國家治理現(xiàn)代化視域下堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度的國情依據(jù)

【摘 要】國家治理現(xiàn)代化具有明確的國情指向，完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度與推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化是相輔相成的關(guān)系。堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度，是堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要表現(xiàn)，是堅(jiān)持人民當(dāng)家作主、推動(dòng)民主善治持續(xù)和有序增進(jìn)的重要基礎(chǔ)，是推進(jìn)民族事務(wù)治理法治化的制度保障，是推進(jìn)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和民生改善的有力舉措，是維護(hù)民族團(tuán)結(jié)、鑄牢中華民族共同體意識的制度優(yōu)勢。中國的國情決定了必須堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度，這是推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容和應(yīng)有之義。

【關(guān)鍵詞】國家治理現(xiàn)代化;民族區(qū)域自治制度;國情

【作 者】陳蒙，中南民族大學(xué)法學(xué)院講師，法學(xué)博士。湖北武漢，430074。

【中圖分類號】C956? 【文獻(xiàn)識別碼】A? 【文章編號】1004-454X（2019）02-0028-008

黨的十九大報(bào)告站在“新時(shí)代堅(jiān)持和發(fā)展中國特色社會(huì)主義基本方略”的高度，“明確全面深化改革總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度與推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化是相輔相成的關(guān)系，前者是后者的基本路徑，而后者則構(gòu)成了前者的實(shí)際內(nèi)容。國家治理現(xiàn)代化有著鮮明的中國話語和中國內(nèi)涵，新時(shí)代推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化，需要不斷完善國家治理體系，堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持以人民為中心，堅(jiān)持全面依法治國，發(fā)揮社會(huì)主義協(xié)商民主的重要作用，提升改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性。[1]民族區(qū)域自治制度是中國特色社會(huì)主義制度和國家治理體系的重要組成部分，堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度，強(qiáng)化制度的組織動(dòng)員、規(guī)范保障、服務(wù)協(xié)調(diào)和資源配置功能，是國家治理現(xiàn)代化的應(yīng)有之義，將助力國家制度供給能力和執(zhí)行能力的提升，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

一、堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度是堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要表現(xiàn)

全面深化改革的新時(shí)代，國家治理現(xiàn)代化是中國共產(chǎn)黨基于對歷史和現(xiàn)實(shí)國情的深刻認(rèn)識，總結(jié)社會(huì)主義建設(shè)和改革時(shí)期治國理政的中國經(jīng)驗(yàn)而提出的總體目標(biāo)，其最直接的指向是推進(jìn)中國特色社會(huì)主義制度的發(fā)展和完善，這是黨與時(shí)俱進(jìn)提升自己執(zhí)政能力與水平的睿智體現(xiàn)。堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)是推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的根本保證。

堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度，是推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。民族區(qū)域自治制度是中國共產(chǎn)黨經(jīng)過長期探索作出的正確選擇，是黨領(lǐng)導(dǎo)全國各族人民確立的解決國內(nèi)民族問題的基本政策和基本制度，在黨的政策體系中具有重要的源頭地位。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“民族區(qū)域自治是黨的民族政策的源頭，我們的民族政策都是由此而來、依此而存?！盵2]76-77民族區(qū)域自治制度的確立和實(shí)施是中國共產(chǎn)黨根據(jù)中國革命、建設(shè)和改革的實(shí)踐，與時(shí)俱進(jìn)提升自身能力與水平的集中體現(xiàn)。黨在如何處理國內(nèi)民族問題上的“本土化”和“實(shí)踐論”思維，是民族區(qū)域自治制度產(chǎn)生、發(fā)展和完善的重要淵源。中華人民共和國成立后將分工明確、層次清晰的政黨領(lǐng)導(dǎo)體系嵌入國家制度體系當(dāng)中，通過中國共產(chǎn)黨的各級黨組織進(jìn)行國家治理，為民族區(qū)域自治制度的實(shí)施推進(jìn)奠定了政治基礎(chǔ)。各個(gè)層級的黨組織在民族自治地方廣泛建立，使國家權(quán)力得以真正下沉，中央政權(quán)開始對邊遠(yuǎn)地區(qū)的基層社會(huì)進(jìn)行有效治理。所有的民族自治地方，都是黨領(lǐng)導(dǎo)下的全國各族人民共同擁有的地方。黨中央對地方各級黨組織強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)，構(gòu)成民族區(qū)域自治正確實(shí)行的根本政治保證。堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度就是在堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，就是堅(jiān)持黨的正確政策、方針和道路不動(dòng)搖。

新時(shí)代我國民族工作面臨諸多階段性特征，成績與困難、機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存，亟待堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持中國特色解決民族問題的正確道路。這種堅(jiān)持不能僅僅停留在理念層面，而是要通過一定的制度載體在民族事務(wù)治理實(shí)踐中貫徹落實(shí)。堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度為堅(jiān)持正確道路提供了具體的制度保障，是堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要表現(xiàn)。習(xí)近平總書記指出：“全面貫徹黨的民族政策，使民族區(qū)域自治制度這一理論根源越扎越深、實(shí)踐根基越打越牢?！盵3]堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度，要始終確保黨的民族政策落到實(shí)處，不斷加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位。受社會(huì)轉(zhuǎn)型、代際更替、國際環(huán)境等多種因素影響，民族區(qū)域自治制度也面臨現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)，制度供給能力與國家治理現(xiàn)代化的實(shí)踐需求還存有一定差距。中國共產(chǎn)黨作為堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度的領(lǐng)導(dǎo)核心，其執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平在很大程度上決定著制度的建設(shè)和實(shí)施水平。為此，黨必須對新時(shí)代民族區(qū)域自治面臨的新特征和新挑戰(zhàn)作出積極回應(yīng)，以提高執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平為重點(diǎn)，把加強(qiáng)自身建設(shè)與提高民族事務(wù)治理能力緊密結(jié)合起來，統(tǒng)籌推進(jìn)民族區(qū)域自治制度建設(shè)和功能完善，將黨的領(lǐng)導(dǎo)這一政治優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的強(qiáng)大效能。

二、堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度是堅(jiān)持人民當(dāng)家作主、推動(dòng)民主善治

持續(xù)和有序增進(jìn)的重要基礎(chǔ)

人民當(dāng)家作主，簡單地說，就是人民成為國家和社會(huì)的主人。國家實(shí)行民主管理，人民享有廣泛的民主權(quán)利，可以通過多種途徑和形式管理國家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)。馬克思主義經(jīng)典作家在總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，把人民自己當(dāng)家作主作為無產(chǎn)階級民主的本質(zhì)提了出來。

中國共產(chǎn)黨人立足本國實(shí)踐，繼承了馬克思主義經(jīng)典作家的人民當(dāng)家作主理論，探索出一條具有中國特色的人民當(dāng)家作主的民主新路。《中國人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》載明“中華人民共和國……實(shí)行工人階級領(lǐng)導(dǎo)的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的、團(tuán)結(jié)各民主階級和國內(nèi)各民族的人民民主專政”，強(qiáng)調(diào)國家不僅是工人階級領(lǐng)導(dǎo)下各個(gè)民主階級的團(tuán)結(jié)，而且是各個(gè)民族的聯(lián)合。在以階級屬性界定“人民”的基礎(chǔ)上，強(qiáng)調(diào)了“人民”的多民族屬性。“人民”是一個(gè)集合概念，統(tǒng)一多民族國家的各民族都是“人民”的構(gòu)成因子，使得“人民”的范疇和內(nèi)涵更加豐富和完整。隨著社會(huì)主義改造的完成和社會(huì)主義制度的建立，“人民”的階級屬性發(fā)生巨大改變，但“人民”的民族構(gòu)成卻沒有發(fā)生根本變化?！叭嗣瘛钡亩嗝褡逍约仁且粋€(gè)基本國情，又是我國發(fā)展的一大有利因素。現(xiàn)行《憲法》序言明確指出：“中華人民共和國是全國各族人民共同締造的統(tǒng)一的多民族國家。”這不僅是對統(tǒng)一多民族的基本國情的概括，而且是對“人民”的多民族性在根本大法層面的權(quán)威確認(rèn)。少數(shù)民族是“人民”的一部分，“是不容爭議的國家主權(quán)與政治合法性的來源，因此也理所應(yīng)當(dāng)?shù)厥钦螜?quán)利的承載者”[4]276。只有充分發(fā)展社會(huì)主義民主，切實(shí)保障各民族人民的各項(xiàng)民主權(quán)利，才能在最廣泛的范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)好人民當(dāng)家作主。從法政治學(xué)的角度來看，民族區(qū)域自治制度必須以“人民當(dāng)家作主”的社會(huì)主義民主政治為依歸，其制度生成的邏輯性和制度過程的合法性必須訴諸“人民當(dāng)家作主”。

人民當(dāng)家作主是通向國家治理現(xiàn)代化的一條必由之路。黨的十九大報(bào)告指出：“健全人民當(dāng)家作主制度體系，發(fā)展社會(huì)主義民主政治……用制度體系保證人民當(dāng)家作主?！盵5]民族區(qū)域自治制度是保證人民當(dāng)家作主的制度體系的重要組成部分，對于促進(jìn)族際民主、保障族際和諧發(fā)揮著不可替代的作用。民主是國家治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，民族事務(wù)治理是國家治理的重要內(nèi)容。民族事務(wù)治理現(xiàn)代化，就是要實(shí)現(xiàn)國家、民族群體與公民個(gè)體的尊重、支持與合作，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)一步保證民族事務(wù)治理的民主性和參與性。作為國內(nèi)較早探討民主治理評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的學(xué)者，俞可平提出了自己的“中國民主治理主要評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)”，其中，少數(shù)民族參政是一個(gè)重點(diǎn)關(guān)注指標(biāo)，對少數(shù)民族的尊重是衡量人權(quán)與公民權(quán)利狀況的重要指標(biāo)。[6]162-165堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度，毫無疑問體現(xiàn)了國家對少數(shù)民族的充分尊重。作為一種治理基礎(chǔ)，它能夠充分保障各民族當(dāng)家作主的民主權(quán)利，激發(fā)少數(shù)民族參政議政的積極性和主動(dòng)性，增強(qiáng)民族事務(wù)治理的參與性和參與度;能夠尊重包容各民族的主體地位，積極回應(yīng)少數(shù)民族的權(quán)利訴求和利益期待;有利于實(shí)現(xiàn)不同治理主體的分工合作與良性互動(dòng)，助力族際民主的實(shí)現(xiàn)，維護(hù)民族團(tuán)結(jié)和諧的大局。

習(xí)近平總書記在慶祝改革開放40周年大會(huì)上的講話中指出：“我們要健全民主制度、拓寬民主渠道、豐富民主形式、完善法治保障，確保人民依法享有廣泛充分、真實(shí)具體、有效管用的民主權(quán)利。”[7]新時(shí)代的新形勢和新特征，亟待實(shí)現(xiàn)民族事務(wù)治理現(xiàn)代化，為此要堅(jiān)定不移地堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度，以制度為基礎(chǔ)推動(dòng)民主持續(xù)有序增進(jìn)，穩(wěn)步推進(jìn)族際民主，進(jìn)一步提高人民當(dāng)家作主在族際政治生活和社會(huì)生活中的實(shí)現(xiàn)質(zhì)量。首先，民族區(qū)域自治制度具備政治和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，符合現(xiàn)行的憲法和法律框架，擁有現(xiàn)實(shí)的政治力量，毋須完全重新培植新的力量去增進(jìn)民主。其次，民族區(qū)域自治制度的實(shí)行在很大程度上保障了各民族群眾民主權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，以此為基礎(chǔ)推進(jìn)民族事務(wù)治理的民主建設(shè)，有助于形成新的“民主增量”，強(qiáng)化國家治理的民主基礎(chǔ)，“拓展多民族國家的政治包容度，創(chuàng)造少數(shù)民族對國家的政治認(rèn)同，化解因少數(shù)民族政治權(quán)利問題而引起的多民族國家政治合法性危機(jī)，重建并擴(kuò)大和鞏固多民族國家政治合法性的基礎(chǔ)”[4]288。最后，以堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度為基礎(chǔ)推進(jìn)民族事務(wù)治理現(xiàn)代化，并沒有脫離族際民主政治發(fā)展的歷史軌道，制度蘊(yùn)含的自治與共治相結(jié)合、代議民主與協(xié)商民主相結(jié)合的機(jī)制會(huì)進(jìn)一步促進(jìn)和拓展族際政治的民主性，確保各民族群眾參與治理的行為規(guī)范化、程序化和制度化，使他們實(shí)實(shí)在在感受到民主善治帶來的好處，提升治理有效性。

三、堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度是推進(jìn)民族事務(wù)治理法治化的制度保障

法治是國家治理現(xiàn)代化所涵蓋的一個(gè)基本內(nèi)容。依法治國是黨領(lǐng)導(dǎo)全國各族人民治理國家的基本方式，來源于對1949年以來我國在法治問題上曾經(jīng)出現(xiàn)過的顛覆性錯(cuò)誤和沉痛教訓(xùn)的反思。1997年黨的十五大報(bào)告全面闡述了依法治國的含義、意義和戰(zhàn)略地位，首次將依法治國作為黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略。1999年依法治國以憲法修正案的方式寫進(jìn)憲法。2014年，黨的十八屆四中全會(huì)通過《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，之后正式提出“四個(gè)全面”的戰(zhàn)略布局，實(shí)現(xiàn)了依法治國到全面依法治國的概念轉(zhuǎn)換。黨的十九大報(bào)告把“依法治國基本方略”轉(zhuǎn)換為“全面依法治國基本方略”，并將其提升為新時(shí)代堅(jiān)持和發(fā)展中國特色社會(huì)主義的基本方略。[8]415-416全面依法治國，民族工作領(lǐng)域不能例外，堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度是其中的必然要求。

中華人民共和國成立初期，中國共產(chǎn)黨高度重視法治建設(shè)，但1957年以后，我國法制建設(shè)停滯不前甚至倒退，民族區(qū)域自治制度的法治進(jìn)程亦是如此?！吨袊嗣裾螀f(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》確立了民族區(qū)域自治制度作為國家解決民族問題的重要政治制度。根據(jù)《共同綱領(lǐng)》精神，中央人民政府于1952年頒布《民族區(qū)域自治實(shí)施綱要》，這是一部制定得較為明細(xì)的專門性法規(guī)，標(biāo)志著民族區(qū)域自治立法的重要進(jìn)展。1954年制定的《中華人民共和國憲法》對《共同綱領(lǐng)》所規(guī)定的內(nèi)容進(jìn)行了延伸和發(fā)展，對自治機(jī)關(guān)的形式、自治權(quán)的行使等實(shí)質(zhì)性內(nèi)容作了專門規(guī)定，對民族區(qū)域自治的規(guī)范化和法制化做出了重大貢獻(xiàn)。這一時(shí)期，民族區(qū)域自治法制化取得了一系列成就，但總的來說還是不夠健全完善。二十世紀(jì)五十年代中期以后，我國民族工作領(lǐng)域開始出現(xiàn)“左”的錯(cuò)誤。在這種大環(huán)境下，由于在階級問題上的錯(cuò)誤判斷，逐漸出現(xiàn)了“民族問題的實(shí)質(zhì)是階級問題”的理論謬誤。尤其是在“文化大革命”期間，黨和國家的民族政策被扭曲和破壞，民族區(qū)域自治被攻擊為是在“人為制造分裂”“搞獨(dú)立王國”，大批少數(shù)民族干部和民族宗教界人士受到錯(cuò)誤批斗和迫害，[9]212-213社會(huì)主義的族際民主和民族法制遭受嚴(yán)重挫折。1976年以后，黨領(lǐng)導(dǎo)人民進(jìn)行了深刻反思，認(rèn)識到只有搞法治才能靠得住。1979年9月，中共中央發(fā)出指示提出要實(shí)行“社會(huì)主義法治”[10] 459。具體到民族政治領(lǐng)域，正確認(rèn)識民族發(fā)展的階段性特征，撥亂反正，加強(qiáng)民族立法建設(shè)，切實(shí)保障各民族的平等權(quán)利和當(dāng)家作主的民主權(quán)利，成為改革的重要任務(wù)和目標(biāo)。1981年通過的《中共中央關(guān)于建國以來黨的若干歷史問題的決議》是以改革為核心理念的綱領(lǐng)性文件，其中明確指出：“必須堅(jiān)持民族區(qū)域自治，加強(qiáng)民族區(qū)域自治的法制建設(shè)?！盵11]57-58

法治的基石是憲法。1982年憲法全面恢復(fù)了民族區(qū)域自治的制度定位，并在1954年憲法的基礎(chǔ)上，對自治機(jī)關(guān)設(shè)置、自治權(quán)配置、上級國家機(jī)關(guān)責(zé)任等進(jìn)行了詳盡規(guī)定，從而使其制度設(shè)計(jì)更加合理和具體。1984年《民族區(qū)域自治法》的制定，以基本法律的形式將民族區(qū)域自治的基本政策法制化，使其具有穩(wěn)定性的特征，契合族際政治法治化的需求。為進(jìn)一步適應(yīng)改革開放后市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展、對外開放擴(kuò)大和民主政治建設(shè)的需要，全國人大常委會(huì)于2001年對《民族區(qū)域自治法》進(jìn)行了修改，將民族區(qū)域自治確認(rèn)為國家的一項(xiàng)基本政治制度，使其在國家政治架構(gòu)中的地位得到進(jìn)一步提升。[12]民族區(qū)域自治法律法規(guī)體系不斷健全完善，截至2016年底，我國現(xiàn)行有效法律257件，其中80余件有涉及民族事務(wù)的規(guī)定，現(xiàn)行有效自治條例139件，單行條例797件。[13]國務(wù)院在2005年頒布《實(shí)施〈民族區(qū)域自治法〉若干規(guī)定》，17個(gè)轄有自治州、自治縣的省、市，制定了關(guān)于實(shí)施《民族區(qū)域自治法》的地方性法規(guī)或政府規(guī)章。民族區(qū)域自治執(zhí)法監(jiān)督力度進(jìn)一步加強(qiáng)，全國人大常委會(huì)于2006年和2015年兩次對《民族區(qū)域自治法》的貫徹落實(shí)情況開展專項(xiàng)執(zhí)法檢查，在摸清家底的基礎(chǔ)上提出可行建議，支持和督促相關(guān)執(zhí)法部門將法律的相關(guān)規(guī)定落到實(shí)處，切實(shí)推動(dòng)了制度過程中困難和問題的有效解決。

可以說，改革開放以來民族區(qū)域自治制度的發(fā)展和完善，正是黨領(lǐng)導(dǎo)全國各族人民依法治國、厲行法治的一個(gè)縮影，堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度是堅(jiān)持全面依法治國的一個(gè)重要方面。站在改革開放40年新的歷史起點(diǎn)上，逢山開路，遇水架橋，更要強(qiáng)調(diào)全面依法治國對中國特色社會(huì)主義事業(yè)的重要保障作用，切實(shí)推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度，推進(jìn)民族事務(wù)治理法治化，是其中的應(yīng)有之義。新時(shí)代社會(huì)轉(zhuǎn)型引發(fā)的各種因素交織疊加，民族自治地方的傳統(tǒng)社會(huì)結(jié)構(gòu)與生活方式正在悄然改變，深層次的社會(huì)關(guān)系和利益矛盾不可避免地為持續(xù)推進(jìn)的深化改革所觸及，涉及民族因素的矛盾糾紛增多。“三股勢力”故意混淆“自治”與“獨(dú)立”的區(qū)別，蓄意破壞民族關(guān)系，其組織的民族分裂活動(dòng)和暴力恐怖活動(dòng)活躍多發(fā)，國家統(tǒng)一和民族團(tuán)結(jié)面臨潛在風(fēng)險(xiǎn)。民族區(qū)域自治制度建設(shè)現(xiàn)狀與國家治理現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)需求尚存有一定差距，民族事務(wù)治理現(xiàn)代化面臨困境和挑戰(zhàn)。如何預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)、應(yīng)對挑戰(zhàn)、增進(jìn)和諧，歸根結(jié)底要靠法治，離不開全面依法治國的保障作用。中央民族工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)，要“順應(yīng)歷史趨勢，把推進(jìn)民族事務(wù)治理法治化做深做實(shí)”[14]。民族區(qū)域自治是基本政策、基本制度與基本法律的統(tǒng)一，要把《憲法》和《民族區(qū)域自治法》的規(guī)定落實(shí)好，切實(shí)把全面依法治國方略在民族事務(wù)治理方面貫徹落實(shí)。《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》指出“制度化、規(guī)范化、程序化是社會(huì)主義民主政治的根本保障”，要求“堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度”，“推進(jìn)社會(huì)主義民主政治法治化”，對民族區(qū)域自治制度法治內(nèi)涵的強(qiáng)調(diào)躍然紙上。[15]這既是新時(shí)代堅(jiān)持全面依法治國的必然要求，也是堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度的重要內(nèi)容。

四、堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度是推進(jìn)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和民生

改善的有力舉措

人民幸福生活是最大的人權(quán)。堅(jiān)持以人民為中心，在發(fā)展中保障和改善民生，切實(shí)提高各族人民群眾生活水平和幸福指數(shù)，是中國共產(chǎn)黨和中國政府治理國家的重要原則。推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化，必須將增進(jìn)人民福祉、促進(jìn)人的全面發(fā)展作為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。我國國土面積遼闊，民族眾多，生態(tài)環(huán)境復(fù)雜，社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)多樣，生計(jì)方式多元，各民族經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活呈現(xiàn)出一定程度的差異性。中華人民共和國成立70年來，特別是改革開放以來，少數(shù)民族和民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展步伐明顯加快，各族群眾生活水平日益提高。民族八省區(qū)地區(qū)生產(chǎn)總值由1978年的324億元增至2017年的84899億元;貧困人口從2010年的5040萬下降到2017年的1032萬，累計(jì)減貧4008萬人，貧困發(fā)生率從34.5%下降到6.9%。[16]巨大的發(fā)展成就彰顯了民族區(qū)域自治在促進(jìn)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和民生改善方面的制度優(yōu)勢，為推進(jìn)民族事務(wù)治理現(xiàn)代化奠定了重要基礎(chǔ)。

但是，從橫向視角看，少數(shù)民族和民族地區(qū)的整體發(fā)展水平依然相對滯后，民族自治地方仍然面臨諸多發(fā)展困境，發(fā)展不平衡不充分的問題比較突出。2017年，全國城鎮(zhèn)居民人均可支配收入為36396元，東部地區(qū)為42989.8元，而民族八省區(qū)為31553元，僅為全國平均水平的86.69%，東部地區(qū)的73.40%;全國農(nóng)村居民人均可支配收入為13432元，東部地區(qū)為16822.1元，而民族八省區(qū)為10442元，僅為全國平均水平的77.74%，東部地區(qū)的62.07%。1民族八省區(qū)農(nóng)村貧困人口占全國貧困人口的比重達(dá)33.9%，是其鄉(xiāng)村人口占全國比重（約17%）的近 2 倍;貧困發(fā)生率為6.9%，高于全國3.8個(gè)百分點(diǎn)，是全國的 2.2 倍。少數(shù)民族和民族地區(qū)仍然是打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)最難啃的“硬骨頭”。[17]民族自治地方內(nèi)部發(fā)展也存在不平衡不充分的問題，當(dāng)前“三區(qū)三州”等深度貧困民族地區(qū)發(fā)展水平嚴(yán)重滯后，面臨現(xiàn)實(shí)困境較多，亟待加大政策傾斜推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展。

黨的十九大報(bào)告指出：“中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾?！背齾^(qū)域發(fā)展不平衡之外，產(chǎn)業(yè)（行業(yè)）發(fā)展的不平衡和五大建設(shè)的發(fā)展不平衡也是其中重要內(nèi)容，其中后者是發(fā)展不平衡格局形成的決定性因素。[18]2017年，第一、二、三產(chǎn)業(yè)分別占國民生產(chǎn)總值的比重分別為7.91%、40.46%和51.63%，民族自治地方第一、二、三產(chǎn)業(yè)分別占地區(qū)生產(chǎn)總值的比重分別為14.57%、40.59%和44.84%，第二產(chǎn)業(yè)發(fā)展與全國平均水平基本一致，第三產(chǎn)業(yè)占比低于全國水平，第一產(chǎn)業(yè)占比則接近全國水平的2倍。2民族自治地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展呈現(xiàn)一定程度的不平衡性，第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能相對不足、質(zhì)量偏低，需要進(jìn)一步推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級。民族地區(qū)是我國的資源富集區(qū)、水系源頭區(qū)和生態(tài)屏障區(qū)，如何處理好經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的關(guān)系也是其發(fā)展中面臨的重大課題。當(dāng)前民族自治地方社會(huì)建設(shè)與生態(tài)建設(shè)相對滯后，嚴(yán)重阻滯區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)程，成為導(dǎo)致區(qū)域整體發(fā)展不平衡的重要原因。基本公共服務(wù)和民生保障水平與各族群眾的美好生活期待之間仍有落差，發(fā)展不充分制約著美好生活需要的充分實(shí)現(xiàn)。必須堅(jiān)持新發(fā)展理念，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長、民生保障和生態(tài)治理相互促進(jìn)。這既是促進(jìn)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展的重要內(nèi)容，又是堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度的關(guān)鍵所在。

隨著“一帶一路”倡議的推進(jìn)，民族自治地方迎來了良好的發(fā)展機(jī)遇和前景。我國2.2萬公里陸地邊界線中有1.9公里在民族地區(qū)，民族自治地方正在轉(zhuǎn)變?yōu)殚_放發(fā)展的“前沿”，“邊疆”正在成為內(nèi)外聯(lián)通的“中心”，成為“拓展支撐國家發(fā)展的新空間”。[19]304-305如何牢牢把握新時(shí)代我國社會(huì)主要矛盾發(fā)展變化新情況，著力解決好發(fā)展不平衡不充分的問題，抓住“一帶一路”建設(shè)對邊疆民族地區(qū)的重大利好，加快經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，提高民生保障水平，亟待民族區(qū)域自治的制度供給。運(yùn)用國家制度管理改革發(fā)展穩(wěn)定等方面事務(wù)，是國家治理的一個(gè)重要方面。全面深化改革的今天，推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化更要妥善處理改革、發(fā)展與穩(wěn)定三者之間的關(guān)系。全國一盤棋格局下，全面深化改革的順利進(jìn)行需要團(tuán)結(jié)統(tǒng)一的穩(wěn)定局面。在國家和發(fā)達(dá)地區(qū)加大支持力度幫助民族自治地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)、改善民生的同時(shí)，民族自治地方的穩(wěn)定、團(tuán)結(jié)與發(fā)展對整個(gè)國家的改革發(fā)展穩(wěn)定大局也具有重大意義。要對經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定和國家安全等因素進(jìn)行綜合考量，著眼穩(wěn)定抓發(fā)展，立足發(fā)展鑄穩(wěn)定，堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度是其中的必然選擇和必由之路，是妥善處理改革、發(fā)展與穩(wěn)定三者關(guān)系的一個(gè)重要著力點(diǎn)。

五、堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度是維護(hù)民族團(tuán)結(jié)、鑄牢中華民族共同體意識的制度優(yōu)勢

維護(hù)民族團(tuán)結(jié)，鑄牢中華民族共同體意識是國家建設(shè)和國家治理的重要任務(wù)。民族團(tuán)結(jié)是全國各族人民的生命線，關(guān)乎國家的長治久安、社會(huì)穩(wěn)定和繁榮發(fā)展，是衡量國家治理成效的核心內(nèi)容之一。黨的十九大報(bào)告明確提出“鑄牢中華民族共同體意識”，該提法植根于中華民族以“大一統(tǒng)”為核心要義的“共同體”傳統(tǒng)，要求正確處理“一”和“多”的辯證關(guān)系，畫出團(tuán)結(jié)的最大同心圓，明確了中華民族共同體內(nèi)部各民族與國家關(guān)系的定位問題，成為新時(shí)代民族工作的主旋律。加強(qiáng)中華民族大團(tuán)結(jié)，既要維護(hù)好大家庭的共同利益，也應(yīng)當(dāng)尊重差異、包容多樣，解決好少數(shù)民族和民族地區(qū)的特殊問題。在國家統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，各少數(shù)民族聚居的地方實(shí)行區(qū)域自治，能夠?qū)崿F(xiàn)各民族共同當(dāng)家作主，為中華民族大家庭提供維持其內(nèi)部團(tuán)結(jié)所需要的制度保障。

民族團(tuán)結(jié)在我國具有強(qiáng)大的歷史紐帶和牢固的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，但是，團(tuán)結(jié)的民族關(guān)系并不是一勞永逸的，新時(shí)代民族團(tuán)結(jié)面臨一系列新形勢和新挑戰(zhàn)，需要在制度化的軌道上從容應(yīng)對。習(xí)近平總書記在中央民族工作會(huì)議上提出“用法律來保障民族團(tuán)結(jié)”，要求在民族工作領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)全方位的法律治理。統(tǒng)一多民族國家的民族團(tuán)結(jié)作為具有普遍性和綜合性的全局性事務(wù)，需要結(jié)合其性質(zhì)、特點(diǎn)和規(guī)律進(jìn)行法律治理，重點(diǎn)是構(gòu)建民族團(tuán)結(jié)的制度保障體系，在法律和制度建設(shè)中鑄牢中華民族共同體意識，這是新時(shí)代推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的基本內(nèi)容和必然要求。習(xí)近平總書記指出：“加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)，根本在于堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度。”[3]民族區(qū)域自治制度通過它的組織基礎(chǔ)和運(yùn)行機(jī)制，以及支撐其運(yùn)轉(zhuǎn)的文化基因，形成多元一體的民族事務(wù)治理的共識效應(yīng)，增強(qiáng)各民族群眾的凝聚力，在尊重差異、包容多樣的基礎(chǔ)上增進(jìn)一體，維系一個(gè)統(tǒng)一與自治相結(jié)合的內(nèi)在有機(jī)團(tuán)結(jié)的共同體。

“做好民族工作，最關(guān)鍵的是搞好民族團(tuán)結(jié)，最管用的是爭取人心?！盵2]104實(shí)行民族區(qū)域自治制度，就是在溫暖人心、凝聚人心。革命時(shí)期，我們黨提出承認(rèn)國內(nèi)各民族的平等地位和權(quán)利，主張少數(shù)民族享有自己管理自己事務(wù)的權(quán)利，與國民黨實(shí)行的以宗族代替民族的“同族同源論”為思想基礎(chǔ)的民族政策相比，對于爭取和凝聚少數(shù)民族的人心起到了重要的作用。通過團(tuán)結(jié)少數(shù)民族廣泛開展反帝反封建斗爭，共同締造了人民當(dāng)家作主的統(tǒng)一多民族國家。社會(huì)主義建設(shè)時(shí)期，黨和國家堅(jiān)持在維護(hù)國家統(tǒng)一的前提下確立和實(shí)施民族區(qū)域自治制度，通過各級民族自治地方的建立和自治機(jī)關(guān)的設(shè)立，中央政權(quán)真正將少數(shù)民族地區(qū)納入了有效治理范圍，國家與少數(shù)民族和民族地區(qū)之間實(shí)現(xiàn)了前所未有的直接聯(lián)系，完成了對國家實(shí)質(zhì)意義上的政治整合。民族地區(qū)的民主改革和社會(huì)主義改造極大地激發(fā)和鼓舞了廣大少數(shù)民族群眾參與人民政權(quán)建設(shè)和社會(huì)主義事業(yè)建設(shè)的熱情，為國家對少數(shù)民族地區(qū)的有效治理奠定了廣泛的群眾基礎(chǔ)，西藏“翻身農(nóng)奴把歌唱，哈達(dá)獻(xiàn)給共產(chǎn)黨”和新疆“庫爾班·吐魯木大叔騎毛驢進(jìn)京見到毛主席”正是此番景象的真實(shí)寫照。改革開放以來，國家加強(qiáng)了保障民族平等權(quán)利和民主權(quán)利的法制建設(shè)，制定了《民族區(qū)域自治法》，以基本法律的形式，賦予民族自治地方自治機(jī)關(guān)在政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、生態(tài)等各個(gè)方面享有廣泛的自治權(quán)，并依法制定實(shí)施了一系列順民心、得民意的政策措施對制度實(shí)施加以具體保障，贏得了各民族群眾的衷心擁護(hù)。革命、建設(shè)和改革的長期實(shí)踐證明，民族區(qū)域自治制度是黨和國家治理民族事務(wù)的一項(xiàng)優(yōu)良傳統(tǒng)、一個(gè)政治優(yōu)勢，在維護(hù)團(tuán)結(jié)統(tǒng)一和爭取人心方面發(fā)揮了重要作用，只能堅(jiān)持完善而不可放棄。

鑄牢中華民族共同體意識是一項(xiàng)長期的系統(tǒng)工程，需要與國家治理現(xiàn)代化相結(jié)合，堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度，夯實(shí)各民族政治參與的生存土壤的“母基”，助力各民族同心共筑中國夢的土壤的真實(shí)生成。民族區(qū)域自治的憲制結(jié)構(gòu)清晰表明，在團(tuán)結(jié)統(tǒng)一的前提下，其邊界并非是封閉的，而是在各民族緊密聯(lián)系和互動(dòng)中逐漸呈現(xiàn)出開放性，鼓勵(lì)在尊重包容的基礎(chǔ)上所自然形成的協(xié)商共治。民族區(qū)域自治制度是協(xié)商民主的一種特殊實(shí)現(xiàn)形式，是自治與共治的結(jié)合，通過科學(xué)的制度設(shè)計(jì)和黨政機(jī)構(gòu)設(shè)置，將各民族、各階層、各方面的干部群眾最廣泛地團(tuán)結(jié)起來，納入統(tǒng)一多民族國家的國家治理體系中來，匯聚各方力量實(shí)現(xiàn)對國家治理和社會(huì)治理的廣泛參與，因而更具動(dòng)力和活力。這種協(xié)商共治推動(dòng)各民族之間以及民族與國家之間的相互尊重與彼此信任，使中華民族共同體的鞏固發(fā)展建立在共同命運(yùn)的牢固基礎(chǔ)之上，通過協(xié)商民主找到民族團(tuán)結(jié)的最大公約數(shù)，鑄牢中華民族共同體意識，形成推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的強(qiáng)大合力。為此，必須以堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度為基礎(chǔ)，構(gòu)建與中華民族共同體相匹配的國家憲制體制和法律體系，奠定中華民族共同體永續(xù)發(fā)展的制度基礎(chǔ)。[20]

結(jié) 語

堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度，是由我國的國情決定的，是推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。新時(shí)代面對民族工作新的階段性特征和紛繁復(fù)雜的國際國內(nèi)政治經(jīng)濟(jì)形勢，必須堅(jiān)持“民族區(qū)域自治作為一項(xiàng)基本政治制度決不能動(dòng)搖，具體的政策舉措和實(shí)現(xiàn)形式要因地制宜、與時(shí)俱進(jìn)，更好做到統(tǒng)一和自治相結(jié)合，民族因素和區(qū)域因素相結(jié)合”[21]，不斷適應(yīng)國情政情社情的新情況和新特點(diǎn)，在制度的完善和發(fā)展中鑄牢中華民族共同體意識，實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興。

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THE BASIS OF NATIONAL CONDITIONS FOR PERSISTENCE AND PERFECTION OF THE SYSTEM OF REGIONAL ETHNIC AUTONOMY UNDER THE VISION OF THE MODERNIZATION OF STATE GOVERNANCE

Chen Meng

Abstract： The modernization of state governance has a clear direction of national conditions. The improvement and development of the socialist system with Chinese characteristics and the promotion of modernization of state governance are complementary. Upholding and perfecting the system of regional ethnic autonomy is an important manifestation of upholding and strengthening the leadership of the Communist Party of China. It is an important basis for upholding the people's mastery of the country and promoting the sustained and orderly promotion of democratic good governance. In addition， upholding and improving the system of regional ethnic autonomy is an institutional guarantee for advancing the rule of law in national affairs governance as well as a firm measure to promote economic and social development and improvement of people's livelihood in the ethnic areas. Furthermore， it is the advantage of the system in promoting ethnic solidarity and safeguarding sense of Chinese nation community. China's national conditions determine the need to uphold and improve the system of regional ethnic autonomy because it is important content and inherent requirement for advancing the modernization of state governance.

Key words： the modernization of state governance; the system of regional ethnic autonomy; national conditions