鉬銅項目中政府或者企業(yè)的行為并沒有獲得社會許可。

2018年4月16日，《環(huán)境影響評價公眾參與辦法》（下文簡稱《參與辦法》）由生態(tài)環(huán)境部部務(wù)會議審議通過，并將于2019年1月1日起施行。這也意味著環(huán)境影響評價中的公眾參與步入了一個新的階段?！秴⑴c辦法》明確了公眾參與的主體范圍，明確了公眾意見的作用，優(yōu)化了公眾意見調(diào)查方式，建立健全了公眾意見采納或不采納反饋方式等，有助于更好地推進環(huán)評公眾參與。而社會許可能夠為公眾參與提供一個新的視角，通過社會許可法權(quán)化加重公眾意見和建議在環(huán)境影響評價文件中的權(quán)重，甚至通過賦予公眾決策權(quán)來進一步推進建設(shè)項目環(huán)評的公眾參與，更好地保護公眾的利益。因此，如何通過社會許可法權(quán)化將社會許可嵌入到建設(shè)項目環(huán)評制度中是一個值得探討的課題。

二、 建設(shè)項目環(huán)評制度中社會許可法權(quán)化的內(nèi)涵

（一） 社會許可的內(nèi)涵

社會許可出現(xiàn)于20世紀90年代，英文名稱為Social License to Operate（SLO），國內(nèi)將之翻譯為“社會許可”或者“社會運營許可”。社會許可最早出現(xiàn)于礦產(chǎn)業(yè)，當時人們對礦產(chǎn)業(yè)造成環(huán)境問題的日益關(guān)注，礦產(chǎn)業(yè)不得不經(jīng)常面對人們對該行業(yè)造成環(huán)境問題的質(zhì)疑。關(guān)于反對某礦產(chǎn)公司某些行為的游行經(jīng)常登上世界新聞的頭條，③而政府出于穩(wěn)定或者保護公共利益或者爭取選票的原因，往往會對礦產(chǎn)公司的某些行為予以否定，或者礦產(chǎn)公司出于自身利益的考量，自主停止自身的某些行為。在這種情況下，可以視為政府或者礦產(chǎn)公司的行為沒有獲得社會許可。之后社會許可被廣泛采用，迅速擴散到其他領(lǐng)域和行業(yè)。④比如，中國國家機械設(shè)備進出口公司和中鋼公司曾計劃在加蓬進行大壩發(fā)電等項目，但是由于項目可能會影響當?shù)氐沫h(huán)境，遭到世界銀行、許多NGO和當?shù)鼐用竦姆磳?，此后加蓬政府對該項目重新進行招標。⑤這說明中國投資者沒有獲得當?shù)鼐用竦纳鐣S可。

目前社會許可不是一個法律概念，學(xué)者對于社會許可的定義也不統(tǒng)一。戚建剛認為，社會許可是一套權(quán)力體系，可以更簡潔地稱之為社會性許可權(quán)，它是指受到項目影響的社會性許可被申請人對作為社會性許可申請人的項目企業(yè)以及對項目承擔行政許可職責的國家行政機關(guān)所享有的某種主張或者資格。⑥郝春華認為社會許可就是社會大眾根據(jù)符合自己群體的一般利益而進行的社會評價。⑦楊銀娟等認為社會許可是指一個項目獲得當?shù)厣鐓^(qū)和其他利益相關(guān)者持續(xù)的同意和接納。①還有學(xué)者認為社會許可是指在企業(yè)項目實施前及實施過程中，企業(yè)與當?shù)厣鐓^(qū)群體共同參與項目實施全過程中重大問題的決策，并就項目開發(fā)所涉及的相關(guān)社會、經(jīng)濟、環(huán)境、文化等問題達成一致意見，最終由當?shù)厣鐓^(qū)群體賦予或確認企業(yè)從事項目開發(fā)的社會資格或社會權(quán)利的一種社會行為。②還有更多國外學(xué)者對社會許可進行了研究。有學(xué)者指出，社會許可可以被視為一種隱形的契約關(guān)系，即如果被許可人按照利益相關(guān)者（即社會許可人）的預(yù)期做事，則會降低被許可人可能遭遇的社會政治風險。③而有的學(xué)者認為，社會許可是當?shù)厣鐓^(qū)和其他利益相關(guān)者對于被許可人的一種廣泛的、持續(xù)的接受和贊成。④Lucy Mercer-Mapstone等認為社會許可可以被定義為利益相關(guān)者的持續(xù)的、不穩(wěn)定的接受程度。社會許可能夠在一個項目生命周期的任何階段被廢除，這種變化建立在觀念的改變上或者反映了被許可人和利益相關(guān)者的關(guān)系。⑤Clair Gough認為，社會許可是當?shù)厣鐓^(qū)或者更廣闊的社會范圍內(nèi)給企業(yè)的一張非正式許可證，允許他們進行他們的本職工作。社會許可一詞在不同的行業(yè)被應(yīng)用并被賦予廣泛的含義，包括接受、期望、利益關(guān)系或者共同利益以及沒有反對。⑥Rachel Kelly則認為社會許可是一個非書面的社會契約，反映了社區(qū)對企業(yè)和政府行為的一種看法和期望。⑦雖然目前社會許可沒有統(tǒng)一的定義，但是可以從上述的諸多定義中總結(jié)出一些共同點：第一，社會許可實際上反映的是許可人（當?shù)厣鐓^(qū)乃至更廣的社會范圍）與被許可人之間的一種關(guān)系，這種關(guān)系包括信任、接受、贊成或者是符合期望等;第二，社會許可實際上隱含著許可人與被許可人之間的一種互動，被許可人要想獲得許可人的許可，或者許可人想要表達不接受或者不認可時，必然是因為許可人表達了自身的看法，通過表決、監(jiān)督、建議等方式進行了參與。因此社會許可可以被表示為許可人對被許可人的一種持續(xù)的接受或贊成，這種關(guān)系是在許可人與被許可人之間不斷的互動中形成的。

由此也可以看出社會許可與建設(shè)項目環(huán)境評價中公眾參與的區(qū)別。社會許可是一種狀態(tài)，表示的是雙方在信任的基礎(chǔ)上建立的一種持久的關(guān)系，而公眾參與是一種手段，目的在于提高決策的科學(xué)性和民主性。因此，兩者是完全不同的概念。但是兩者也有著密切的聯(lián)系，要想獲得社會許可，往往需要許可人與被許可人之間要展開充分的溝通與對話，而實現(xiàn)這種對話就需要通過公眾參與的方式來進行。

將社會許可具體到建設(shè)項目環(huán)評制度中，則可以明確社會許可是環(huán)境影響評價范圍內(nèi)的居民、法人和其他組織對建設(shè)項目環(huán)境影響評價行為的一種贊同和接受，該種贊同和接受針對的既包括環(huán)境影響報告書的編制過程也包括環(huán)境影響報告書的內(nèi)容。其中，許可人是環(huán)境影響評價范圍內(nèi)的居民、法人和其他組織，被許可人是建設(shè)單位和負責環(huán)境影響報告書審批的生態(tài)環(huán)境主管部門。

（二） 社會許可法權(quán)化的含義

社會許可法權(quán)化就是通過法律設(shè)置相應(yīng)的程序和規(guī)則為社會許可提供必要的行為規(guī)范。社會許可不同于政府部門做出的行政許可，行政許可有明確的法律規(guī)定和由具體的政府部門來執(zhí)行，社會許可卻缺少正規(guī)的機構(gòu)和第三方評估，難以實現(xiàn)正規(guī)化和正當化。①但是社會許可很重要，企業(yè)或者政府獲得社會許可意味著其行為獲得許可人的支持，具有足夠的合法性。同時也有助于避免項目在運營過程中可能會遭遇的社會風險，有助于項目的順利進行。所以，將社會許可法權(quán)化，可以為社會許可提供明確的行為規(guī)范，減少社會許可的模糊性，使得社會許可變得可視化，能夠讓社會許可更好地發(fā)揮作用?？梢?，通過社會許可法權(quán)化，使得許可人與被許可人之前的互動都有法律可以依循，也就明確了許可人（即環(huán)境影響評價范圍內(nèi)的公民、法人和其他組織）參與建設(shè)項目環(huán)境影響評價的權(quán)利，許可人可以對該項目的環(huán)境影響評價行為進行監(jiān)督、提出建議乃至做出決策。在此情況下，許可人的無序和低效參與將轉(zhuǎn)變成一種有序和高效的參與，也意味著許可人將以更積極主動的姿態(tài)參與到建設(shè)項目環(huán)境影響評價活動中。

社會許可法權(quán)化的核心就是通過法律明確公眾的社會許可權(quán)，并為社會許可權(quán)的實現(xiàn)設(shè)定一系列的行為規(guī)范。目前，我國法律沒有對社會許可權(quán)的規(guī)定，現(xiàn)行法律尚未對社會許可權(quán)的主體和客體加以規(guī)定。因此，社會許可權(quán)屬于純粹的新型權(quán)利。社會許可權(quán)指向的對象是這樣一些項目，該項目獲得了國家的行政許可，對當?shù)啬酥寥珖加兄匾绊?，這涉及到對公共利益的保護。此外，社會許可權(quán)的行使往往通過公眾參與的方式，而激發(fā)公眾參與的動力就在于該項目影響到了大家的共同利益，即公共利益。因此需要明確社會許可權(quán)對公共利益加以保護。所以，社會許可權(quán)是新興的以公共利益為主的權(quán)利。

社會許可法權(quán)化應(yīng)該包括兩方面的內(nèi)容，第一是通過法律明確社會許可權(quán)的內(nèi)容，第二是設(shè)置公開明確且合理有效的程序來保障社會許可權(quán)的實現(xiàn)，使得公眾行使社會許可權(quán)有據(jù)可循。戚建剛對社會許可權(quán)的內(nèi)容進行了分析，指出社會許可權(quán)是一組權(quán)利束，包括行動型社會許可權(quán)（包括知情權(quán)、評論權(quán)、申請權(quán)、動議權(quán)、表決權(quán)）和接受型社會許可權(quán)（包括獲得通知與參加會議權(quán)、獲得不利決定理由權(quán)、不受妨礙權(quán)、獲得平等對待的權(quán)利）。②從內(nèi)容上看，行動型社會許可權(quán)實際上就可以概括社會許可權(quán)的內(nèi)容，而接受型社會許可權(quán)實際上為了更好地實現(xiàn)行動型社會許可權(quán)，就是要通過設(shè)置合理的程序以及建立相關(guān)的權(quán)利救濟機制來保護行動型社會許可權(quán)。因此可以將社會許可權(quán)的內(nèi)容簡化為行動型社會許可權(quán)，即社會許可權(quán)作為一組權(quán)利束，內(nèi)容包括知情權(quán)、評論權(quán)、申請權(quán)、動議權(quán)、表決權(quán)。當然在明確社會許可權(quán)的內(nèi)容之外，還要構(gòu)建透明有效的程序和規(guī)則對權(quán)利的行使和救濟加以規(guī)范。這方面可以根據(jù)社會許可權(quán)適用范圍的不同加以具體靈活地規(guī)定。

（三） 建設(shè)項目環(huán)評制度中的社會許可法權(quán)化界定

建設(shè)項目環(huán)評制度中的社會許可法權(quán)化就是要在建設(shè)項目環(huán)評制度領(lǐng)域，通過法律明確社會許可權(quán)的內(nèi)容，并設(shè)置公開明確且合理有效的程序來保障社會許可權(quán)的實現(xiàn)，同時要與環(huán)境保護相關(guān)的法律相銜接。首先，按照《環(huán)境保護法》第56條的規(guī)定，對依法應(yīng)當編制環(huán)境影響報告書的建設(shè)項目，建設(shè)單位應(yīng)當在編制時向可能受影響的公眾說明情況，充分征求意見。《環(huán)境影響評價法》第21條規(guī)定對環(huán)境可能造成重大影響、應(yīng)當編制環(huán)境影響報告書的建設(shè)項目，建設(shè)單位應(yīng)當在報批建設(shè)項目環(huán)境影響報告書前，舉行論證會、聽證會，或者采取其他形式，征求有關(guān)單位、專家和公眾的意見。《參與辦法》則規(guī)定，該辦法適用于依法應(yīng)當編制環(huán)境影響報告書的建設(shè)項目的環(huán)境影響評價公眾參與。由此可見，目前建設(shè)項目環(huán)評制度的公眾參與主要適用于依法應(yīng)當編制環(huán)境影響報告書的建設(shè)項目。因此，建設(shè)項目環(huán)評制度的社會許可權(quán)適用于依法應(yīng)當編制環(huán)境影響報告書的建設(shè)項目。其次，建設(shè)項目環(huán)評制度中的社會許可權(quán)權(quán)利人是環(huán)境影響評價范圍內(nèi)的公民、法人和其他組織。第三，建設(shè)項目環(huán)評制度中社會許可權(quán)的義務(wù)主體是建設(shè)單位和負責審批環(huán)境影響報告書的生態(tài)環(huán)境主管部門。第四，建設(shè)項目環(huán)評制度中的社會許可權(quán)客體是建設(shè)項目編制環(huán)境影響報告書的行為和審批環(huán)境影響報告書這一行政行為。

如上文所述，社會許可權(quán)的內(nèi)容包括知情權(quán)、評論權(quán)、申請權(quán)、動議權(quán)、表決權(quán)。具體到建設(shè)項目環(huán)評制度中來，知情權(quán)是指許可人有權(quán)了解、查閱和復(fù)制被許可人的關(guān)于建設(shè)項目環(huán)境影響評價的所有信息以及生態(tài)環(huán)境主管部門審批該項目環(huán)境影響報告書的所有信息，包括制作環(huán)境影響報告書的過程、內(nèi)容以及其他所有相關(guān)事項。該內(nèi)容包括且不限于《參與辦法》關(guān)于信息公開所規(guī)定的內(nèi)容，只要與該建設(shè)項目環(huán)境影響評價相關(guān)且不屬于國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私的信息，許可人對此都享有知情權(quán)。評論權(quán)是指許可人對與建設(shè)項目環(huán)境影響評價的行為和措施以及生態(tài)環(huán)境主管部門審批該項目環(huán)境影響報告書的行為提出建議和意見的權(quán)利，例如許可人可以要求采用其他合理的手段來評估可能帶來的環(huán)境影響，或者要求采用其他的環(huán)境防護措施等問題，可以要求生態(tài)環(huán)境主管部門更多考慮其他因素等。申請權(quán)是指許可人就建設(shè)項目環(huán)境影響評價事項提出申請，要求參與到建設(shè)項目環(huán)境影響評價過程中的權(quán)利，即許可人可以向被許可人申請參與到環(huán)境影響評價這個過程中，比如許可人可以自己申請也可以聘請專業(yè)人士參與到環(huán)境影響報告書的編制過程中去。動議權(quán)是指許可人向被許可人（建設(shè)單位或生態(tài)環(huán)境主管部門）提出意見，要求其依法履行自身的職責。比如許可人可以要求被許可人公開理應(yīng)公開的信息，或者可以要求生態(tài)環(huán)境主管部門依法履行自身職責。這一權(quán)利主要表現(xiàn)為在建設(shè)單位在負責組織環(huán)境影響報告書編制過程中以及生態(tài)環(huán)境主管部門在審批環(huán)境影響報告書時沒有依法履行自身職責時，許可人有權(quán)要求被許可人依法履行。表決權(quán)是社會許可權(quán)的核心，當環(huán)境影響報告書的內(nèi)容與許可人的意見存在嚴重分歧，或者許可人之間對于是否對環(huán)境影響報告書授予社會許可存在嚴重分歧時，就要通過合理的程序由許可人行使表決權(quán)來決定是否對環(huán)境影響報告書授予社會許可。此外，要規(guī)范上述權(quán)利，就要設(shè)置一系列的規(guī)則和程序，比如表決權(quán)的行使程序、相應(yīng)的信息公開制度，相關(guān)的權(quán)利救濟程序等。這就需要根據(jù)具體的情況設(shè)置不同的有針對性的規(guī)則和程序來進行規(guī)范。

三、 建設(shè)項目環(huán)評制度中社會許可法權(quán)化的可行性

（一） 現(xiàn)有的公眾參與制度為社會許可法權(quán)化提供了必要的規(guī)范依據(jù)

如上文所述，社會許可往往通過公眾參與的形式來達成。而目前建設(shè)項目環(huán)境影響評估制度中的公共參與制度已經(jīng)有了較為明確的規(guī)定，因此可以為社會許可法權(quán)化提供一定的制度支撐。比如我國《環(huán)境保護法》第53條規(guī)定，公民、法人和其他組織依法享有獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護的權(quán)利。各級人民政府環(huán)境保護主管部門和其他負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責的部門，應(yīng)當依法公開環(huán)境信息、完善公眾參與程序，為公民、法人和其他組織參與和監(jiān)督環(huán)境保護提供便利。第56條規(guī)定，對依法應(yīng)當編制環(huán)境影響報告書的建設(shè)項目，建設(shè)單位應(yīng)當在編制時向可能受影響的公眾說明情況，充分征求意見?！董h(huán)境影響評價法》進一步明確建設(shè)單位要對是否采納公眾參與主體的意見做出說明?！董h(huán)境影響評價公眾參與辦法》規(guī)定了建設(shè)項目環(huán)境影響評價公眾參與信息公開的內(nèi)容、渠道，并規(guī)定了建設(shè)單位向生態(tài)環(huán)境主管部門報批環(huán)境影響報告書前，應(yīng)當組織編寫建設(shè)項目環(huán)境影響評價公眾參與說明。而生態(tài)環(huán)境主管部門要對公眾參與說明內(nèi)容和格式是否符合要求、公眾參與程序是否符合辦法的規(guī)定進行審查，如不符合則責成建設(shè)單位重新征求公眾意見，退回環(huán)境影響報告書?？梢姡鲜鰲l文是對公眾參與的規(guī)定，實際上也是對社會許可權(quán)中許可人知情權(quán)、評論權(quán)、動議權(quán)的明確和保障。因此，在建設(shè)項目環(huán)評制度中實現(xiàn)社會許可法權(quán)化就是在現(xiàn)有的制度基礎(chǔ)上進一步為公眾參與提供明確的法律依據(jù)和有效的行為規(guī)范，在現(xiàn)實中具有一定的可行性。

（二） 現(xiàn)有的理論為社會許可法權(quán)化提供了理論支撐

公共治理理念的出現(xiàn)為社會許可法權(quán)化提供了理論依據(jù)。20世紀90年代，隨著對傳統(tǒng)公共行政和新公共管理理論的反思，公共治理的理念興起。公共治理主要是為了解決社會資源配置中出現(xiàn)的“政府失靈”和“市場失靈”的問題，①其內(nèi)容包括公共服務(wù)理論、公共價值理論、公共利益理論等。公共治理理論將傳統(tǒng)公共行政和新公共管理以及民主價值、管理主義很好地融合在一起，是公共利益理念的復(fù)興。②公共治理理論的重要貢獻是創(chuàng)造公共價值要滿足公民的集體偏好和公民的整體期望，公共價值的認定和公共政策的制定要有公民的參與，公民滿意是生產(chǎn)結(jié)果的主要手段也是衡量公共價值的主要標準。因此，政府只有兼顧績效、集體偏好、公眾參與、責任、社會公平等，才能創(chuàng)造出符合人民期待的“公共價值”。③而公共治理的一個重要特征就在于治理主體的多元化，公共治理不僅僅是政府部門的管理和統(tǒng)治，也是政府、社會團體、私人部門乃至個人在內(nèi)的多元主體分層治理。社會許可法權(quán)化就是將公共治理的理念落實到法律層面。首先，社會許可出的背景之一就在于治理的主體由政府部門擴散到非政府部門，公民及社會被賦予更多的權(quán)力來做出決策。社會許可可以讓公共部門、私人部門和社會部門之間實現(xiàn)合作，以便達到可持續(xù)發(fā)展的目的。④因此，社會許可法權(quán)化體現(xiàn)了公共治理理念，有助于實現(xiàn)政府、企業(yè)和社會部門三者之間的合作和利益平衡。其次，社會許可法權(quán)化是將社會許可通過法律加以規(guī)范和明確，有助于公民更好地表達自身訴求，并能夠切實對政府和企業(yè)造成壓力，使得政府和企業(yè)在做出決策的時候能夠更好地體現(xiàn)公共價值。在項目投資領(lǐng)域，政府偏好政治和技術(shù)理性，而社會公眾偏愛社會理性，政府往往會忽視公眾的訴求。因此，社會許可法權(quán)化有助于公眾表達自身訴求，使得公共決策的做出更好地滿足公眾的期望，實現(xiàn)更好的公共價值。第三，公民參與和協(xié)商機制是公共治理理論適用的基礎(chǔ)。⑤社會許可并不僅僅是提出建議和評論的程序與機制，而是實現(xiàn)公眾與政府或者企業(yè)的充分溝通。建設(shè)單位或者生態(tài)環(huán)境主管部門向公眾充分說明建設(shè)項目可能造成的環(huán)境影響意見以及相關(guān)的解決方案，而公眾提出建議和質(zhì)疑，政府和建設(shè)單位則進行反饋，在建議/質(zhì)疑—反饋—建議/質(zhì)疑這樣的循環(huán)中達到讓雙方充分辯論和溝通的目的，最終實現(xiàn)公眾對環(huán)境影響評估報告書乃至對整個建設(shè)項目的接受和認同。實際上社會許可法權(quán)化就是要將公民參與和協(xié)商制度化、程序化。

公眾參與階梯理論為社會許可法權(quán)化提供了相應(yīng)的評價依據(jù)。學(xué)者Sherry Arnstein的公民參與階梯理論將公眾參與分為三個階段，無參與、象征性參與和主導(dǎo)性參與。目前我國建設(shè)項目環(huán)評中公眾參與目前還處在象征性參與的階段，主要體現(xiàn)為建設(shè)項目環(huán)評公眾參與的方式主要包括信息公開、聽證會、座談會等方式。而社會許可法權(quán)化就是賦予公眾必要的參與權(quán)，乃至決策權(quán)，公眾依據(jù)相關(guān)的法律規(guī)定獲取信息，提出建議，與政府共同進行決策，這可以讓公眾參與達到實質(zhì)性參與的階段。因此，從提高公民參與的水平來講，社會許可法權(quán)化也是可行的。

此外，張金閣等依據(jù)公民的訴求與政策決策沖突的程度（沖突性）和公民嵌入環(huán)境治理網(wǎng)絡(luò)的程度（嵌入治理性）將環(huán)境領(lǐng)域的公眾參與模式分為四個類型：決策型參與模式（沖突性高，嵌入治理性高），抗爭型參與模式（沖突性高，嵌入治理性低），協(xié)作型參與模式（沖突性低，嵌入治理性高），程序型參與模式（沖突性低，嵌入治理性低）。其中協(xié)作型參與模式應(yīng)該成為環(huán)境治理的新路徑。①協(xié)作型參與模式顯示的是這樣一種參與模式，即公眾的訴求和政府的決策一致程度較高，公民參與政府決策的程度也較高，與政府的互動多，能夠更好地參與政府決策。很顯然，社會許可法權(quán)化屬于協(xié)作型參與模式。一方面，許可人與被許可人的目的都是希望實現(xiàn)建設(shè)項目環(huán)評的目的，即預(yù)防可能對環(huán)境造成的不良影響，更好地保護環(huán)境，許可人的訴求與被許可人的決策比較一致。另一方面，社會許可法權(quán)化通過法律的形式明確了社會許可權(quán)，并設(shè)置相應(yīng)的程序提高了許可人參與的程度，即提高了嵌入治理性。綜上，社會許可法權(quán)化具有一定的可行性。

（三） 社會許可法權(quán)化有助于建設(shè)項目環(huán)評目的的實現(xiàn)

建設(shè)項目環(huán)評的目的在于預(yù)防因建設(shè)項目實施后對環(huán)境造成不良影響，促進經(jīng)濟、社會和環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。要實現(xiàn)這一目的，就要切實提高建設(shè)項目環(huán)境影響報告書的科學(xué)性，相關(guān)部門在審批過程中也要嚴格執(zhí)法。而社會許可法權(quán)化就是要將公眾納入到環(huán)境影響評價過程中，既增強了環(huán)境影響報告書的科學(xué)性，實際上也增強了其民主性。公眾作為環(huán)境影響后果的承擔者，可以說是最了解問題的人，掌握著解決問題所需的最豐富和最準確的信息。社會許可法權(quán)化能夠讓公眾將自身的意見和關(guān)注的問題在環(huán)境影響評價行動中得到反饋，也可以讓建設(shè)項目本身獲得公眾的支持和贊同，減少可能發(fā)生的社會和政治風險，從而實現(xiàn)經(jīng)濟、社會與環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。

四、 建設(shè)項目環(huán)評制度中社會許可法權(quán)化的建議

實現(xiàn)建設(shè)項目環(huán)評制度中的社會許可法權(quán)化，就要依托現(xiàn)有的建設(shè)項目環(huán)評中公眾參與制度。如上文所述，建設(shè)項目環(huán)評的公眾參與制度為社會許可法權(quán)化提供了一定的規(guī)范依據(jù)，《參與辦法》的很多規(guī)定本身就是社會許可權(quán)的重要內(nèi)容，比如《參與辦法》中關(guān)于公眾的范圍就是社會許可中許可人的范圍等。不過，從社會許可法權(quán)化的角度看，建設(shè)項目環(huán)境影響評價公眾參與制度還有可改進的空間。因此，提出相關(guān)的建議，既是為了實現(xiàn)建設(shè)項目環(huán)評制度中社會許可法權(quán)化，也是為了建設(shè)項目環(huán)境影響評價公眾參與制度的進一步完善。

（一） 建立“二元”社會許可法權(quán)化機制

所謂“二元”社會許可法權(quán)化機制，就是將社會許可法權(quán)化機制分為兩個層次。第一層次是磋商機制，在磋商機制中，許可人主要行使知情權(quán)、申請權(quán)、評論權(quán)和動議權(quán)。這是由社會許可的特性所決定的。社會許可并不一定通過許可人表決的方式才能夠獲得。如上文所述，社會許可既可以表現(xiàn)為許可人積極的支持和贊許，也可以表現(xiàn)為默許或者沒有強烈的反對。因此，在磋商階段，如果許可人與被許可人通過信息的溝通，充分的交流，能夠達到充分的互信，許可人與被許可人之間達成充分的合意，此時就可以認為被許可人獲得了社會許可。但是，如果許可人與被許可人在磋商機制中不能達成互信，對于建設(shè)項目環(huán)評的某一行為或者內(nèi)容產(chǎn)生嚴重分歧，導(dǎo)致出現(xiàn)對抗性話語乃至行動時，此時就要進入社會許可法權(quán)化機制的第二層次表決機制。在表決機制中，許可人主要行使表決權(quán)。通過該機制，許可人對環(huán)境影響評價行為進行表決，如果表決沒有通過，則該環(huán)境影響評價行為不能繼續(xù)向前推進。

（二） 進一步加強許可人的知情權(quán)

按照《環(huán)境保護法》的規(guī)定，公民、法人和其他組織依法享有獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護的權(quán)利。但是從《環(huán)境影響評價法》《參與辦法》的規(guī)定來看，信息公開主要指政府和建設(shè)單位的主動公開，并規(guī)定了應(yīng)該公開的信息內(nèi)容。但是依法應(yīng)該公開的信息未必能夠完全覆蓋環(huán)境影響評價的所有內(nèi)容，公眾根據(jù)依法公開的信息有可能難以做出準確的判斷，因此有必要進一步加強許可人的知情權(quán)。建議在《參與辦法》中規(guī)定，除依法公開的信息外，許可人可以向建設(shè)單位和生態(tài)環(huán)境主管部門申請公開認為與環(huán)境影響評價有關(guān)的其他信息，只要該信息不涉及到國家機密、商業(yè)秘密和個人隱私等依法不應(yīng)、不宜公開的情況，建設(shè)單位和生態(tài)環(huán)境主管部門應(yīng)該對許可人公開。

（三） 對許可人的申請權(quán)加以規(guī)定

社會許可權(quán)中的申請權(quán)是許可人就建設(shè)項目環(huán)境影響評價事項提出申請，要求參與到建設(shè)項目環(huán)境影響評價過程中的權(quán)利。比如許可人可以參與到環(huán)境影響報告書的編制過程中，通過該種參與可以使得環(huán)境影響報告書的編制過程處在相應(yīng)的公開監(jiān)督之下。必要時，許可人還可以對環(huán)境影響評價所使用的測量方法、保護措施等提出建議。一方面，許可人不僅可以對建設(shè)項目環(huán)境影響報告書的內(nèi)容提出意見和建議，而且可以對整個環(huán)境影響評價的管理活動和編制過程進行監(jiān)督，有助于提高環(huán)境影響報告書內(nèi)容的可信度。另一方面，通過許可人的參與和交流，在環(huán)境影響評價活動中可以更加注意許可人關(guān)注的內(nèi)容，有助于環(huán)境影響報告書的內(nèi)容符合許可人期望。當然，對于申請權(quán)也要設(shè)置相應(yīng)的程序加以規(guī)范。第一，申請權(quán)的權(quán)利人應(yīng)該由許可人通過組織化的方式進行推選，選出代表或者許可人聘請或者邀請專業(yè)人士代表自己參與到環(huán)境影響評價活動中。第二，由于環(huán)境影響評價是專業(yè)性的工作，因此即使許可人參與到環(huán)境影響評價工作中，也只是對整個環(huán)境影響評價工作進行監(jiān)督和建議，而不能干擾環(huán)境影響評價工作。

（四） 建立許可人利益表達組織化的機制

由于許可人是一個個個體，具有不同的價值追求和利益訴求，因此他們提出的建議和意見會非常分散，常常存在內(nèi)在的沖突和分歧，削弱了許可人追求共同的、根本性利益的能力。①而且個體的許可人的認知能力有限，理性也是有限的，許可人的看法和觀點可能未必能夠具有足夠的代表性。而社會許可建立的就是許可人與被許可人之間交流的機制，過分多元的乃至沖突的觀點不利于許可人與被許可人達成一致，也提高了相應(yīng)的成本。

因此，有必要建立許可人利益表達組織化機制。應(yīng)該充分發(fā)揮當?shù)氐幕鶎幼灾谓M織如居民委員會、村民委員會等的作用。一方面基層自治組織與當?shù)氐木用?、法人和其他組織聯(lián)系緊密，而且也可能受到建設(shè)項目帶來的環(huán)境影響。因此基層自治組織有動力也有能力與許可人充分溝通，并對許可人的建議進行匯總，選出具有代表性的建議和意見。當然，許可人也可以組成相應(yīng)的團體或者組織或者依托某一非政府組織，以團體的形式提出相關(guān)的建議和意見并與被許可人進行溝通和交流?？傊?，建立相應(yīng)的利益表達組織化機制有助于許可人提出代表性的意見和觀點，并能夠與被許可人進行充分溝通，更好地保護許可人的共同利益，有助于許可人與被許可人之間達成一致。

（五） 完善表決權(quán)的相關(guān)規(guī)定

表決權(quán)是社會許可法權(quán)化的核心內(nèi)容。表決權(quán)隱含著許可人對建設(shè)項目環(huán)境影響報告書的否決權(quán)。即許可人對于環(huán)境影響報書的內(nèi)容產(chǎn)生強烈的不信任或者反對，并通過一定行為表達出來時，該環(huán)境影響報告書因此未得到批準。表決權(quán)大大加強了許可人參與在建設(shè)項目環(huán)境影響評價中的重要性。因此對表決權(quán)加以規(guī)范，是社會許可法權(quán)化的重要內(nèi)容。

1. 明確表決權(quán)啟動的條件

被許可人獲得社會許可既可以表現(xiàn)為許可人對被許可人的接受與同意，也可以表現(xiàn)沒有反對。也就是說如果通過問卷調(diào)查、聽證會、座談會等前期溝通與協(xié)調(diào)的機制能夠讓許可人表示同意或者默許，那么表決權(quán)就不必啟動。因此，只有在許可人對環(huán)境影響報告書的內(nèi)容與被許可人之間出現(xiàn)很大分歧，導(dǎo)致許可人和被許可人之間出現(xiàn)了對抗性手段時，表決權(quán)才得以啟動。而啟動表決權(quán)的決定權(quán)在政府部門，政府部門可以根據(jù)實際情況啟動表決權(quán)程序，也可以應(yīng)許可人的申請啟動表決權(quán)。

2. 確定表決權(quán)適用的節(jié)點及法律效果

建設(shè)項目環(huán)評工作是一個動態(tài)的過程，只有在合適的階段設(shè)置表決權(quán)才有助于整個建設(shè)項目環(huán)評工作的推進。表決權(quán)應(yīng)該設(shè)置在建設(shè)單位完成了環(huán)境影響報告書之后，生態(tài)環(huán)境主管部門審批之前。此時，環(huán)境影響報告書的內(nèi)容已經(jīng)全部完成，許可人通過之前環(huán)境影響評價工作的參與，與被許可人進行了充分的溝通與互動，對環(huán)境影響評價報告書的編制過程和具體內(nèi)容有了充分的了解，許可人可以在此基礎(chǔ)上做出判斷，就是否對環(huán)境影響報告書授予社會許可進行表決。如果許可人通過表決，授予環(huán)境影響報告書社會許可，則生態(tài)環(huán)境主管部門按相關(guān)規(guī)定對該環(huán)境影響報告書進行審批。如果該建設(shè)項目環(huán)境影響報告書未獲得社會許可，則生態(tài)環(huán)境主管部門應(yīng)該退回環(huán)境影響報告書，不予批準。

3. 設(shè)置公平合理的表決權(quán)行使的程序

公平透明的程序可以保證許可人行使表決權(quán)整個過程的公正性，提高許可人的信任。同時，合理有效的程序?qū)τ谠S可人有效行使表決權(quán)有著促進作用。表決權(quán)形式的程序應(yīng)該包括以下內(nèi)容：第一，明確啟動表決權(quán)程序的主體，政府部門可以啟動該程序要求許可人行使表決權(quán)，許可人也可以向政府部門申請啟動該程序行使表決權(quán)。該政府部門應(yīng)該是主管環(huán)境影響評價工作的生態(tài)環(huán)境主管部門。第二，明確程序的主管部門。既然表決權(quán)的行使關(guān)系到環(huán)境影響報告書能否獲得批準，也關(guān)系到建設(shè)單位能否開工建設(shè)，那么有必要選擇與該建設(shè)項目無關(guān)的部門組織來管理該程序。因此，可以設(shè)立專門的機構(gòu)專門負責相應(yīng)的表決權(quán)行使程序的管理。第三，建立選舉許可人代表的機制。許可人人數(shù)眾多，要求所有許可人行使表決權(quán)并不現(xiàn)實。因此主管部門可以設(shè)立合理的期間，讓許可人有充分的時間選舉相應(yīng)的代表行使表決權(quán)。第四，行使表決權(quán)時，必須明確表決的事項，該事項僅包括關(guān)于環(huán)境影響報告書的內(nèi)容。第五，建立相應(yīng)的信息公開機制。應(yīng)該將許可人代表的選舉情況，表決權(quán)行使的地點、行使的方式、最終的結(jié)果向社會公布。

（責任編輯：余風）