國土空間“多規(guī)合一”破題

熊平平

5月23日，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》（下稱《意見》），這份由最高決策層出臺的文件，被規(guī)劃系統(tǒng)內(nèi)部專家稱之為“轉(zhuǎn)折性大文件”。《意見》將一改過去不同規(guī)劃“打架”的局面，自上而下地構(gòu)建“多規(guī)合一”的體制機制。

《意見》提出，將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃，實現(xiàn)“多規(guī)合一”。未來，國土空間規(guī)劃將成為國家空間發(fā)展的指南，是各類開發(fā)保護建設(shè)活動中的基本依據(jù)，并將強化國土空間規(guī)劃對各專項規(guī)劃的指導約束作用。

接受《財經(jīng)》記者采訪的多位規(guī)劃專家表示，《意見》的出臺意味著“多規(guī)合一”的“體系建構(gòu)篇”正式揭開序幕，這是繼組建自然資源部后又一關(guān)鍵改革，“多規(guī)合一”有望落地成為現(xiàn)實，但同時基層的規(guī)劃實踐效果至關(guān)重要，地方需要增加規(guī)劃的科學性和專業(yè)性，并處理好機構(gòu)合并中的協(xié)調(diào)問題。

轉(zhuǎn)折性文件

在規(guī)劃領(lǐng)域，多年來一直存在“互不統(tǒng)屬，規(guī)出多門”的體制性難題，各級政府都有數(shù)十份規(guī)劃無法統(tǒng)一，給區(qū)域開發(fā)保護帶來諸多麻煩。

接近自然資源部的一位專家告訴《財經(jīng)》記者，中央出臺的《意見》是對這一現(xiàn)實難題的最直接回應(yīng)?！兑庖姟烽_篇即提出將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃，實現(xiàn)“多規(guī)合一”，強化國土空間規(guī)劃對各專項規(guī)劃的指導約束作用。

《財經(jīng)》記者了解到，在規(guī)劃系統(tǒng)內(nèi)部，為彰顯《意見》重要性，將之稱為“大文件”。前述專家表示，《意見》不僅指明了建立國土空間體系，還將過去模糊不清的總體規(guī)劃、專項規(guī)劃的關(guān)系給予明確界定，確定了國土空間規(guī)劃的基礎(chǔ)地位，并強化其權(quán)威性，“規(guī)劃一經(jīng)批復，任何部門和個人不得隨意修改、違規(guī)變更，防止出現(xiàn)換一屆黨委和政府改一次規(guī)劃”，并要求不得在體系外另起爐灶。

《意見》“千呼萬喚始出來”，這與過去的規(guī)劃管理體制機制相關(guān)?，F(xiàn)行的空間規(guī)劃體系分為橫縱兩塊：縱向分國家、省、市、縣、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)六級規(guī)劃；橫向主要是兩個大的規(guī)劃序列，一是土地利用總體規(guī)劃，二是城市規(guī)劃，后來各個部門又陸續(xù)推出了自己的規(guī)劃，包括電網(wǎng)、電力、水利、交通、公路、道路、教育、環(huán)保、旅游、文化、遺址保護等。

有研究發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有各類規(guī)劃多達80多種，但沒有一個統(tǒng)籌規(guī)劃體系。一位縣級規(guī)劃官員對《財經(jīng)》記者表示，各個規(guī)劃主管部門條塊分割，審批管理各自按照自己方式進行，致使城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、環(huán)境功能區(qū)規(guī)劃等在編制重點、統(tǒng)計口徑、規(guī)劃期限、空間覆蓋范圍存在差異，最后往往導致規(guī)劃打架、各種矛盾經(jīng)常出現(xiàn)。

據(jù)《財經(jīng)》記者了解，基層各個政府部門辦公室掛在墻壁最多的就是各種規(guī)劃圖，但大多無法執(zhí)行，淪為裝飾品。

制度阻礙已破

各方早已意識到現(xiàn)有的規(guī)劃問題，有專家更是為改革呼吁了近20年。此次《意見》出臺，標志著“多規(guī)合一”體系建設(shè)正式拉開序幕。

《意見》給出了主要目標，分三個階段實現(xiàn)：到2020年，基本建立國土空間規(guī)劃體系，逐步建立“多規(guī)合一”的規(guī)劃編制審批體系、實施監(jiān)督體系、法規(guī)政策體系和技術(shù)標準體系；基本完成市縣以上各級國土空間總體規(guī)劃編制，初步形成全國國土空間開發(fā)保護“一張圖”。到2025年，健全國土空間規(guī)劃法規(guī)政策和技術(shù)標準體系；全面實施國土空間監(jiān)測預警和績效考核機制；形成以國土空間規(guī)劃為基礎(chǔ)，以統(tǒng)一用途管制為手段的國土空間開發(fā)保護制度。到2035年，全面提升國土空間治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平，基本形成生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀，安全和諧、富有競爭力和可持續(xù)發(fā)展的國土空間格局。

前述接近自然資源部的專家對《財經(jīng)》記者表示，《意見》與近年來的規(guī)劃體制改革一脈相承，是繼組建自然資源部機構(gòu)改革后的又一關(guān)鍵性改革。

2018年3月，國務(wù)院撤銷國土資源部，組建自然資源部，自然資源部在保留了原國土資源部規(guī)劃職責的基礎(chǔ)上，整合了國家發(fā)改委的組織編制主體功能區(qū)規(guī)劃職責和住建部的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理職責。因此，建立空間規(guī)劃體系，推行“多規(guī)合一”并監(jiān)督規(guī)劃實施，被認為是此輪自然資源管理體制改革的最大突破，也是未來自然資源部門最重要職責之一。

規(guī)劃體制的改革邏輯也更加清晰：組建超級部委自然資源部，是“多規(guī)合一”的“機構(gòu)合并篇”，這一步已于2018年完成，而《意見》的出臺則是“多規(guī)合一”的“體系建構(gòu)篇”。

按照慣例，《意見》以中共中央、國務(wù)院文件的形式出臺，各部委、地方各級政府都會按照《意見》要求展開部署并實施各類規(guī)劃，完善“多規(guī)合一”的體制機制。

前述專家稱，此次《意見》出臺前，多省已經(jīng)就“多規(guī)合一”展開試點，“應(yīng)該說有積累，但得到的大多是失敗的教訓”。

“當時，幾家部委在牽頭搞試點，尤其是海南、寧夏等地，也上了《新聞聯(lián)播》，但是在當?shù)兀瑳]有實施?！鼻笆鰧＜艺f，“雖然‘多規(guī)合一本質(zhì)上是技術(shù)問題，比如地類標準不一致，導致‘打架。在試點中，這個問題并沒得到很好解決，比如控制性指標，不同部門主導下，很難做到一致，你的試點成果很可能在其他部門受阻?！?/p>

基層試點暴露的問題，經(jīng)過此次機構(gòu)改革和中央文件出臺，就解決了“多規(guī)合一”面臨的技術(shù)問題和程序問題，“最后一公里和腸梗阻的矛盾都解決了”。

《財經(jīng)》記者早前到浙江采訪，浙江為國家“多規(guī)合一”九個試點省份之一，當?shù)匾晃换鶎庸賳T告訴《財經(jīng)》記者，所謂“多規(guī)合一”本質(zhì)是一項協(xié)調(diào)工作，是將多個核心規(guī)劃用一套標準編制，能“疊得起又能分得開”，并非新編一個規(guī)劃，在該統(tǒng)一體系下，多部門形成一種新的部門共識和部門議事規(guī)則，從而有效配置土地資源和提高政府行政效率。

“多規(guī)合一”的國土空間規(guī)劃雖還面臨諸多技術(shù)層面的困難，但最根本的體制障礙已經(jīng)破除了。

因此，外界對于新組建的自然資源部寄予厚望，“過去九龍治水，存在國土與發(fā)改、住建兩部委的管理邊界問題，但如今所有規(guī)劃歸一家管，若還管不好，就是自身問題了?！币晃唤咏鼪Q策層的專家對《財經(jīng)》記者表示。

地方障礙待解

“多規(guī)合一”的體制機制已逐漸通過機構(gòu)改革和國土空間規(guī)劃體制機制改革理順了制度層面的癥結(jié)，破除了規(guī)劃“打架”的制度障礙，但“多規(guī)合一”的落地需要基層科學、有效地實踐。

多位基層規(guī)劃系統(tǒng)官員對《財經(jīng)》記者表示，當前在市縣規(guī)劃工作中，“多規(guī)合一”面臨諸多挑戰(zhàn)，其中規(guī)劃缺乏科學性是基層存在的普遍性問題。

“一個縣委托第三方規(guī)劃院給縣里做規(guī)劃，后來我們過去調(diào)研，翻閱這份規(guī)劃時，發(fā)現(xiàn)正文里的城市名稱都是其他地方的，你說這種規(guī)劃還有什么科學性而言？”一位東部省份的學者告訴《財經(jīng)》記者。

多位地方官員證實了上述專家所指現(xiàn)象并非個案，應(yīng)付地方政府、畫圖圈錢的“磚家”普遍存在，而基層規(guī)劃機構(gòu)在招投標中缺乏嚴格把關(guān)，導致這類專業(yè)性欠缺的規(guī)劃進入政府工程，規(guī)劃成“規(guī)畫”。

為何不專業(yè)的“規(guī)畫”在地方普遍存在？一位西部省份的官員告訴《財經(jīng)》記者，“原因很復雜”，但與地方的機構(gòu)設(shè)置有關(guān)，即規(guī)劃單位受行政編制數(shù)量制約，規(guī)劃系統(tǒng)科室的人員少，通常并不能完全承擔所在市縣的規(guī)劃工作，必須向第三方購買專業(yè)的服務(wù)。

“并非向社會購買第三方服務(wù)機制存在問題，而是購買過程中缺乏公正性和科學性，在這些難以言說的因素影響下，大量“規(guī)畫”進入政府工程?！鄙鲜龉賳T表示，因此，嚴格把關(guān)規(guī)劃的科學性、專業(yè)性是基層在“多規(guī)合一”實踐中必須加強的工作。

在基層實踐中，“多規(guī)合一”還面臨著機構(gòu)層面的挑戰(zhàn)，即2018年將國土、發(fā)改、住建三個系統(tǒng)的規(guī)劃職能進行合并，組建自然資源機構(gòu)，在中央層面是組建自然資源部，上行下效，地方則是自然資源局，機構(gòu)合并的兩層皮問題依然考驗著“多規(guī)合一”的落地。

“雖然頂層設(shè)計基本解決了，但其實遠遠沒有這么樂觀，市縣層面機構(gòu)改革原國土資源與原城鄉(xiāng)規(guī)劃兩層皮現(xiàn)象還不同程度存在?！币晃坏胤焦賳T對《財經(jīng)》記者表示，受慣性、行政編制數(shù)量等因素影響，地方的機構(gòu)改革并沒有中央層面機構(gòu)改革順利，而且各個地方千差萬別，合并中的問題也是各有不同。

“尚待時日觀察”是多位專家對這一問題的回應(yīng)，機構(gòu)合并需要一定的磨合期，因此，合并初期存在的機構(gòu)不協(xié)調(diào)是必然出現(xiàn)的現(xiàn)象。

“避免這一輪規(guī)劃改革成為一個實驗品，真正實現(xiàn)‘多規(guī)合一，依然任重道遠。”上述地方官員表示。