社會基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌制度

王卓成

社會基本養(yǎng)老保險制度改革是我國民生領(lǐng)域中的重點問題，隨著我國老齡化的不斷加劇，現(xiàn)有的統(tǒng)賬合一的混合基金制面臨的空賬壓力越來越突出。而養(yǎng)區(qū)域差異明顯、區(qū)域標準差距大、資金收益沒有規(guī)模效應(yīng)等問題也越發(fā)明顯。養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌勢在必行。本文將從養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的必要性、困難障礙和政府理論上的政策選擇三個方面展開討論。

關(guān)于養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的問題，屢次見報。由于我國實行統(tǒng)賬合一的混合基金制，居民養(yǎng)老金有相當比例的資金來源于社會統(tǒng)籌賬戶，養(yǎng)老金實行先收現(xiàn)付制。隨著我國人口流動和老齡化問題加劇，地區(qū)養(yǎng)老負擔(dān)加重，空賬問題突出，影響著我國養(yǎng)老制度的完善和發(fā)展。養(yǎng)老保險制度全國統(tǒng)籌將以全國范圍內(nèi)統(tǒng)一制度規(guī)定、統(tǒng)一調(diào)度使用基金、統(tǒng)一經(jīng)辦管理、統(tǒng)一信息系統(tǒng)為主線，實現(xiàn)全國基本養(yǎng)老保險事業(yè)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展。2017年11月18日，國務(wù)院印發(fā)了《劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實社?；饘嵤┓桨浮?，決定劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實社保基金，緩解老齡化對于養(yǎng)老問題帶來的嚴重壓力。由此也可以看出，養(yǎng)老保險資金正面臨著更加嚴峻的形式。

一、養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的重要意義

（一）緩解地區(qū)養(yǎng)老負擔(dān)失衡，縮小地區(qū)的養(yǎng)老金標準差距

當前，勞動力的失衡流動加大了保險金的區(qū)域差距。大量勞動力流向東部發(fā)達地區(qū)，為當?shù)胤e累了龐大的基本養(yǎng)老保險基金結(jié)余，而人口流出的省份，養(yǎng)老保險基金則出現(xiàn)入不敷出的現(xiàn)象。數(shù)據(jù)顯示截至2017年末，廣東、江蘇、浙江等6省份均結(jié)余超2000億元，占全國累計結(jié)余的近60%，而黑龍江、吉林、遼寧等地養(yǎng)老金收支卻入不敷出。養(yǎng)老保險基金支付最為困難的黑龍江省，撫養(yǎng)比是1.3∶1，而廣東的撫養(yǎng)比則是9∶1，養(yǎng)老壓力區(qū)域差距過大。經(jīng)濟越富裕省份的養(yǎng)老金基金結(jié)余越充裕、養(yǎng)老繳費率越低的現(xiàn)狀，不僅使地區(qū)養(yǎng)老差距失衡，也使得富裕的地區(qū)放松了養(yǎng)老金收取工作的力度、降低了養(yǎng)老金的繳納標準，影響到了不同地區(qū)企業(yè)間的公平競爭和全國養(yǎng)老金總額。

（二）應(yīng)對老齡化沖擊，緩解空賬壓力

自2010年以來，我國老齡化問題開始逐步凸顯。在現(xiàn)收現(xiàn)付制的條件下，老年人數(shù)量的不斷增加將導(dǎo)致青年人繳納的養(yǎng)老保險金越來越多，嚴重影響代際平衡，加重勞動者負擔(dān)。不僅如此，我國養(yǎng)老保險的空賬問題也是養(yǎng)老問題的潛在隱患并加重了財政負擔(dān)。

（三）統(tǒng)一基金管理

統(tǒng)籌后的保險基金有助于解決資金分散規(guī)模小、盈利效益低下的問題，由中央政府委派專門機構(gòu)對社?；疬M行統(tǒng)一化集中處理，有利于更好的實現(xiàn)基金的保值增值，達到在全國養(yǎng)老保險資金數(shù)額相對固定的條件下追求受益的最大化。

二、養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌面臨障礙

養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的確具有重要的現(xiàn)實意義和必要性，但相關(guān)政策的制定和實施也面臨著一系列的障礙。

（一）改革產(chǎn)生利益損害與轉(zhuǎn)移

由于區(qū)域間的養(yǎng)老差距不斷擴大，全國統(tǒng)籌的制度安排將損害養(yǎng)老基金結(jié)余較多省份的利益，出于利益保護的考量，養(yǎng)老金有結(jié)余的地方參與統(tǒng)籌的積極性和主動性不高。不僅如此，在分散繳納養(yǎng)老保險時期，各地區(qū)的費率水平不同、各群體之間的繳費水平不同，在全國統(tǒng)一的情況下，部分發(fā)達地區(qū)的繳費水平上調(diào)，影響該地區(qū)人民的實際收入。也可能出現(xiàn)中西部養(yǎng)老金收入高于工作收入的現(xiàn)象，進而影響發(fā)達地區(qū)人員工作的積極性。

（二）進一步放大道德風(fēng)險帶來的影響

在省級統(tǒng)籌階段，個人可能通過提前退休等方式騙取養(yǎng)老保險，企業(yè)為了少交養(yǎng)老保險金，有利益驅(qū)動其與個人一同對上級政府進行欺瞞。實現(xiàn)全國統(tǒng)籌之后，基層政府、企業(yè)和個人之間具有利益上的一致性，保險道德風(fēng)險也可能進一步擴大，進而損害制度的公平性。

（三）權(quán)責(zé)劃分不清

目前我國制度安排上的不足，也阻礙著養(yǎng)老保險全國性的統(tǒng)籌。中央與地方針對養(yǎng)老保險管理方面的責(zé)任劃分并不明確，養(yǎng)老保險金的主要運營權(quán)限和責(zé)任長期停留在省級政府而沒有收歸中央，養(yǎng)老金不足的問題往往是由地方政府解決。政府尚未將養(yǎng)老保險問題的一系列權(quán)力和責(zé)任收歸中央，使得統(tǒng)籌仍停留在省一級別。

三、養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的展望

養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌制度在如下幾點可有更多考量：進一步清晰界定中央與地方的養(yǎng)老保險權(quán)責(zé)范圍，為統(tǒng)籌的進一步推行明確相關(guān)的組織架構(gòu)。協(xié)調(diào)利益矛盾沖突，以新舊制度并行為原則，不強制要求地方結(jié)余資金上交中央，對結(jié)余資金的使用加強監(jiān)管，對出現(xiàn)的虧空問題由中央和地方政府協(xié)商承擔(dān)和解決。同時，在新制度的推行下，確定養(yǎng)老基金盈利與虧損的相關(guān)責(zé)任人，確保新時期資金使用的盈利狀況。從長遠角度來看，養(yǎng)老保險全國性統(tǒng)籌勢在必行，也必將對我國的養(yǎng)老事業(yè)的進一步發(fā)展產(chǎn)生深刻的影響。（作者單位：西南財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院）