歐盟對華政策的變與不變

王曉楓 張文驍

歷時四天的歐洲議會選舉在5月26日落下帷幕，此次選舉投票率創(chuàng)20年來新高，超過50%的高投票率折射出歐洲人對于這個原本并不被關(guān)注的選舉寄予非比尋常的意義。

投票結(jié)果顯示，在法國等多個國家，右翼民粹、綠黨和自由派等反建制政黨在歐洲議會中異軍突起，這讓歐盟在制定內(nèi)政、外交政策時將面臨更多分歧與不確定性。

此次選舉被認(rèn)為是歐盟議會過去40年來最具重要意義的選舉。在此之前歐洲議會一直由中右的歐洲人民黨和中左的歐洲社會黨兩大主流政黨主宰，這一格局如今被打破，主流政黨失去聯(lián)合多數(shù)席位。盡管非主流政黨尚未獲得議會多數(shù)，但卻足以打亂歐盟議會的政治平衡。

正如民粹主義政客、意大利副總理兼內(nèi)政部長馬特奧·薩爾維尼（Matteo Salvini）所言，這種發(fā)生在政治空氣中的變化將“改變歐洲的一切”。

“雖然歐洲議會選舉對于歐洲政治格局并不具有決定性影響，但其所帶來的風(fēng)向標(biāo)效應(yīng)不可小覷，會對成員國的內(nèi)政外交政策，特別是選舉，帶來影響?！敝袊缈圃簹W洲研究所副所長田德文對《財經(jīng)》記者表示。

中國定位的轉(zhuǎn)變

作為中國重要的戰(zhàn)略合作伙伴，歐洲議會選舉帶來的政治力量洗牌對未來中歐關(guān)系重要性不言而喻。過去20多年間，歐盟對華政策經(jīng)歷多次關(guān)鍵性轉(zhuǎn)變。1995年，歐盟首次發(fā)布對華政策整體性文件，將中國定義為“積極接觸對象”。2016年，這種認(rèn)知轉(zhuǎn)變?yōu)椤昂献髋c競爭中帶有防范”。2019年3月，歐盟委員會發(fā)布的《歐盟-中國：戰(zhàn)略展望》重新詮釋歐盟對華政策，強調(diào)戰(zhàn)略性合作的同時，提出中歐之間“機遇與挑戰(zhàn)的平衡已發(fā)生偏移”，將中國列為“系統(tǒng)性競爭對手”和“經(jīng)濟競爭對手”。

這一凸顯競爭的表述非比尋常，值此微妙時刻，反全球化和自由貿(mào)易的民粹等反建制政黨影響力的擴大是否會為中歐關(guān)系帶來更多競爭？

田德文認(rèn)為，影響是兩方面的。一方面，中國在歐洲被民粹主義勢力貼上“經(jīng)濟全球化受益者”的標(biāo)簽，民眾因此對中國產(chǎn)生誤解和情緒性判斷。另一方面，民粹政黨可能會有利于中國，這些政黨上臺后會急于兌現(xiàn)競選承諾，在經(jīng)濟上做出成績，取悅選民，這為中歐關(guān)系發(fā)展帶來推動力。例如，意大利與中國簽署協(xié)定支持“一帶一路”倡議就是民粹主義執(zhí)政黨之一“五星運動黨”推動的。

近年來，中國通過經(jīng)貿(mào)合作與投資在歐盟成員國中間不斷擴大朋友圈，然而在這個過程中，歐盟對中國的認(rèn)知也在逐漸發(fā)生轉(zhuǎn)變，意大利與中國簽署“一帶一路”合作協(xié)議引發(fā)的爭議就是這種轉(zhuǎn)變的縮影，即一方面享受中國崛起帶來的經(jīng)濟紅利，另一方面則擔(dān)憂中國崛起帶來的影響力的擴大。

對于歐盟方面這種矛盾心態(tài)，英國著名智庫皇家國際事務(wù)研究所亞洲項目高級顧問研究員夏添恩（Tim Summers）對《財經(jīng)》記者解釋說，歐洲內(nèi)部就對華政策存在很多分歧與爭論。因此，當(dāng)某個國家政府經(jīng)過選舉更迭后進行對華政策調(diào)整，這在最近幾年很常見。近年來，這些爭論有所增加源于多方面原因，他們感覺中國經(jīng)濟沒有按照他們所希望的方式進行改革，擔(dān)心中國日益增長的經(jīng)濟影響力和政治經(jīng)濟體系對歐洲企業(yè)帶來艱難挑戰(zhàn)。另外，對中國政治制度的懷疑在歐洲仍然普遍存在。

共同行動的悖論

過去30年間，中國經(jīng)濟力量逐步超過歐盟所有核心國家，成為與歐盟對等的世界第二大經(jīng)濟體。中歐經(jīng)貿(mào)關(guān)系不斷加強，歐洲成為中國的重要戰(zhàn)略合作伙伴，連續(xù)15年穩(wěn)居中國最大貿(mào)易伙伴，中歐雙邊貿(mào)易額平均每天超過10億歐元。根據(jù)中國海關(guān)數(shù)據(jù)，今年前四個月，中歐貿(mào)易總值1.5萬億元，增長11.8%，占中國外貿(mào)總值的15.7%。

在投資方面，中國商務(wù)部數(shù)據(jù)顯示，截至今年2月，中國累計對歐盟直接投資952億美元。墨卡托中國研究中心和榮鼎公司的聯(lián)合研究報告指出，這些投資遍布歐洲國家，乃至像愛沙尼亞和立陶宛這樣的小國也沒有遺漏。在歐洲，英國是中國最大的投資目的地，從2000年至2018年，共計469億歐元；德、法緊隨其后，分別為222億歐元和143億歐元。中國投資涉及領(lǐng)域非常廣泛，從基礎(chǔ)設(shè)施到電子通訊，再到金融、能源、制造業(yè)等等，基礎(chǔ)設(shè)施占據(jù)重要比例，僅2017年就高達139億歐元。

這些中國投資在歐洲經(jīng)濟發(fā)展中發(fā)揮日益重大作用，2008年金融危機后，希臘和葡萄牙等南歐國家遭受重創(chuàng)普遍陷入債務(wù)危機，中國恰在那時開始大舉投資歐洲國家，中國先是在葡萄牙收購并購電網(wǎng)運營企業(yè)、銀行和國債等，同年在希臘則投資比雷埃夫斯港，經(jīng)過五年建設(shè)獲得成功，受到希臘方面認(rèn)可。之后，中歐班列又相繼開通，海運與鐵路將中國與西歐、南歐，甚至英國直接互聯(lián)互通。《財經(jīng)》記者三年前曾在波蘭到訪中歐班列，當(dāng)?shù)毓賳T表示，在歐亞鐵路貨運剛開通時，一些人抱怨中國廉價產(chǎn)品將借此傾銷到歐洲，但后來歐洲趕了上來，歐洲向亞洲的銷售在增加。

在北歐，中國投資也在帶動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展，芬蘭計劃打造連接中國與歐洲的“北極走廊”，意在建成亞洲和歐洲之間最短、最直接貨運路線，這是歐盟迄今為止最大的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目。芬蘭到愛沙尼亞的海底隧道是這一線路重要環(huán)節(jié)，但所需資金規(guī)模讓規(guī)劃者倍感困難，中國公司適時與芬蘭方面簽署隧道建設(shè)融資150億歐元的諒解備忘錄。對于中國投資，愛沙尼亞資深媒體人豪格·羅尼瑪（Holger Roonemaa）對《財經(jīng)》記者表示，當(dāng)?shù)厝藢χ袊顿Y確實有些擔(dān)憂，因為愛沙尼亞從未有過如此巨額投資項目，但不可否認(rèn)的是，如果隧道建成，芬蘭灣沿岸國家將成為波羅的海乃至全歐洲的經(jīng)濟新增長點。

中國投資帶來的成果讓25個歐洲國家（17個歐盟成員國，4個候選成員國）陸續(xù)與中國簽署支持“一帶一路”倡議協(xié)議，正如瑞士聯(lián)邦主席毛雷爾在解釋為何加入“一帶一路”時所說，“我們的行為是根據(jù)自己的判斷進行的，我們認(rèn)為對就做?！辈粌H是“一帶一路”，2012年成立的“中國—中東歐16+1合作機制”也蓬勃發(fā)展，并在今年迎來擴容，希臘正式加入將“16+1”升級為“17+1”。

然而，中國在歐洲的朋友圈不斷擴大的同時，對中國日益增長的經(jīng)濟實力的懷疑與擔(dān)憂卻并未因此消弭，法德等歐盟大國甚至擔(dān)心中國利用歐盟的中東歐成員影響歐盟的政治與戰(zhàn)略?！爸袊跉W洲實行17+1，對于德法等歐盟大國來說很難接受，在他們看來這導(dǎo)致其在歐盟影響力下降且影響歐盟內(nèi)部一致性，這是他們不滿的根源。中國與歐洲國家談判‘一帶一路協(xié)議主要是在雙邊層面上，這讓歐盟很尷尬，但又無法阻止成員國與中國簽署協(xié)議，如果成員國與中國分別談判會制約歐盟要價權(quán)，歐盟不希望看到這種局面出現(xiàn)?！碧锏挛恼f。

今年4月，德國聯(lián)邦經(jīng)濟部長阿爾特邁爾來華參加“一帶一路”國際合作高峰論壇時就表達了這種情緒——歐盟不想讓任何成員國單獨簽署任何雙邊備忘錄，而要以集體形式與中國簽約。雖然德國駐華大使葛策認(rèn)為媒體對阿爾特邁爾言論存在報道偏差，但他在回答《財經(jīng)》記者提問時也強調(diào)，在所有經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域，歐盟都會作為一個整體和中方商談。歐盟也有自己的互聯(lián)互通戰(zhàn)略，可以考慮與中方的“一帶一路”倡議對接?！耙粠б宦贰背h是為了沿線國家經(jīng)濟發(fā)展與社會穩(wěn)定，這非常重要。德國在考慮如何共同履行這些共同目標(biāo)，在這方面的合作我們有自己的條件和標(biāo)準(zhǔn)，包括環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)和可持續(xù)融資等。

雖然歐盟強調(diào)在對華問題上要保持整體性，然而這一口號在實際層面上并不具備操作可能。歐盟作為“超國家”實體和“國家間”組織的雙重特性使其在很多問題上達成共識較為遲緩，且從決策到行動緩慢而低效，這造成其推行的很多政策不僅難獲認(rèn)同，還造成各成員國之間“東西矛盾”和“南北對立”，歐盟各國在難民和債務(wù)議題上的分歧就是很好的例證。

“鑒于政策分歧，歐洲內(nèi)部很難實現(xiàn)團結(jié)性，這需要妥協(xié)，但一些成員國不愿意妥協(xié)?！毕奶矶魈寡浴?/p>

田德文也認(rèn)為，對中國來說，與歐盟總體談判“一帶一路”合作協(xié)議從操作層面來說沒有可行性，歐盟決策效率非常低，且很多國家已經(jīng)和中國簽署協(xié)議，歐盟也不知該如何處理這種局面。

美國杠桿

除了內(nèi)部分歧，歐洲在對華問題上還要應(yīng)對來自外部的挑戰(zhàn)，那就是特朗普上臺后為美歐關(guān)系以及中歐美三邊關(guān)系帶來的不確定性。首先，特朗普視歐盟為搭便車者，通過施加關(guān)稅逼迫歐盟在美歐貿(mào)易談判上讓步；其次，特朗普警告歐洲盟友在建設(shè)5G網(wǎng)絡(luò)時遠離華為產(chǎn)品和技術(shù)，此外還要抵制“一帶一路”倡議，這讓歐洲國家面臨兩難境地。

面臨特朗普施壓被迫調(diào)整對華政策的同時，歐盟也在試圖利用中美歐三角關(guān)系聯(lián)動效應(yīng)從中獲益，增加自己在對華關(guān)系中的要價權(quán)。著名政治風(fēng)險咨詢公司歐亞集團（Eurasia Group）附屬機構(gòu)Gzero研究顯示，若中美發(fā)生貿(mào)易戰(zhàn)，歐盟會是短期內(nèi)贏家之一，可能借助貿(mào)易戰(zhàn)分流的貿(mào)易額獲益710億美元。

“美國這一外因是中歐關(guān)系中最復(fù)雜的一個環(huán)節(jié)，在對華利益訴求和政策議題上，歐美并無實質(zhì)性差別。區(qū)別在于美國奉行單邊主義，歐洲則采取相對溫和且務(wù)實手段。歐洲一直對中國保持兩面態(tài)度，雖然美歐在特朗普上臺后出現(xiàn)一定分歧，紐帶有所松動，但歐洲仍試圖借助中美貿(mào)易摩擦與中國進行博弈，在美國對中國實施強大壓力的情況下，歐盟希望在中歐關(guān)系中獲取更多好處。”田德文表示。

然而在中美之間找到舒適的平衡點并非易事。鑒于特朗普對歐洲步步緊逼，特別是在今年4月對價值110億美元歐盟產(chǎn)品施加關(guān)稅，歐盟試圖利用中美歐三角關(guān)系進行博弈的空間并不大。夏添恩解釋說，歐洲不會在這個三角關(guān)系中扮演多大角色，即便它應(yīng)該如此。作為一個與中國和美國均有重要貿(mào)易關(guān)系的大經(jīng)濟體，歐盟應(yīng)該更積極游說中美以便在與兩者談判中獲得符合自己的利益。但在許多貿(mào)易問題上，美國對歐洲也有所敵視，并沒有非常重視歐洲的利益。

特朗普不肯妥協(xié)的單邊主義態(tài)度讓中國和歐盟之間有了攜手的可能性，中歐可能會因為美國的共同壓力而在一些問題上達成共識。在國際戰(zhàn)略研究所前所長弗朗索瓦·埃斯堡（Fran？ois Heisbourg）看來，“中國用蜂蜜，美國卻用醋，美國正在把歐洲推到中國一邊?！辈煌谔乩势盏膯芜呏髁x，歐洲人傾向于出臺升級版的多邊主義規(guī)則，即 “WTO+”框架。與之形成鮮明對比的是，特朗普政府優(yōu)先考慮雙邊協(xié)定。其次，在氣候變化和伊朗核協(xié)議問題上，中歐之間也更有共同語言。鑒于中歐在自由貿(mào)易、全球化和多邊主義等問題上的共同立場，再加上歐盟在同中國打交道時更青睞對話與合作，這讓中歐更容易實現(xiàn)突破達成一致，今年4月發(fā)表的中歐聯(lián)合聲明就是一個這樣的突破。

中歐峰會期間，經(jīng)過10天50多個小時精心談判，北京與布魯塞爾在最后時刻達成協(xié)議，簽訂七頁聯(lián)合聲明，雙方一致同意打造公平競爭的營商環(huán)境，歐洲理事會主席圖斯克盛贊中歐簽署聯(lián)合聲明是一個突破，這是中國首次同意就關(guān)鍵的世貿(mào)組織改革同歐盟進行合作 。“談判很困難，但最終取得了豐碩的成果?！眻D斯克說，“我們設(shè)法達成了一項聯(lián)合聲明”，該聲明為“基于互惠的伙伴關(guān)系確定了方向”。

對歐盟來說，與中國舉行具有建設(shè)性的峰會，就改革世貿(mào)組織進行合作以及反對單邊主義發(fā)表明確聲明，是對美國很好的制約。不僅是歐盟，田德文指出，中國也要在反對貿(mào)易單邊主義和貿(mào)易霸凌問題上做出姿態(tài)，即上述方式不可能實現(xiàn)的共識會通過平等協(xié)商方式獲得，歐盟因此獲益，而美國不能。

中美歐三邊關(guān)系的聯(lián)動性讓中歐在貿(mào)易或投資議題上的任何進展都會給美國帶來壓力。目前，中歐已同意嘗試2020年達成高水平投資協(xié)定。中歐投資協(xié)定的談判始于2014年，內(nèi)容包括準(zhǔn)入前國民待遇、負(fù)面清單管理、國有企業(yè)競爭中立、高端服務(wù)業(yè)開放等，中歐雙方已交換清單出價，并就不少投資自由化和投資保護方面的重要條款達成一致，但仍面臨市場準(zhǔn)入等硬骨頭。若明年能達成協(xié)定，將使歐盟投資者更容易收購中國企業(yè)股份，歐盟方面認(rèn)為該協(xié)定將是改善中國市場準(zhǔn)入的主要途徑。

對于投資協(xié)定談判前景，夏添恩認(rèn)為，中國實施的經(jīng)濟改革能否應(yīng)對歐洲關(guān)切是關(guān)鍵，否則將很難實現(xiàn)突破。但田德文則認(rèn)為，投資貿(mào)易協(xié)定關(guān)乎國家利益，中國不會無原則讓步，談判要彼此都有改變，而不是中國單方面迎合歐洲，雙方要同時進行調(diào)整適應(yīng)貿(mào)易新局面。中國積極回應(yīng)歐洲的同時，也需要歐洲方面回應(yīng)中方訴求。歐盟應(yīng)該在5G市場開放性和投資市場對等開放性領(lǐng)域有所讓步。雖然前景樂觀，但田德文也提醒，歐洲的任何讓步都可能會遭到來自美國的壓力，美國不希望中歐之間有實質(zhì)性進展。另外，歐洲人在談判中也是難啃的骨頭，再加上歐洲國家在對華問題上沒有共識，各有各的利益訴求，會對集體行動帶來掣肘，這些問題都不容忽視。