從結(jié)構(gòu)性依賴到制度性認(rèn)同：中國國家治理現(xiàn)代化的發(fā)展邏輯*

丁長艷

（上海行政學(xué)院 上海 200233）

從世界文明發(fā)展進(jìn)程看，現(xiàn)代化已經(jīng)從簡單階段進(jìn)入復(fù)雜階段，現(xiàn)代政治風(fēng)險(xiǎn)容易將國家治理帶入更多不確定性中，個(gè)人、組織、社會(huì)與國家如何實(shí)現(xiàn)不同程度的自我保護(hù)，個(gè)人認(rèn)同與社會(huì)認(rèn)同之間的關(guān)系如何處理，這都是現(xiàn)代國家治理需要解決的基本問題。隨著信息化技術(shù)日益滲透政治生活，重塑了權(quán)力、權(quán)利與民主間的關(guān)系，國家治理形態(tài)及其結(jié)構(gòu)也發(fā)生本質(zhì)變化。從政治發(fā)展角度看，權(quán)威理性化、結(jié)構(gòu)分化、政治參與擴(kuò)大是現(xiàn)代政治生活的主要特征，并成功地建立起現(xiàn)代民族國家的政治認(rèn)同。從20世紀(jì)末到現(xiàn)在，關(guān)于市場(chǎng)化與全球化給中國國家治理帶來的現(xiàn)實(shí)風(fēng)險(xiǎn)，在理論層面主要有“轉(zhuǎn)型崩潰論”與“結(jié)構(gòu)適應(yīng)論”兩種不同爭論。前者認(rèn)為，局部危機(jī)容易導(dǎo)致國家治理的全面問題，就中國的國家治理與執(zhí)政能力而言，中國共產(chǎn)黨不一定是處在即將崩潰的危險(xiǎn)中，但是它卻面臨嚴(yán)重的治理危機(jī)①；后者認(rèn)為，中國國家結(jié)構(gòu)仍具有相當(dāng)程度的彈性與適應(yīng)性②，兩者聚焦的核心問題是中國國家治理的可持續(xù)。

針對(duì)上述關(guān)于中國國家治理的兩種爭論，轉(zhuǎn)換成現(xiàn)實(shí)問題是中國國家治理模式的轉(zhuǎn)型與發(fā)展邏輯議題，即從緣起于革命年代、定型于改革年代的中國國家治理模式具有典型的結(jié)構(gòu)性依賴特征，能否成功建構(gòu)國家治理的制度性認(rèn)同決定了中國能否有效完成現(xiàn)代國家的建構(gòu)。從應(yīng)對(duì)國家體系的外部風(fēng)險(xiǎn)與解決內(nèi)部問題兩個(gè)角度出發(fā)，本文認(rèn)為，中國日益融入全球治理的進(jìn)程，越來越需要建構(gòu)穩(wěn)定的制度性認(rèn)同，適應(yīng)現(xiàn)代國家治理需求的發(fā)展趨勢(shì)，一個(gè)具有“合法性、透明性、責(zé)任性、法治化、回應(yīng)性、有效性”的國家治理體系是實(shí)現(xiàn)與維護(hù)公共利益的基本條件。

一、制度性認(rèn)同：現(xiàn)代國家治理體系發(fā)展的一個(gè)基本趨勢(shì)

現(xiàn)代國家不僅包含對(duì)法律的共同認(rèn)識(shí)和一致利益的觀念，還包括蘊(yùn)含共同利益的政治制度，這些制度賦予共同目標(biāo)新的意義，因?yàn)檎沃贫仁堑赖乱恢滦耘c共同利益在行為上的表現(xiàn)，政治制度的形態(tài)很大程度上決定國家的治理結(jié)構(gòu)與治理績效?，F(xiàn)代國家治理體系具有三大基本特點(diǎn)：“以現(xiàn)代社會(huì)為基礎(chǔ)，以構(gòu)成國家的每個(gè)人擁有政治平等的政治解放為歷史和邏輯前提；以現(xiàn)代國家主權(quán)為核心，以建構(gòu)全體人民能夠共享并獲得發(fā)展保障的國家制度體系為基本的組織框架；以公民權(quán)的保障為機(jī)制，將社會(huì)的全體成員聚合為具有共同紐帶的共同體。”③只有以社會(huì)、國家和公民權(quán)保障為中心，建構(gòu)國家治理體系的不同制度層次，并形成一套穩(wěn)定和有效的制度體系，進(jìn)而有效地產(chǎn)生穩(wěn)定而持續(xù)的國家認(rèn)同，才能形成一個(gè)有效的國家治理體系。因此，構(gòu)建以制度性認(rèn)同為核心的國家認(rèn)同是現(xiàn)代國家治理的關(guān)鍵因素。

從制度性認(rèn)同蘊(yùn)含的層次看，現(xiàn)代國家認(rèn)同主要包含兩類屬性與分層的認(rèn)同形式，具有雙元結(jié)構(gòu)④：一類是歸屬性的國家認(rèn)同。指公民對(duì)同胞-民族共同體的認(rèn)同，這是公民文化-心理歸屬的國家/民族認(rèn)同；另一類是贊同性的國家認(rèn)同。指公民對(duì)國家政權(quán)系統(tǒng)的同意、贊同、支持，即公民在將自己視為公民-民族成員的基礎(chǔ)上，基于一個(gè)國家“特定的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)制度有所肯定所產(chǎn)生的政治性認(rèn)同”⑤，這兩類認(rèn)同分別依托于不同的制度層次與制度形式?，F(xiàn)實(shí)中這兩類認(rèn)同常會(huì)產(chǎn)生緊張關(guān)系，因?yàn)椋懊褡鍑腋拍畎毡橹髁x和特殊主義之間的緊張，即平等主義的法律共同體和歷史命運(yùn)共同體之間的緊張?！雹拊诂F(xiàn)代國家治理過程中集中表現(xiàn)為：不同的國家認(rèn)同需要塑造上述兩類公民身份與公民行為，兩者在不同領(lǐng)域和不同層次的交叉與融合造就了現(xiàn)代國家的治理形態(tài)。

第一，憲法體系主導(dǎo)國家生活塑造一種混合型的國家認(rèn)同。正是作為政治共同體的國家對(duì)所有的公民都保持開放狀態(tài)，使得憲法體系為公民提供政治-法律上的開放性身份，因?yàn)椋霸诙嘣鐣?huì)中，憲法表達(dá)的是一種形式上的共識(shí)。公民們?cè)敢庥眠@樣一系列原則來指導(dǎo)他們的共同生活，這些原則，因?yàn)樗鼈兎厦總€(gè)人的平等利益，可以獲得所有人的經(jīng)過論證的同意?！雹邞椃B透于國家和社會(huì)生活，塑造了形式上與實(shí)質(zhì)上的現(xiàn)代國家。通過憲法體系確認(rèn)了一種不同于傳統(tǒng)的公民與共同體的新的文化-心理身份，塑造了一種現(xiàn)代意義上的歸屬性國家認(rèn)同。同時(shí)，運(yùn)行于憲法體系下的一套法律體系也在塑造公民的政治-法律身份，使得公民認(rèn)同指向一套國家制度體系，依托于憲法體系生成兩類不同身份的國家認(rèn)同，使得公民對(duì)國家的認(rèn)同趨于成熟和穩(wěn)定。

第二，政治制度滿足公共需求促成一種贊成性的國家認(rèn)同。除了憲法塑造混合型國家認(rèn)同外，政治制度化的過程能否滿足公共需求，很大程度上影響和支配國家認(rèn)同的實(shí)踐效果，“制度的精進(jìn)與否遂成為合理愛國心與合理國家認(rèn)同的最佳指標(biāo)?！雹嘁?yàn)?，制度不僅塑造公民的政治行為，也確認(rèn)與塑造公民的政治-法律身份，進(jìn)而生成贊成性的國家認(rèn)同。這是現(xiàn)代國家認(rèn)同的制度基礎(chǔ)，相比歸屬性的國家認(rèn)同，贊成性的國家認(rèn)同比較容易實(shí)現(xiàn)，它已經(jīng)成功突破民族的心理界限與地域的地理界限，在一個(gè)新的公共空間中塑造了一種共同的與平等的政治-法律身份，它基于普遍化的政治制度化過程，將傳統(tǒng)的特殊治理方式轉(zhuǎn)換成一種現(xiàn)代與平等的國家行為。

第三，國家福利的一體化建設(shè)塑造一種歸屬性的國家認(rèn)同。對(duì)于國家而言，公民的政治-法律身份決定基礎(chǔ)層面的國家認(rèn)同，而歸屬性的國家認(rèn)同則是一種更高層面的心理認(rèn)同，不僅取決于國家制度的滿足情況，還需要公民對(duì)國家形成結(jié)構(gòu)性的依賴與支持關(guān)系，而現(xiàn)代國家福利的一體化建設(shè)構(gòu)建了這種持續(xù)性的結(jié)構(gòu)化關(guān)系?！耙粋€(gè)全面覆蓋而富有成效的國家社會(huì)福利保障制度將極大地提升公民日常生活的質(zhì)量和抗擊社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的能力，從而強(qiáng)化公民對(duì)國家的依賴與信任，推動(dòng)公民對(duì)國家的認(rèn)同?！雹嵋?yàn)?，從現(xiàn)實(shí)來看，建立一體化的國家福利體系能夠?qū)崿F(xiàn)公民的心理安全與文化需要方面的滿足。

上述以政治-法律的公民身份形成的贊成性的國家認(rèn)同、以文化-心理的公民身份生成的歸屬性的國家認(rèn)同兩種類型，貫穿了現(xiàn)代國家治理的整個(gè)發(fā)展過程，這兩種認(rèn)同在國家治理層面最直接的表現(xiàn)就是一種制度性認(rèn)同。因而，對(duì)于像中國這一類的發(fā)展中國家而言，構(gòu)建一體化的、穩(wěn)定的與系統(tǒng)的制度性認(rèn)同是現(xiàn)代國家治理的基本方向和發(fā)展特征。

二、結(jié)構(gòu)性依賴：中國傳統(tǒng)“政黨-國家”體制的治理邏輯

國家的治理結(jié)構(gòu)與形態(tài)取決于時(shí)空等綜合要素，在其他條件相同的前提下，國家治理模式?jīng)Q定其政治運(yùn)行特定的優(yōu)勢(shì)、負(fù)荷、困難和挑戰(zhàn)。國家治理模式不是任意選擇的，常與國家的歷史有著明顯的路徑依賴關(guān)系，中國國家治理的歷史基礎(chǔ)、轉(zhuǎn)型條件與現(xiàn)實(shí)需要三者共同決定當(dāng)前的結(jié)構(gòu)形態(tài)。中國國家治理涉及三大主要內(nèi)容：一是現(xiàn)代國家治理的一般性規(guī)律與發(fā)展特點(diǎn)；二是社會(huì)主義因素及其政治體制對(duì)中國國家治理的約束；三是傳統(tǒng)文化因素對(duì)中國國家治理、轉(zhuǎn)化與繼承的影響。這三大因素形成一種復(fù)雜的結(jié)構(gòu)性約束路徑。但是從決定性程度看未來中國國家治理如何轉(zhuǎn)型與發(fā)展，很大程度上受到傳統(tǒng)“政黨-國家”體制的結(jié)構(gòu)性依賴特征的影響和支配。

中國傳統(tǒng)的政黨-國家體制源于革命的行動(dòng)和邏輯，并形成對(duì)應(yīng)的集權(quán)式國家治理結(jié)構(gòu)。從制度學(xué)習(xí)的來源方面看，這種傳統(tǒng)的政黨-國家體制是與對(duì)蘇聯(lián)共產(chǎn)主義體制的模仿與借鑒有很大關(guān)系。在蘇聯(lián)式的共產(chǎn)主義國家體制中，國家被建構(gòu)成為一個(gè)具有高度權(quán)威與權(quán)力的政黨領(lǐng)導(dǎo)下的全能主義型的控制體系，通過控制與支配市場(chǎng)、國家、社會(huì)、文化等領(lǐng)域的生存與發(fā)展資源，形成以政黨領(lǐng)導(dǎo)為中心的一套國家治理模式的支持性結(jié)構(gòu)?！罢h科層、國家科層、國有經(jīng)濟(jì)以及結(jié)構(gòu)內(nèi)可供攫取和分配的資源、政黨科層與國家科層包括經(jīng)濟(jì)之間的互聯(lián)線、可用于更深地融入該結(jié)構(gòu)的結(jié)構(gòu)性反饋”⑩，這種政黨領(lǐng)導(dǎo)國家的政治邏輯在中國國家治理的實(shí)踐中主要生成四類嵌入的結(jié)構(gòu)關(guān)系?：與國家系統(tǒng)的“政策領(lǐng)導(dǎo)”或“執(zhí)行合一”關(guān)系；與社會(huì)領(lǐng)域的“有限控制”與“選擇適應(yīng)”關(guān)系；與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)（主要指國有企業(yè)）的“人事嵌入”與“權(quán)力支配”關(guān)系；對(duì)價(jià)值體系的“大眾引導(dǎo)”與“選擇收縮”關(guān)系。

相當(dāng)長時(shí)期內(nèi)，這種政黨與不同領(lǐng)域之間嵌入式的支配關(guān)系,是決定中國國家治理的結(jié)構(gòu)性基礎(chǔ)與體制性因素。從20世紀(jì)80年代開始，中國國家治理行為與模式的改革則是對(duì)這一體制進(jìn)行變革與優(yōu)化。尤其是拓展到執(zhí)政黨內(nèi)部的改革，政黨執(zhí)政重新制度化是一種全新的嘗試，政治方面進(jìn)行“制度化、規(guī)范化和程序化的體制”的政治建設(shè)計(jì)劃?，這個(gè)過程分別在國家發(fā)展模式以及行為方式方面形成了一種獨(dú)特的類“發(fā)展型政體”?，主要是由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深度發(fā)展產(chǎn)生新的社會(huì)階層，中國共產(chǎn)黨通過適度開放意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域和增加體制的包容性，與社會(huì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中的特定群體進(jìn)行持續(xù)的溝通融合，個(gè)人與社會(huì)組織可以通過國家體制表達(dá)利益訴求和在公共政策導(dǎo)向中形成特定的政治偏好，有限度地吸納社會(huì)力量。但是另一方面，任何特殊主義和政治化的利益訴求又是受到限制的，從而保持國家的相對(duì)自主性，這就分別在經(jīng)濟(jì)治理、社會(huì)治理以及國家治理的不同層面，形成了特定的模式與結(jié)構(gòu)。

第一，依賴經(jīng)濟(jì)發(fā)展績效的發(fā)展型國家治理模式。對(duì)于發(fā)展型國家而言，合法性主要來自于國家推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成就，從發(fā)展策略及其成型模式看，中國的市場(chǎng)化改革具有發(fā)展型國家的大部分特征。中國依賴改革開放的外部環(huán)境與發(fā)展機(jī)遇，特定階段中形成了依賴經(jīng)濟(jì)發(fā)展績效的發(fā)展型國家治理模式。中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展理論，事實(shí)上形成了一套實(shí)踐性較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)政策適應(yīng)機(jī)制。既突破傳統(tǒng)政黨-國家體制內(nèi)意識(shí)形態(tài)的硬約束，也沒有為自己設(shè)置特定的制度性框架。在不同區(qū)域和不同領(lǐng)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式具有高度的靈活性，而且，這些經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式主要是緣起于靈活的地方政府的創(chuàng)新行為，而非中央政府事先有意識(shí)的政策設(shè)計(jì)?，這是中國成為發(fā)展型國家的重要特點(diǎn)之一。然而，中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式也留下了后遺癥，尤其是政府行為的企業(yè)化取向，將官員的政治經(jīng)濟(jì)利益和市場(chǎng)化改革緊密聯(lián)系起來，容易形成不正常的政商關(guān)系，在現(xiàn)實(shí)中表現(xiàn)為區(qū)域快速發(fā)展與官員腐敗的高度相關(guān)性。

第二，有限度吸納社會(huì)的監(jiān)管型國家?治理方式。經(jīng)濟(jì)社會(huì)的多元化發(fā)展必然產(chǎn)生多樣化、多層次的社會(huì)需求和參與需求，面對(duì)不同的社會(huì)群體時(shí)，中國共產(chǎn)黨的影響策略不一樣。其中，新生的社會(huì)階層如私營企業(yè)主群體是其重要的吸納對(duì)象。新社會(huì)群體在經(jīng)濟(jì)方面的崛起必然會(huì)反映到社會(huì)地位與政治待遇方面，參與政治過程，與體制進(jìn)行合作成為一種常見的形態(tài)。因此，處理中國國家與社會(huì)關(guān)系的治理戰(zhàn)略和策略，需要考慮“作為戰(zhàn)略群體的企業(yè)家階層的社會(huì)與政治功能”?的現(xiàn)實(shí)問題。因?yàn)?，從建國以來的傳統(tǒng)政商關(guān)系看，企業(yè)家只有當(dāng)他們（或許也包括其他階層）被“嵌入”政黨-國家體制中，而不是與之分離時(shí)，他們才會(huì)感到安全?。針對(duì)新生社會(huì)階層與社會(huì)力量，他們與國家之間是一種適應(yīng)的依賴與監(jiān)管關(guān)系，因?yàn)樗鼈儾粩嘣鰪?qiáng)的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)影響力，所以“企業(yè)家階層”成為國家體制吸納的重要對(duì)象，并在政策與社會(huì)地位方面得到優(yōu)待和享有特定的正式與非正式的參與通道，同時(shí)，這種依賴與保護(hù)型的體制也更有利于國家對(duì)他們進(jìn)行監(jiān)管。

第三，有限多元的混合型治理的國家認(rèn)同模式。上述經(jīng)濟(jì)、社會(huì)兩個(gè)領(lǐng)域的國家治理過程表明，傳統(tǒng)的政黨-國家體制形成的結(jié)構(gòu)性依賴特征已經(jīng)發(fā)生變遷，既利用原有體制的結(jié)構(gòu)性依賴關(guān)系，在經(jīng)濟(jì)與社會(huì)領(lǐng)域有限度地進(jìn)行變革，并逐漸形成新的國家認(rèn)同模式。同時(shí)，這種新模式并未完全瓦解原來的結(jié)構(gòu)性依賴關(guān)系，而是形成了一種新的混合型的國家認(rèn)同模式。一方面，中國的普通公眾因經(jīng)濟(jì)發(fā)展績效產(chǎn)生新的國家認(rèn)同，這種認(rèn)同能否形成長期與穩(wěn)定的認(rèn)同關(guān)系，主要取決于經(jīng)濟(jì)發(fā)展績效的持續(xù)性。同時(shí)，這種認(rèn)同會(huì)部分轉(zhuǎn)化為贊成性的國家認(rèn)同，但是，要形成一種普遍的穩(wěn)定的國家認(rèn)同，還需要相應(yīng)的支持條件。另一方面，針對(duì)社會(huì)領(lǐng)域的監(jiān)管型國家治理方式，公民對(duì)國家的體制性依賴與心理歸屬都存在，但是能否通過制度化過程促使公民形成穩(wěn)定的政治-法律身份，很大程度上影響了公眾在文化-心理層面認(rèn)同的鞏固。

在國家意識(shí)形態(tài)話語體系中，上述三類領(lǐng)域的國家治理形態(tài)，主要是通過強(qiáng)化中國共產(chǎn)黨與經(jīng)濟(jì)治理、社會(huì)治理與國家治理的現(xiàn)實(shí)關(guān)聯(lián)性實(shí)現(xiàn)的。從體制與現(xiàn)實(shí)兩個(gè)方面看，中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)是優(yōu)化中國國家治理體系與提升治理能力的核心問題，加強(qiáng)和改善中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是不同時(shí)期改革的中心議題。因而，通過怎樣的戰(zhàn)略與策略塑造中國國家治理的新模式，關(guān)鍵是如何將基于傳統(tǒng)革命邏輯形成的政黨領(lǐng)導(dǎo)結(jié)構(gòu)、后來高度體制化的領(lǐng)導(dǎo)結(jié)構(gòu)，與現(xiàn)代國家治理之間形成適應(yīng)性的制度化關(guān)系，進(jìn)而轉(zhuǎn)化為高度穩(wěn)定的國家政治認(rèn)同。從當(dāng)前中國國家治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)來看，盡管革命秩序下的中國國家治理模式正在深度變遷，但是國家秩序賴以生存的核心治理結(jié)構(gòu)仍然完好地保持。中國共產(chǎn)黨通過重新塑造組織系統(tǒng)的“吸收”戰(zhàn)略，形成一個(gè)使中國共產(chǎn)黨得以重建、維持執(zhí)政地位的“適應(yīng)的非正式機(jī)制”的變體?，它依賴于執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)與治理的結(jié)構(gòu)及其治理績效，這種治理邏輯仍是支配當(dāng)前與未來中國國家治理的基礎(chǔ)與關(guān)鍵。

三、制度性認(rèn)同：中國國家治理的發(fā)展趨勢(shì)與基本特征

一定階段中，中國國家治理需要依賴經(jīng)濟(jì)治理的績效，但是，從制度性認(rèn)同的角度看，長期的國家認(rèn)同依托于優(yōu)化國家治理體系與提升治理能力，兩者的協(xié)調(diào)性關(guān)系主要涉及三大關(guān)鍵性因素：一是國家權(quán)力屬性的現(xiàn)代轉(zhuǎn)變；二是國家權(quán)力的體系性與制度化的結(jié)構(gòu)安排；三是國家治理體系與治理能力之間的協(xié)調(diào)性?，F(xiàn)代國家發(fā)展的歷史與實(shí)踐表明，國家治理模式是自上而下分層的，它是在鞏固公民的國家認(rèn)同過程中走向成熟與完善。這種分層分別形成四種不同類型的國家認(rèn)同：國家主權(quán)與憲法認(rèn)同層面、文化信仰與價(jià)值認(rèn)同層面、法律和制度認(rèn)同層面、福利與政策認(rèn)同層面。對(duì)于傳統(tǒng)資本主義國家而言，法律與制度、文化與價(jià)值層面的認(rèn)同要先于其他兩類，其中國家主權(quán)與憲法認(rèn)同早于福利與政策認(rèn)同，這一類國家認(rèn)同的建構(gòu)是一個(gè)長期累積的過程。然而，對(duì)于處于轉(zhuǎn)型的發(fā)展中國家而言，這幾大要素的構(gòu)建被容納進(jìn)同一個(gè)時(shí)空中，建構(gòu)整體的國家認(rèn)同與優(yōu)化國家治理模式是現(xiàn)代國家治理的一體兩面。

從建構(gòu)國家認(rèn)同的角度看，現(xiàn)代國家治理必須是國家制度建設(shè)與國家結(jié)構(gòu)體系優(yōu)化的有機(jī)統(tǒng)一。國家結(jié)構(gòu)與國家制度之間的關(guān)系是制約中國國家治理的核心矛盾之一。在民主成為國家治理重要目標(biāo)的前提下，國家制度建設(shè)必須要圍繞優(yōu)化國家結(jié)構(gòu)體系展開?：以提升制度的合理性與有效性，優(yōu)化國家治理結(jié)構(gòu)體系；同時(shí)要通過國家治理結(jié)構(gòu)體系的整體優(yōu)化，穩(wěn)定與鞏固國家制度，民主才有可能成為有利的國家治理因素，進(jìn)而成為正向的治理資源。從優(yōu)化治理的路徑看，毫無疑問，現(xiàn)實(shí)問題——對(duì)應(yīng)性改革措施——系統(tǒng)性頂層設(shè)計(jì)的邏輯關(guān)聯(lián)是優(yōu)化中國國家治理體系的治理思路?。中國的國家建設(shè)主要包括橫向的公共授權(quán)體系和垂直的政府體系兩大部分，國家治理體系包括政府和公眾之間、中央和地方之間、中國共產(chǎn)黨和社會(huì)力量這三組治理結(jié)構(gòu)之間的關(guān)系，在現(xiàn)實(shí)中能否形成有效的治理能力，宏觀層面取決于“黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國”三大關(guān)系的結(jié)構(gòu)化與制度化的現(xiàn)實(shí)形態(tài)。對(duì)于超大規(guī)模的中國社會(huì)，利益代表的邏輯與實(shí)踐過程就是更好地“為人民服務(wù)”，政治治理結(jié)構(gòu)上要充分塑造與完善各項(xiàng)制度的結(jié)構(gòu)與功能，使政治治理結(jié)構(gòu)與多元的經(jīng)濟(jì)社會(huì)治理需求適應(yīng)，將多元的社會(huì)利益轉(zhuǎn)化為統(tǒng)一的行動(dòng)。從實(shí)踐角度看，當(dāng)前中國的國家治理已經(jīng)具備了制度性認(rèn)同的發(fā)展趨勢(shì)與基本特征，主要有以下三個(gè)方面。

第一，意識(shí)形態(tài)的大眾化與共識(shí)性。治理價(jià)值的文明化是現(xiàn)代國家發(fā)展的基本趨勢(shì)，對(duì)人類共同體生活與優(yōu)秀文明價(jià)值的追求是現(xiàn)代國家學(xué)習(xí)的一個(gè)重要方面。一般情況下，對(duì)于一個(gè)正常的國家而言，成熟的民族主義與全球主義的輸入與轉(zhuǎn)化之間不存在本質(zhì)矛盾。有選擇地學(xué)習(xí)與融入以西方國家為表現(xiàn)形式的成熟的“國家產(chǎn)品”，及其背后的人類共同的價(jià)值觀，有助于中國更好地融入人類文明與現(xiàn)代化的進(jìn)程。這并非要將中國政治秩序西方化，而是要在制度治理與秩序建構(gòu)方面，為變化的中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供國家治理的一般規(guī)律。意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域的多元化與大眾化是不可回避的發(fā)展趨勢(shì)，因?yàn)?，意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域的建設(shè)要兼顧一般發(fā)展規(guī)律和中國的主體性，培育社會(huì)主義核心價(jià)值觀要兼顧與均衡二者的關(guān)系。社會(huì)主義核心價(jià)值觀要與國家治理體系、國家制度之間形成契合與支持的關(guān)系，價(jià)值層面既要凸顯國家治理的主體性，同時(shí)，實(shí)踐層面制度體系要體現(xiàn)人類的共同價(jià)值，因而，意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域內(nèi)復(fù)合式的引導(dǎo)與治理十分重要。

第二，公眾參與的制度化與有序化。因?yàn)楝F(xiàn)代國家的兩大治理主題即發(fā)展與秩序的需要，“中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)人正在探索一條更安全的政治改革之路能帶來更多責(zé)任、透明度和回應(yīng)性的制度改革，由此構(gòu)建更有效、更具合法性的治理體系?！盵21]民主執(zhí)政是中國國家治理現(xiàn)代化的三大目標(biāo)之一，治理體系民主化與治理結(jié)構(gòu)的透明化是同一過程的兩面。法律通過制度化的渠道與機(jī)制保障公眾能分享政治決策權(quán)。雖然，治理有效與否和民主之間并沒有直接的相關(guān)性，但是要解決權(quán)力過大導(dǎo)致的治理失效問題，必須要依賴民主的治理結(jié)構(gòu)與治理過程。民主治理不僅需要擁有共同的制度平臺(tái)，還需要基于多元利益和平等的對(duì)話協(xié)商的機(jī)制。以當(dāng)前中國的公眾參與現(xiàn)狀而言，依托于政治制度與組織構(gòu)建適應(yīng)中國國家發(fā)展需要的政治治理結(jié)構(gòu)是關(guān)鍵。因?yàn)?，民主政治中有機(jī)會(huì)參與到協(xié)商活動(dòng)中的行動(dòng)者接受集體決策，這是合法性的核心，是合法性表達(dá)的開端。[22]制度化的公眾參與能夠塑造有序的公共生活，通過民主參與治理的技術(shù)手段，不僅能提升官僚體系的理性化程度，也在塑造一種新型的政黨與社會(huì)的溝通形態(tài)。

第三，官僚體系的理性化與技術(shù)化。從制度化角度看，現(xiàn)代化過程中成熟的國家治理模式應(yīng)該是建立了政治主體與環(huán)境之間穩(wěn)定的制度化關(guān)系。中國的國家治理經(jīng)歷了一個(gè)從總體支配向技術(shù)治理[23]、從直接治理向間接治理轉(zhuǎn)變的過程。在行政體制內(nèi)部集中表現(xiàn)為一種“治官權(quán)與治民權(quán)分設(shè)、上下分治的治理體制”[24]。這種結(jié)構(gòu)一定程度上有利于官僚體系內(nèi)部的彈性與地方創(chuàng)新，但是，也造成了實(shí)踐中地方政府或部門主義的權(quán)力過大的亂象等問題。權(quán)力責(zé)任清單的生成是其理性化與技術(shù)化的集中表現(xiàn)。中國共產(chǎn)黨十八屆三中全會(huì)決定與四中全會(huì)決定針對(duì)這一突出的現(xiàn)實(shí)問題，從重塑官僚體系的權(quán)責(zé)關(guān)系出發(fā)，圍繞現(xiàn)代官僚制的理性化與技術(shù)化趨勢(shì)，通過司法改革啟動(dòng)以程序主義為中心的官僚制的改革。因?yàn)椋倭朋w系的理性化不僅對(duì)界定復(fù)雜社會(huì)中的利益、決定這些利益的活動(dòng)戰(zhàn)略發(fā)揮重要作用，保障規(guī)范公共權(quán)力和保障社會(huì)穩(wěn)定在法律方面的公平正義。

上述三大發(fā)展趨勢(shì)揭示了中國國家治理現(xiàn)代化過程的發(fā)展特征，從實(shí)踐層面看，當(dāng)前中國的國家治理績效不僅依賴國家治理體系內(nèi)部的協(xié)調(diào)，更依賴國家、社會(huì)與公眾間的復(fù)合治理形態(tài)。復(fù)合治理的特點(diǎn)是多元主體參與、合作的協(xié)調(diào)關(guān)系和權(quán)力的多維運(yùn)行，將中國的政黨治理與政府治理、市場(chǎng)治理和社會(huì)治理等形態(tài)有效結(jié)合起來，塑造自律型的政黨治理是關(guān)鍵。制度性認(rèn)同主要是通過不同層面的治理結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)國家公權(quán)與個(gè)體私權(quán)間穩(wěn)定的制度化關(guān)系。中國在國家層面的建制化進(jìn)程不僅取決于制度化的基礎(chǔ)，更取決于在治理體系內(nèi)部形成多元治理主體之間的凝聚力和整合情況。一般而言，處于轉(zhuǎn)型階段中的發(fā)展中國家，對(duì)于一種暫時(shí)的過渡性政治權(quán)威的需要是存在的，關(guān)鍵是能否將對(duì)權(quán)威的依賴與服從關(guān)系轉(zhuǎn)移到制度體系上，形成穩(wěn)定的制度性認(rèn)同結(jié)構(gòu)。制度性認(rèn)同對(duì)于國家治理與政治穩(wěn)定的積極影響已是基本常識(shí)，因?yàn)檫@種依賴是最穩(wěn)定和持續(xù)性的。

四、制度性認(rèn)同發(fā)展進(jìn)程中中國國家治理的價(jià)值維度與支持性條件

相當(dāng)長時(shí)間內(nèi)，中國共產(chǎn)黨與國家、社會(huì)和市場(chǎng)之間的關(guān)系是主導(dǎo)國家治理的核心因素，它決定中國國家治理的過程?！皷|亞社會(huì)一般都有一個(gè)弱小的‘市民社會(huì)’：很少獨(dú)立于國家或有能力向國家提出要求的有影響和有力量的第二團(tuán)體……東亞社會(huì)確實(shí)有走向非個(gè)人化的合理性的要求；但在許多方面，這個(gè)地區(qū)的現(xiàn)代化選擇了另一種路徑?！盵25]東亞區(qū)域內(nèi)的國家不可能發(fā)展為西方國家的治理模式。不同的國家發(fā)展路徑塑造了不同形態(tài)的治理體系與治理制度，更確切地講，“制度是社會(huì)的游戲規(guī)則，更規(guī)范地講，它們是為人們的相互關(guān)系而人為設(shè)定的一些制約。”[26]這些制約性規(guī)則是社會(huì)與國家層面的普遍性共識(shí)，并在國家內(nèi)部塑造治理體系與治理能力之間的關(guān)系。因而，要完善中國國家治理體系內(nèi)部的價(jià)值原則、制度規(guī)范與國家認(rèn)同之間的舊有關(guān)系形態(tài)，進(jìn)而重塑與優(yōu)化一種新的治理體系與治理能力的關(guān)系形態(tài)。

1.制度性認(rèn)同進(jìn)程中國家治理現(xiàn)代化的中國維度

對(duì)于一個(gè)國家而言，成熟的國家治理體系能夠解決國家組織結(jié)構(gòu)與制度之間的協(xié)調(diào)性問題，即將現(xiàn)代國家與人類的基本價(jià)值合理地嵌入特定的歷史、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)結(jié)構(gòu)之中，并且內(nèi)化為公眾的日常行為習(xí)慣。在中國全面深化改革與推動(dòng)發(fā)展的背景下，深度了解中國國家治理體系發(fā)展的價(jià)值導(dǎo)向、行為變遷及其發(fā)展重心，尤其是當(dāng)前中國國家治理在價(jià)值層面需要解決的特殊性問題，它們共同決定了中國國家治理的內(nèi)在特質(zhì)與未來走向。

第一，善治原則在中國國家治理體系內(nèi)外的轉(zhuǎn)化與運(yùn)用。中國語境中的治理是“運(yùn)用權(quán)威維持秩序以滿足公眾的需要。治理的目的是在各種不同的制度關(guān)系中運(yùn)用權(quán)力去引導(dǎo)、控制和規(guī)范公民的各種活動(dòng)，以最大限度地增進(jìn)公共利益?！盵27]通過中國學(xué)者們的本土化努力，傳入中國后的治理概念以及變形后的治理理論，成為正在轉(zhuǎn)型中的中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)改革的有效治理工具。善治概念的價(jià)值導(dǎo)向既為中國的國家治理與政府治理提供了倫理支持，同時(shí)，通過社會(huì)力量介入國家治理與政府治理的過程，既調(diào)整了政府與公眾間的治理結(jié)構(gòu)，也緩和了公眾和傳統(tǒng)意識(shí)形態(tài)之間的緊張關(guān)系。中國的國家治理通過在價(jià)值導(dǎo)向方面塑造公民對(duì)國家層面的制度性認(rèn)同，善治原則及其過程提供了一種現(xiàn)實(shí)的可能性。

第二，重新制度化塑造國家治理體系與能力的協(xié)調(diào)性。新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體對(duì)當(dāng)前與未來中國國家治理現(xiàn)代化有明確的發(fā)展定位：“必須適應(yīng)國家現(xiàn)代化總進(jìn)程，提高黨科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平，提高國家機(jī)構(gòu)履職能力，提高人民群眾依法管理國家事務(wù)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化事務(wù)、自身事務(wù)的能力，實(shí)現(xiàn)黨、國家、社會(huì)各項(xiàng)事務(wù)治理制度化、規(guī)范化、程序化，不斷提高運(yùn)用中國特色社會(huì)主義制度有效治理國家的能力?！盵28]從目標(biāo)、維度與特征方面明確了國家治理有效性、制度治理與治理能力之間的關(guān)聯(lián)性，同時(shí)，突出制度治理的有效性是當(dāng)前決定中國國家治理能力的核心問題。圍繞現(xiàn)代國家治理的技術(shù)層面、民主層面和法治層面的發(fā)展導(dǎo)向，從重新塑造執(zhí)政黨、國家機(jī)構(gòu)、社會(huì)力量以及公眾各自的權(quán)責(zé)體系、以及相互之間新的治理關(guān)系出發(fā)，優(yōu)化國家治理體系內(nèi)部各種錯(cuò)綜復(fù)雜的主體關(guān)系，從整體上提升中國特色社會(huì)主義制度的治理能力，形成與全面深化改革發(fā)展趨勢(shì)相適應(yīng)的國家治理體系和治理能力。

第三，塑造一種新政治倫理與建構(gòu)公民對(duì)國家的一體化認(rèn)同。無論是制度還是思想，兩者結(jié)合的方式?jīng)Q定了國家治理的屬性、形態(tài)與實(shí)踐形式。從國家治理的思想層面看，與現(xiàn)代政治發(fā)展契合的價(jià)值倫理為國家治理提供了發(fā)展導(dǎo)向。這種倫理是政治精英層面對(duì)國家治理及其權(quán)力的一種整體規(guī)劃，“統(tǒng)治的思想與等級(jí)化的權(quán)力、垂直和自上而下的指揮關(guān)系，以及以整齊劃一的方式推行的意志等，與對(duì)國家整體性的思考緊密相關(guān)?！盵29]對(duì)國家整體性的思考是建構(gòu)公民對(duì)國家的一體化認(rèn)同的前提與基礎(chǔ)，新政治倫理的形成不僅依賴于上述重新制度化塑造國家治理體系與治理能力間協(xié)調(diào)關(guān)系的結(jié)果，而且公民對(duì)國家的一體化認(rèn)同很大程度上依賴于這種新倫理。同時(shí)，建構(gòu)公民對(duì)國家的認(rèn)同也是塑造新政治倫理的重要組成部分。在推進(jìn)中國國家治理現(xiàn)代化的新時(shí)期，重新制度化的過程塑造公民的政治-法律身份以及文化-心理身份，生成公民對(duì)國家持久的政治認(rèn)同。

2.制度性認(rèn)同與中國國家治理現(xiàn)代化支持性條件的培育

當(dāng)國家治理打上文明模式的烙印時(shí)，中國國家轉(zhuǎn)型的結(jié)構(gòu)對(duì)外部環(huán)境的反應(yīng)往往是遲緩的，造成了中國現(xiàn)代國家建構(gòu)的適應(yīng)性難題。只有從國家治理的一般趨勢(shì)與中國的特殊內(nèi)涵兩個(gè)角度考察，摒棄國家治理的中西對(duì)峙的二元思維，在接受、融通、學(xué)習(xí)與轉(zhuǎn)化中，促使中國的國家治理朝著制度化、規(guī)范化與程序化方向發(fā)展。從科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政與依法執(zhí)政的三維角度看中國的國家治理，“軸心-外圍”的政黨領(lǐng)導(dǎo)結(jié)構(gòu)與中心治理路徑是中國推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的基本特點(diǎn)。國家治理中的制度性認(rèn)同一般依賴于兩大社會(huì)類資本的構(gòu)建，一是結(jié)構(gòu)性社會(huì)資本。通過規(guī)則、程序以及慣例建立某種社會(huì)網(wǎng)絡(luò)，賦予確定的組織角色，促進(jìn)信息分享，達(dá)成集體行動(dòng)，制定政策，形成對(duì)國家的特定性支持；二是認(rèn)知型社會(huì)資本。通過共享的價(jià)值觀、規(guī)范、信任、態(tài)度或信仰等，影響個(gè)體的行為選擇，形成對(duì)政治體系的普遍性支持。前者依賴于后者的心理與文化基礎(chǔ)，后者又建立在前者形成的制度性規(guī)范與認(rèn)同基礎(chǔ)上。從培育制度性認(rèn)同角度看，無論是價(jià)值導(dǎo)向還是過程結(jié)果都需要相應(yīng)的支持性條件，主要有四大關(guān)鍵性因素。

第一，塑造與優(yōu)化現(xiàn)代公民教育體系。一個(gè)成熟的國家治理體系保持其社會(huì)、思想與國家的一體性是國家認(rèn)同的基本任務(wù)，“為了使社會(huì)成立，尤其是為了使社會(huì)欣欣向榮，就必須用某種主要的思想把全體公民的精神經(jīng)常集中起來，并保持其整體性?！盵30]這種整體性不同于革命年代國家與公眾間的關(guān)系，也區(qū)別于改革之初通過經(jīng)濟(jì)績效塑造公眾對(duì)國家的結(jié)構(gòu)性依賴，而是將正在不斷伴隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)變遷的公民教育定型化與公共化，將公民對(duì)國家的認(rèn)同引導(dǎo)到穩(wěn)定的制度性認(rèn)同框架內(nèi)。前述官僚體系的理性化與現(xiàn)代公民教育是塑造現(xiàn)代國家與公民關(guān)系的一體兩面，沒有理性的公民教育體系，也就難以有效運(yùn)行理性化的官僚體系。

第二，提供一體化的福利保障體系。當(dāng)前中國國家治理領(lǐng)域中引發(fā)諸多經(jīng)濟(jì)社會(huì)問題的一個(gè)重要誘因是公民權(quán)與公民福利保障缺失。結(jié)構(gòu)性依賴的國家治理結(jié)構(gòu)下，中國國家領(lǐng)域內(nèi)以政府為主導(dǎo)的治理結(jié)構(gòu)存在主體單一化的問題，導(dǎo)致治理過程容易出現(xiàn)公共權(quán)力的權(quán)責(zé)失衡，國家責(zé)任的“缺場(chǎng)”與政府責(zé)任的“缺位”十分常見，造成中國公民的政治-法律身份塑造出現(xiàn)困難，難以生成贊成性的國家認(rèn)同。推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化一個(gè)重要的方面就是建立適合國情的一體化的福利保障體系與網(wǎng)絡(luò)，從國家認(rèn)同層次看，一體化的福利保障體系是公民認(rèn)同的基本物質(zhì)條件，為公民的政策認(rèn)同提供現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，進(jìn)而才有可能產(chǎn)生制度層面與更高層次的認(rèn)同。

第三，培育與生成現(xiàn)代理性的公共空間。上述現(xiàn)代公民教育體系只是塑造理性公民的一個(gè)必要條件，并非充分條件。對(duì)于國家認(rèn)同而言，治理體系內(nèi)部的權(quán)力結(jié)構(gòu)均衡對(duì)公共空間有更高要求。因?yàn)?，“一種潛在的、參與性的公民對(duì)精英的自主施加了有力的限制。這些限制可能變得越來越重要，因?yàn)樯鐣?huì)進(jìn)步、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和文化發(fā)展的邏輯要求（呼喚）越來越多樣化的、富有知識(shí)的、復(fù)雜的、要求嚴(yán)格的公民?！盵31]公共空間是訓(xùn)練與培育“公共人”的必備條件，現(xiàn)代國家治理過程提供穩(wěn)定與暢通的溝通制度與渠道。理性公共空間為理性化政府與公民提供長期聯(lián)系的紐帶。

第四，網(wǎng)絡(luò)化的治理技術(shù)嵌入國家治理。從形式上看，現(xiàn)代國家治理必然也是一種網(wǎng)絡(luò)化的治理形態(tài)。任何投身于集體行動(dòng)組織都需要借助其他組織的力量進(jìn)行資源交換和合作實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)，于是網(wǎng)絡(luò)者建立起一種彼此信任和基于規(guī)則的互動(dòng)模式。[32]處于不同社會(huì)網(wǎng)絡(luò)與政治網(wǎng)絡(luò)中的個(gè)體，通過現(xiàn)代信息技術(shù)被“網(wǎng)羅”成相互交織的獨(dú)立主體。既改變了國家治理領(lǐng)域內(nèi)不同主體的交往關(guān)系，也塑造了一種立體式的治理需求網(wǎng)絡(luò)，為現(xiàn)代國家治理提供了一種可供利用的技術(shù)資源與治理形式。

綜合看，中國從結(jié)構(gòu)性依賴的國家治理走向現(xiàn)代國家治理是必然的發(fā)展趨勢(shì)，制度性認(rèn)同是解決中國實(shí)踐中的發(fā)展問題的關(guān)鍵，也是實(shí)現(xiàn)科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政和依法執(zhí)政的有效治理路徑。鑒于中國實(shí)踐中已經(jīng)出現(xiàn)制度性認(rèn)同的發(fā)展趨勢(shì)和局部特征。如何形成一體化的現(xiàn)代國家認(rèn)同，重塑制度與建構(gòu)認(rèn)同是現(xiàn)代國家治理的一體兩面，對(duì)于超大型中國的國家治理而言十分關(guān)鍵。

注釋：

①M(fèi)inxin Pei,China's Governance Crisis,Foreign Affairs,Vol.81,No,5,2002,pp.96-109;Minxin Pei,Beijing Drama:China's Governance Crisis and Bush's New Challenge,Policy Brief,No.21,Washington,D.C.:Carnegie Endowment for International Peace,2002.

②鄭永年：《全球化與中國國家轉(zhuǎn)型》，浙江人民出版社，2009年；沈大偉：《中國共產(chǎn)黨收縮與調(diào)試》，中央編譯出版社，2011年。

③?林尚立：《現(xiàn)代國家認(rèn)同建構(gòu)的政治邏輯》，《中國社會(huì)科學(xué)》2013年第8期。

④肖濱：《兩種公民身份與國家認(rèn)同的雙元結(jié)構(gòu)》，《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2010年第1期。

⑤江宜樺：《自由主義、民族主義與國家認(rèn)同》，臺(tái)北揚(yáng)智文化事業(yè)股份有限公司，1998年，第16頁。

⑥[德]哈貝馬斯：《包容他者》，上海人民出版社，2002年，第135頁。

⑦[德]哈貝馬斯：《在事實(shí)與規(guī)范之間——關(guān)于法律和民主法治國的商談理論》，三聯(lián)書店，2003年，第660頁。

⑧江宜樺：《自由主義、民族主義與國家認(rèn)同》，臺(tái)北揚(yáng)智文化事業(yè)股份有限公司，1998年，第110頁。

⑨李友梅：《社會(huì)認(rèn)同：一種結(jié)構(gòu)性視野的分析——以美、德、日三國為例》，上海世紀(jì)出版集團(tuán)，2007年，第16-17頁。

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