論我國(guó)城市公用事業(yè)公私合作改革的若干問題*

崔運(yùn)武

（云南大學(xué)，650000）

當(dāng)前，PPP（Public-Private-Partnership，即政府和社會(huì)資本合作，或者稱為公私合作）在我國(guó)備受關(guān)注，以至于2015年被稱為“PPP元年”。所謂PPP，其基本特點(diǎn)有二，一是政府和社會(huì)資本的合作領(lǐng)域是基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)，二是合作貫穿始終，政府和社會(huì)資本各擔(dān)其責(zé)，利益共享，風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，不斷提升公共服務(wù)的質(zhì)量。在我國(guó)改革的進(jìn)程中，PPP改革試水實(shí)際上始于上世紀(jì)80年代，2003年后曾在公用事業(yè)領(lǐng)域掀起過高潮，但隨之出現(xiàn)了停滯、“國(guó)有化回潮”。為此，本文對(duì)我國(guó)2013年之前的公用事業(yè)領(lǐng)域PPP改革出現(xiàn)的停滯和“國(guó)有化回潮”的原因進(jìn)行分析，并在此基礎(chǔ)上對(duì)我國(guó)未來公用事業(yè)領(lǐng)域中的PPP改革的若干問題進(jìn)行思考。

一、我國(guó)城市公用事業(yè)公私合作改革存在問題的原因分析

2002年末建設(shè)部《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程的意見》頒布后，各省區(qū)進(jìn)行了積極的探索，取得了較明顯的改革效果。但同樣明顯的是，改革后的城市公用事業(yè)也存在諸多的問題，如政企關(guān)系不順影響了公用事業(yè)企業(yè)運(yùn)行、市場(chǎng)化過度與走向市場(chǎng)壟斷、國(guó)有資產(chǎn)或估價(jià)虛高或流失嚴(yán)重、滋生腐敗、公用事業(yè)服務(wù)質(zhì)量不高與產(chǎn)品價(jià)格不斷攀升并存等等，從而使得改革出現(xiàn)了停滯、“國(guó)有化回潮”。

我國(guó)公用事業(yè)的公私合作改革，是在相關(guān)政策引導(dǎo)下，通過一定的地方試點(diǎn)，然后在歸納總結(jié)的基礎(chǔ)上，通過新的政策的頒行來展開的。相當(dāng)程度上，現(xiàn)有的公用事業(yè)運(yùn)行中所顯示的改革的成效和不足，都是政策的結(jié)果或生成。就改革后所存在的問題而言，這就如同在一個(gè)十字路口如果發(fā)生交通混亂，如果沒有紅綠燈設(shè)置，則混亂的責(zé)任首先在于規(guī)則的制定者，因而根本上必須從公用事業(yè)公私合作改革的政策環(huán)境和改革后公用事業(yè)企業(yè)運(yùn)行的外部來分析。綜合2003年至2012年之間展開的公私合作改革的情況，產(chǎn)生問題的原因主要是：

1.改革的取向上存在誤區(qū)

公用事業(yè)的最基本的特性是公共性，①因此，公用事業(yè)以公私合作為標(biāo)志的改革，歸根到底是要通過改革，提高公用行業(yè)的效率，滿足人民群眾不斷增長(zhǎng)的對(duì)公用事業(yè)產(chǎn)品的需求。但從整個(gè)改革看，由于我國(guó)服務(wù)型政府建設(shè)提出于2003年之際，是一個(gè)正逐步深化的過程，在政府為什么要啟動(dòng)這一改革的問題上還需要不斷提高。因此，在強(qiáng)烈的GDP政績(jī)觀下，面對(duì)公眾不斷增長(zhǎng)的對(duì)公用事業(yè)產(chǎn)品的需求，許多地方都把解決財(cái)政壓力放在首位，把市場(chǎng)化作為“甩包袱”的手段，于是在實(shí)際中只重視招商引資，忽視了改革的最終落腳點(diǎn)之所在。

同時(shí)，通過市場(chǎng)化改革的直接目的是打破既有的政府通過國(guó)有企業(yè)所形成的實(shí)質(zhì)上是對(duì)公用事業(yè)的行政性壟斷，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。但正因?yàn)檎J(rèn)識(shí)上的偏差，在實(shí)踐中政府對(duì)公用事業(yè)企業(yè)往往是“一賣了之”，把市場(chǎng)化等同于私有化，認(rèn)為把公用事業(yè)企業(yè)由國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)（實(shí)際上是政府經(jīng)營(yíng)），變?yōu)樗饺速Y本經(jīng)營(yíng)就實(shí)現(xiàn)了“市場(chǎng)化”，就自然有了競(jìng)爭(zhēng)，從而公用事業(yè)行業(yè)由公營(yíng)壟斷變成了私營(yíng)壟斷，加之政府監(jiān)管的薄弱或缺位，產(chǎn)生了一系列問題。

2.對(duì)公私合作認(rèn)識(shí)有待深化

公私合作在西方有很長(zhǎng)的歷史，但得到較廣泛的應(yīng)用和稱贊則是20世紀(jì)80年代公共管理改革以來的事，而且是作為公共管理社會(huì)化、公共服務(wù)市場(chǎng)化的一項(xiàng)重要成果為人們所重視的，在西方國(guó)家公私合作在提高城市公用事業(yè)的效率方面也確實(shí)取得了不容忽視的成績(jī)。

公私合作主要在于力圖發(fā)揮公共部門和私人部門各自的優(yōu)勢(shì)，來解決如公用事業(yè)行業(yè)中單一主體如公有企業(yè)或者私人企業(yè)的不足。這一互補(bǔ)的機(jī)制配合大致如下②：

公私合作運(yùn)行的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析

公私合作制度運(yùn)行的好壞對(duì)于公共產(chǎn)品和服務(wù)的效率具有直接的影響，而這關(guān)鍵在于建立一種有效合同，這種合同能夠明確規(guī)范公共部門和私人部門的責(zé)任，而且私人部門在公私合作制中所承擔(dān)責(zé)任越多和越明確，公私合作制的運(yùn)營(yíng)形式會(huì)越多也會(huì)越成功。顯然，公私合作的合同具有重要的地位，是企業(yè)運(yùn)行和政府監(jiān)管的主要依據(jù)。由于個(gè)人的有限理性，外部環(huán)境的復(fù)雜性和未來的不可預(yù)知性，以及信息的不對(duì)稱性和不完全性，故合同不可能是一切都規(guī)范好的。同時(shí)，公用事業(yè)公私合作合同由于期限一般都很長(zhǎng)，技術(shù)、需求、政策等經(jīng)濟(jì)技術(shù)環(huán)境變化都不可能一成不變，因而合同的不完備性也不可避免。這樣，締約雙方都可以機(jī)會(huì)主義的行事的可能，一方很容易提出隨著合同條件的改變，要求根據(jù)變化了的條件進(jìn)行價(jià)格調(diào)整等，從而給所進(jìn)行的公私合作帶來負(fù)面的影響。這表明，公私合作的合同的形成需要專業(yè)的部門和專業(yè)人員，同時(shí)，也需要相應(yīng)的合同運(yùn)行的過程監(jiān)管與監(jiān)管隊(duì)伍。

在我國(guó)，由于城市化進(jìn)程的加快對(duì)城市公用事業(yè)改革的巨大需求，讓人們注意并引進(jìn)了這一模式。但是由于改革的快速發(fā)展，使得人們只注意到了公私合作的價(jià)值，而沒有來得及深入地了解其發(fā)揮功用的內(nèi)部機(jī)制構(gòu)成和外部環(huán)境要求。也就是說，我們只注意到了別人干什么和別人為什么干與我們的一致，而沒有注意到別人為什么可以這樣干的依據(jù)和條件，從而沒有在相應(yīng)的方面進(jìn)行改革，特別是在合同形成過程中，合同雙方往往忽視客觀存在的合同的不完備性。這其中尤其是作為管理者的政府，在我國(guó)的政治體制下，基于任期的制度，更關(guān)注的是任期內(nèi)是否有政績(jī)，從而不可避免地關(guān)注短期利益，片面強(qiáng)調(diào)引資，同時(shí)也由于有關(guān)公私合作的專業(yè)知識(shí)和專業(yè)人才的儲(chǔ)備不足，這樣，在合同簽訂前，對(duì)基本合同的整個(gè)公私合作設(shè)計(jì)既不聘請(qǐng)專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)進(jìn)行可行性論證，更缺乏實(shí)際上十分重要的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，盲目求同存異。而一旦合同出現(xiàn)爭(zhēng)議，由于缺乏必要的風(fēng)險(xiǎn)保障制度安排，就政府一方而言，基于政績(jī)和公眾的壓力，就企業(yè)一方而言則是基于利潤(rùn)的規(guī)則，最終導(dǎo)致合同無(wú)法繼續(xù)履行，項(xiàng)目中途夭折，沈陽(yáng)第八水廠中外合作最后失敗及國(guó)有資產(chǎn)的損失就是例證。

3.相關(guān)法律的缺失

20世紀(jì)西方國(guó)家在城市公用領(lǐng)域展開公私合作改革的一個(gè)特點(diǎn)，就是通過立法來進(jìn)行改革。正如上面所說，由于我國(guó)城市公用事業(yè)的公私合作改革雖然經(jīng)過試點(diǎn)，但總體上是在2002年年末后全面而急切的展開，是通過政策制定和政策執(zhí)行來進(jìn)行的，因而目前沒有公用事業(yè)市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)的專門立法，對(duì)市場(chǎng)化如何進(jìn)行、誰(shuí)來監(jiān)管、消費(fèi)者如何參與、市場(chǎng)化過程中各個(gè)環(huán)節(jié)發(fā)生爭(zhēng)議如何解決等都缺乏明確的法律規(guī)則。

世界銀行在1994年年度報(bào)告《變革社會(huì)中的政府》中，提出了“有效政府”的概念，認(rèn)為一個(gè)有效的政府就是以最低的成本公平地干了自己該干的事的政府。對(duì)后發(fā)型現(xiàn)代化國(guó)家的政府而言，發(fā)展大致可以分為兩個(gè)階段，在第一階段中的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和法治就是兩個(gè)基本內(nèi)容，而且，法治一直貫穿始終，充分展現(xiàn)了現(xiàn)代化發(fā)展，城市化加速過程中法制法治的重要。從我國(guó)目前的現(xiàn)實(shí)看，在公用事業(yè)領(lǐng)域，相對(duì)于公私合作，我們既缺乏法制，更缺乏法治，從而使得公用事業(yè)公私合作改革中合同的制定和遵守、合同的爭(zhēng)執(zhí)的處理，往往是以人治而不是法治的方式解決，充滿了隨意性，影響和制約了改革的深入。

4.政府角色轉(zhuǎn)變不到位，責(zé)任履行不到位，政府失信現(xiàn)象大量存在

市政公用事業(yè)總體上具有公共性、經(jīng)濟(jì)性和壟斷性，決定了政府永遠(yuǎn)是保證公用事業(yè)向公眾提供產(chǎn)品的責(zé)任者和管理者，如何提供良好的公用基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)是政府發(fā)揮公共服務(wù)職能的重要內(nèi)涵。進(jìn)行公用事業(yè)的公私合作改革，走向公用事業(yè)的市場(chǎng)化，并不意味著政府從市政公用事業(yè)中退出。政府從原來的公用事業(yè)的直接興辦者和通過國(guó)有企業(yè)作為經(jīng)營(yíng)者，開始把部分公共服務(wù)的職能轉(zhuǎn)移給市場(chǎng)，轉(zhuǎn)變?yōu)楣檬聵I(yè)運(yùn)行的最終責(zé)任者和監(jiān)管者。這種責(zé)權(quán)分離的狀況，容易使政府推卸責(zé)任。而市政公用事業(yè)公私合作展開，公用事業(yè)的市場(chǎng)化逐步形成后，政府開始走向合同管理，一般情況下不能再干涉企業(yè)具體運(yùn)行，如何找到相應(yīng)的管理方式與手段落實(shí)自己承擔(dān)的維護(hù)公共利益的責(zé)任，也處于探索中。從實(shí)際情況看，在2003年全面展開公用事業(yè)公私合作改革后，頻頻出現(xiàn)的對(duì)國(guó)有公用事業(yè)“一賣了之”，就是政府角色轉(zhuǎn)變不到位的具體表現(xiàn)。

政府角色轉(zhuǎn)變不到位，也使得政府職能沒有真正轉(zhuǎn)變。在公用事業(yè)產(chǎn)品的生產(chǎn)和供給中，不論企業(yè)是國(guó)有還是私營(yíng)，政府都承擔(dān)著維護(hù)公共利益的責(zé)任，而這一責(zé)任的履行則決定于一定條件下的政府角色定位。在公用事業(yè)逐步走向市場(chǎng)化后，政府的角色必須要轉(zhuǎn)化為公用事業(yè)產(chǎn)品政策的決策者和政策執(zhí)行的監(jiān)管者，即政府只決定生產(chǎn)什么，生產(chǎn)多少和由誰(shuí)生產(chǎn)，而具體的公用事業(yè)產(chǎn)品的生產(chǎn)則由公用事業(yè)企業(yè)運(yùn)作，同時(shí)，政府對(duì)企業(yè)執(zhí)行相關(guān)政策進(jìn)行監(jiān)管和評(píng)估。目前在城市公用事業(yè)領(lǐng)域，政企關(guān)系仍然沒有理順，政企分開沒有取得實(shí)質(zhì)性突破，無(wú)論在公用事業(yè)產(chǎn)品的生產(chǎn)的決策環(huán)節(jié)還是生產(chǎn)環(huán)節(jié)，政府幾乎都處于壟斷地位，從而政府對(duì)公用事業(yè)的管理仍然過分依賴行政手段，經(jīng)常以不適當(dāng)?shù)男姓噶詈陀?jì)劃代替合同契約。這樣，即便是公私合作改革后，一部分公用事業(yè)產(chǎn)品已交給其他主體來生產(chǎn)，但在這些主體的投融資活動(dòng)尤其是經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中仍然存在大量的行政干預(yù)現(xiàn)象和壟斷行為。

加之公用事業(yè)公私合作的法制缺失，對(duì)公私合作合同的重要性和專業(yè)性重視不夠，導(dǎo)致了政府失信現(xiàn)象大量存在。具體表現(xiàn)為部分地方政府缺乏風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，任意承諾，之后或者失信于投資者，或者履約成本高昂，國(guó)有資產(chǎn)受損，如“洋水務(wù)”集體退出中國(guó)水務(wù)市場(chǎng)就是明顯的例證。2006年濟(jì)南市污水處理廠市場(chǎng)化改革，被人稱為“裁判哨音未響，冠軍已經(jīng)產(chǎn)生”，使首創(chuàng)、桑德、中環(huán)水務(wù)等三家企業(yè)連與最后簽約的光大水務(wù)競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)會(huì)都沒有，讓人們對(duì)政府在市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)中的行為產(chǎn)生諸多疑問。③又如2002年1月18日，四川邛崍市政府同四川瑞云集團(tuán)簽訂了《邛崍市新區(qū)開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目協(xié)議書》，規(guī)定新城整體以BOT形式建設(shè)經(jīng)營(yíng)50年，其間，瑞云集團(tuán)享有新城區(qū)公用事業(yè)的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，經(jīng)營(yíng)性土地的增值收益作為投資回報(bào)，50年后，企業(yè)將城市無(wú)償還給邛崍市政府，由于政府與私人投資者在合同中沒有對(duì)違約風(fēng)險(xiǎn)、賠償責(zé)任、處罰辦法等做出詳細(xì)的規(guī)定，因而不久國(guó)土資源部出臺(tái)《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國(guó)有土地使用權(quán)決定》，規(guī)定各類經(jīng)營(yíng)性土地使用權(quán)必須通過拍賣或招標(biāo)方式出讓，土地政策的變化，使這個(gè)轟動(dòng)一時(shí)CBOT即城市-建設(shè)-經(jīng)營(yíng)-移交項(xiàng)目頓時(shí)陷入困境，無(wú)法收?qǐng)觥＂?/p>

5.公平、合理、有效的定價(jià)機(jī)制遠(yuǎn)未形成

在具有自然壟斷的公用事業(yè)行業(yè)，價(jià)格的制定必須同時(shí)滿足三個(gè)要求，即促進(jìn)社會(huì)公平，提高企業(yè)生產(chǎn)效率和保護(hù)企業(yè)的發(fā)展?jié)摿?。因而是否有一個(gè)公平、合理和有效的價(jià)格形成機(jī)制，以調(diào)節(jié)政府、消費(fèi)者、企業(yè)三者之間的利益關(guān)系，制定同時(shí)符合三個(gè)要求的價(jià)格，且有利于政府進(jìn)行有效的價(jià)格規(guī)制，是公用事業(yè)公私合作改革后關(guān)系到企業(yè)生存運(yùn)行和服務(wù)質(zhì)量的一個(gè)極為關(guān)鍵問題。

綜觀2003年后全面展開的公用事業(yè)公私合作改革的實(shí)踐，可以發(fā)現(xiàn)各省市均明確特許經(jīng)營(yíng)企業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)的價(jià)格，是按照生產(chǎn)產(chǎn)品或提供服務(wù)的成本+稅費(fèi)+合理利潤(rùn)的原則來確定。這種傳統(tǒng)的價(jià)格確定方式下，雖然有利于刺激投資，但卻不能有效地刺激企業(yè)提高生產(chǎn)效率，而且，企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理不善的成本增加可以通過價(jià)格轉(zhuǎn)嫁給消費(fèi)者，消費(fèi)者承擔(dān)了成本提高的風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)，對(duì)企業(yè)成本的審核也成為一項(xiàng)極復(fù)雜的工作。

這樣，在公私合作改革過程中，產(chǎn)品和服務(wù)的定價(jià)權(quán)仍然是一個(gè)被政府控制的，不透明的、任意的定價(jià)過程，使投資者、經(jīng)營(yíng)者承受極大的風(fēng)險(xiǎn)，也加大了消費(fèi)者的負(fù)擔(dān)。一是由于特許經(jīng)營(yíng)的合同期限一般較長(zhǎng)，其間技術(shù)、需求、成本都在變化，因而適時(shí)的價(jià)格的調(diào)整是應(yīng)該的，但價(jià)格調(diào)整通過價(jià)格聽證會(huì)能否調(diào)整、當(dāng)價(jià)格不能調(diào)整所造成的產(chǎn)品和服務(wù)價(jià)格低于市場(chǎng)真實(shí)成本的差異，政府是否有義務(wù)提供經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼，都成為一個(gè)不定數(shù)，往往引發(fā)矛盾，如南京、上海、北京出現(xiàn)因聽證反對(duì)漲價(jià)而使提價(jià)擱淺的事件。

二是如上所述的在公私合作過程中，諸多地方政府由于多種原因，往往使國(guó)有資產(chǎn)的價(jià)格虛高，企業(yè)接手后，雖然政府有相應(yīng)的定價(jià)規(guī)定并通過行政手段規(guī)定了服務(wù)價(jià)格，但企業(yè)要彌補(bǔ)中標(biāo)時(shí)的額外付出，為了追求利潤(rùn)甚至壟斷利潤(rùn)，常常以各種方式要求政府同意漲價(jià)，從而客觀上形成了公用事業(yè)改革“一改就漲”的現(xiàn)象。一句話，與公用事業(yè)公私合作改革相應(yīng)的定價(jià)機(jī)制沒有形成，直接影響和制約了改革的展開和公私合作實(shí)施之后企業(yè)的良性運(yùn)行，加大了消費(fèi)者的價(jià)格負(fù)擔(dān)。

6.政府的監(jiān)管體制沒有理順，監(jiān)管缺失

公用事業(yè)通過公私合作改革走向市場(chǎng)化后，改革的目標(biāo)能否達(dá)成，一個(gè)關(guān)鍵就是能否有一個(gè)科學(xué)合理的監(jiān)管體制，即在公私合作達(dá)成和公私合作解決后對(duì)公用事業(yè)的運(yùn)行誰(shuí)來管、管什么和如何管的問題。

由于目前公私合作中政府的角色定位、責(zé)任履行和職能轉(zhuǎn)變等沒有到位，因而也沒有形成一個(gè)與現(xiàn)行公用事業(yè)體制運(yùn)行相應(yīng)的監(jiān)管體制。主要問題是政府的監(jiān)管缺乏統(tǒng)一性，橫向的各部門之間、縱向的各層級(jí)之間的職責(zé)界定不清晰，分工并不明確，政出多門，如國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)、市政公用管理部門、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門等都對(duì)市政公用事業(yè)監(jiān)管擁有管轄權(quán)，但是它們之間職責(zé)界定實(shí)際上是模糊的，進(jìn)入歸誰(shuí)管、運(yùn)行中的價(jià)格、質(zhì)量歸誰(shuí)管、爭(zhēng)議發(fā)生歸誰(shuí)協(xié)調(diào)處置，都不是很清楚。監(jiān)管內(nèi)容與方式不明確，即公用事業(yè)市場(chǎng)化之后的市政公用事業(yè)政府應(yīng)該監(jiān)管哪些內(nèi)容，采用何種方式監(jiān)管都沒有明確的結(jié)論。

同時(shí)，政府監(jiān)管方式單一，監(jiān)管水平落后，沒有形成一個(gè)多方位、立體化的監(jiān)管體系。當(dāng)前主要監(jiān)管內(nèi)容是經(jīng)濟(jì)性的價(jià)格監(jiān)管和進(jìn)入監(jiān)管，而對(duì)于社會(huì)性監(jiān)管才剛剛起步；對(duì)于價(jià)格監(jiān)管，使用的是企業(yè)成本+稅費(fèi)+合理利潤(rùn)的監(jiān)管模式，無(wú)法產(chǎn)生足夠的激勵(lì)；對(duì)于進(jìn)入監(jiān)管，特許經(jīng)營(yíng)者的選擇，缺乏科學(xué)的招標(biāo)程序和機(jī)制，導(dǎo)致競(jìng)爭(zhēng)不足，難于顯示市場(chǎng)真實(shí)成本；普遍服務(wù)的監(jiān)管，還沒有使用交叉補(bǔ)貼、設(shè)立普遍服務(wù)基金等手段來履行政府義務(wù)；在企業(yè)外部監(jiān)管上，還沒有建立有效的機(jī)制整合社會(huì)公眾和輿論的力量，聽證制度的實(shí)效性遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。

政府監(jiān)管體制沒有理順及所造成的監(jiān)管越位、缺位和無(wú)效，嚴(yán)重影響制約了公用事業(yè)公私合作改革的成效。

二、我國(guó)城市公用事業(yè)公私合作改革中的基本問題

如何看待和化解2013年之前公用事業(yè)領(lǐng)域PPP改革中出現(xiàn)的停滯，“國(guó)有化”回潮，甚至“國(guó)進(jìn)民退”等問題？我國(guó)公用事業(yè)的PPP改革下一步應(yīng)該如何前行？討論深化改革的措施和方法之前，必須首先對(duì)以下關(guān)于我國(guó)公用事業(yè)改革的基本問題進(jìn)行思考。

1.改革取向：公眾利益與公共治理

我國(guó)城市公用事業(yè)推行公私合作制的改革，走向民營(yíng)化，直接動(dòng)因是飛速發(fā)展的城市化的需求和既有管理體制下政府財(cái)政投入的短缺。改革的直接目標(biāo)，是通過公私合作方式，引入新的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)行的資源，并提高城市公用事業(yè)的運(yùn)行效率，提供好公用事業(yè)產(chǎn)品。公用事業(yè)產(chǎn)品的“公用”顯示出，不管是誰(shuí)生產(chǎn)、誰(shuí)提供，以什么樣的方式提供，但對(duì)消費(fèi)者來說仍然是公用的。顯然，歸根到底，改革的最終目標(biāo)不是民營(yíng)化或者市場(chǎng)化，而是滿足隨著城市化進(jìn)程加快，城鄉(xiāng)居民不斷增長(zhǎng)的對(duì)公用事業(yè)產(chǎn)品這一現(xiàn)代生活的“必須消費(fèi)品”，保障和促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定和發(fā)展，簡(jiǎn)言之，要維護(hù)和增進(jìn)公共利益。⑤這是我國(guó)城市公用事業(yè)改革的最終目標(biāo)，是整個(gè)改革的價(jià)值取向。

這就是說，我國(guó)公用事業(yè)改革中所推行的民營(yíng)化，所采取的公私合作，是為提高公用事業(yè)的運(yùn)行效率，為提供好公用事業(yè)產(chǎn)品服務(wù)的。在此，民營(yíng)化只是具有工具性的價(jià)值，而不是民營(yíng)化本身值得追求。實(shí)際上，現(xiàn)代社會(huì)中政府、市場(chǎng)和社會(huì)都是資源配置的手段，與市場(chǎng)和社會(huì)相關(guān)聯(lián)的民營(yíng)化只是資源配置的一種手段而已，從20世紀(jì)世界范圍內(nèi)的公共管理改革來看，民營(yíng)化在一定條件下，在某種程度上能夠促進(jìn)效率的提高，從而實(shí)現(xiàn)滿足公眾日益增長(zhǎng)的公共需求。這正如美國(guó)學(xué)者薩瓦斯所言“民營(yíng)化是一種手段而不是目的；目的是更好的政府，更好的社會(huì)?！雹拚\(chéng)然，要提供好一定經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件下的公用事業(yè)產(chǎn)品，必須要使公用事業(yè)有效率，以效率促進(jìn)這一條件下的公平，維護(hù)和增進(jìn)好公共利益，但是，最終必然還是落腳于公眾需求的滿足。

然而，當(dāng)前我國(guó)城市公用事業(yè)公私合作改革中，改革者們有意無(wú)意地忽視了改革的終極目標(biāo)和取向，也沒有對(duì)民營(yíng)化只是改革的一項(xiàng)工具有必要的認(rèn)識(shí)，從而“目標(biāo)替代”現(xiàn)象表現(xiàn)得十分突出，使得民營(yíng)化在社會(huì)上，尤其是在從事改革的管理者那里，成了一種目的性的價(jià)值，終極性的價(jià)值。于是公共事業(yè)民營(yíng)化的推進(jìn)過程在不少地方成了彰顯改革、創(chuàng)新的標(biāo)志，走向了形式主義。相應(yīng)的，在不少地區(qū)，能否推進(jìn)公用事業(yè)民營(yíng)化已甚至成了考評(píng)官員政績(jī)的新標(biāo)準(zhǔn)之一。這無(wú)異于走入了為推進(jìn)民營(yíng)化而推進(jìn)民營(yíng)化的誤區(qū)。

因此，在深化公用事業(yè)的改革中，有必要重申維護(hù)和增進(jìn)公共利益這一改革的目標(biāo)，通過相應(yīng)的制度和機(jī)制設(shè)計(jì)，落實(shí)好這一價(jià)值取向。這一制度和機(jī)制設(shè)計(jì)，我們認(rèn)為必須逐步確立一個(gè)公用事業(yè)的公共治理框架，走向公用事業(yè)的公共治理。因?yàn)樵诠檬聵I(yè)的改革的運(yùn)行中，存在四個(gè)利益體，即政府、企業(yè)、企業(yè)員工和公眾。伴隨著公用事業(yè)的市場(chǎng)化改革和民營(yíng)企業(yè)進(jìn)入公用事業(yè)領(lǐng)域，不可避免的挑戰(zhàn)擺在面前：即從理論上看，由于城市公用事業(yè)具有自然壟斷性、服務(wù)的地域性等特征，同時(shí)，投資規(guī)模大和資產(chǎn)的專用性強(qiáng)，投資回收期長(zhǎng)，因而公用事業(yè)企業(yè)在公共事業(yè)產(chǎn)品的提供過程中，為了獲取盡可能多的利潤(rùn)，產(chǎn)生尋租沖動(dòng)可能性極大，從而侵占公眾利益。從現(xiàn)實(shí)看，在公私合作改革中，由于前述的問題和原因，投資者往往以高價(jià)或者被迫以高價(jià)拿到產(chǎn)權(quán)或股權(quán)，因而高價(jià)收購(gòu)成本的唯一消化辦法就是漲價(jià)。而公用事業(yè)的天然壟斷性，加之我國(guó)服務(wù)型政府和與公私合作改革相一致的公用事業(yè)監(jiān)管體系尚在建設(shè)過程中，從而或者是政府不能不動(dòng)用財(cái)政資金進(jìn)行回購(gòu)，成為改革的失敗承擔(dān)者，但更經(jīng)常的結(jié)果是公眾這一“沉默的大多數(shù)”在漲價(jià)面前無(wú)能為力。

我國(guó)公用事業(yè)民營(yíng)化的改革已經(jīng)展開，私人資本進(jìn)入公用事業(yè)領(lǐng)域已不存在政策障礙，改革不可逆轉(zhuǎn)。因而在我國(guó)的公共事業(yè)改革和運(yùn)行中，必須以維護(hù)和增進(jìn)公共利益為基點(diǎn)，根據(jù)中央關(guān)于國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，深刻地理解公共治理的價(jià)值和意義，建立一個(gè)以政府為核心的包括多種類利益相關(guān)者的公共治理體系。在這一現(xiàn)代治理體系中，通過相應(yīng)的機(jī)制和程序搭建溝通平臺(tái)，信息公開透明，利益相關(guān)者通過充分的表達(dá)、協(xié)商、協(xié)調(diào)乃至博弈，共同解決公用事業(yè)改革和運(yùn)行中的問題，在維護(hù)公共利益的基礎(chǔ)上，努力追求帕累托最優(yōu)，形成“多贏”的格局。

2.改革邏輯：公私合作與促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)

我國(guó)傳統(tǒng)的公用事業(yè)管理和運(yùn)行體制與加快城市化的不相適應(yīng)之處，就在于政事不分、政企不分和政資不分，政府通過國(guó)企形成的行政性壟斷所造成的投資不足和低效率。因此，通過以公私合作為基本方式的民營(yíng)化改革，使政資分離、進(jìn)而政企分離和政事分離，形成公用事業(yè)領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)，提高效率。

但需要指出的是，在城市公用事業(yè)領(lǐng)域，民營(yíng)化并不必然產(chǎn)生競(jìng)爭(zhēng)。以為在公用事業(yè)領(lǐng)域?qū)嵤┕胶献?，引入的新的投資者和經(jīng)營(yíng)主體，甚至是所有制的改變，就有了競(jìng)爭(zhēng)，這是改革中存在的一大誤區(qū)。其原因首先在于，從技術(shù)經(jīng)濟(jì)的角度看，公用事業(yè)是具有規(guī)模性、外部性、成本弱增性以及公共性的服務(wù)性產(chǎn)業(yè)。例如英國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家約翰·斯圖爾特·米爾認(rèn)為，公用事業(yè)是具有規(guī)模經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)業(yè)，托馬斯·法勒認(rèn)為，公用事業(yè)是具有公共性、壟斷性以及產(chǎn)品無(wú)法儲(chǔ)存的產(chǎn)業(yè)。⑦其中，有兩個(gè)特性尤其值得注意。一是規(guī)模性，主要指生產(chǎn)規(guī)模越大，單位產(chǎn)品的成本就越小，因此，具有規(guī)模的產(chǎn)業(yè)，由少量企業(yè)生產(chǎn)比具有大量企業(yè)生產(chǎn)更具有效率，更能有效地利用資源。二是壟斷性，主要是指公用事業(yè)中諸多的領(lǐng)域具有供給的物理網(wǎng)絡(luò)，誰(shuí)占有網(wǎng)絡(luò)，誰(shuí)就取得了供給的最佳條件，進(jìn)而排擠競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，形成壟斷。

這就是說，公私合作帶來的市場(chǎng)化，并不會(huì)自然產(chǎn)生競(jìng)爭(zhēng)。競(jìng)爭(zhēng)是否存在并發(fā)揮作用，取決于市場(chǎng)化的形式和有關(guān)市場(chǎng)結(jié)構(gòu)。從上述對(duì)我國(guó)公用事業(yè)改革的歸納總結(jié)來看，這些年的改革實(shí)際上我們更多的是在進(jìn)行了產(chǎn)權(quán)和所有制的改革，而沒有進(jìn)行市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的改變，因而最終是將政府通過國(guó)企對(duì)公用事業(yè)的行政性壟斷，變成了私人部門對(duì)公用事業(yè)的壟斷。從理論上看，將一個(gè)具有壟斷性的產(chǎn)業(yè)從公有制變?yōu)樗接兄?，這種所有制的變革會(huì)促進(jìn)企業(yè)強(qiáng)調(diào)利潤(rùn)目標(biāo)，可能會(huì)提高企業(yè)的內(nèi)部效率。但基于公用事業(yè)行業(yè)的技術(shù)經(jīng)濟(jì)特征，企業(yè)追求利潤(rùn)最大化也可能會(huì)使企業(yè)濫用壟斷力量，索取壟斷高價(jià)，從而造成消費(fèi)者的損失及整個(gè)社會(huì)福利的損失，也使壟斷廠商缺乏改進(jìn)技術(shù)、減少成本的動(dòng)力，使得壟斷行業(yè)創(chuàng)新進(jìn)展緩慢，產(chǎn)品價(jià)格昂貴，技術(shù)陳舊，最終影響了價(jià)格適宜，服務(wù)優(yōu)越的公用事業(yè)產(chǎn)品的提供。⑧

從現(xiàn)實(shí)看，我國(guó)公用事業(yè)公私合作改革走向市場(chǎng)化而沒有刺激競(jìng)爭(zhēng)，卻是不爭(zhēng)的事實(shí)。如有些地方政府僅僅通過直接委托一個(gè)私人機(jī)構(gòu)去經(jīng)營(yíng)公共事業(yè)以此來實(shí)現(xiàn)“民營(yíng)化”，這顯然與政府壟斷經(jīng)營(yíng)并無(wú)太大差別。再如，公用事業(yè)特許權(quán)招標(biāo)的做法，由于自然壟斷性的存在，即使能夠?qū)檬聵I(yè)的經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行招標(biāo)，如果缺乏足夠的競(jìng)標(biāo)者，事前的充分競(jìng)爭(zhēng)也不能保證；可能事前的競(jìng)爭(zhēng)是充分的，但一旦經(jīng)營(yíng)權(quán)通過合同確定下來，事前的充分競(jìng)爭(zhēng)格局也會(huì)被事后的單方壟斷格局所取代，并沒有充分的證據(jù)能證明事前的充分競(jìng)爭(zhēng)一定可以彌補(bǔ)事后競(jìng)爭(zhēng)的不足。從前面對(duì)我國(guó)公用事業(yè)改革問題和原因的分析來看，由于公私合作中招標(biāo)的標(biāo)價(jià)虛高等存在，中標(biāo)企業(yè)進(jìn)入后基于壟斷地位的形成和沒有競(jìng)爭(zhēng)的實(shí)際，通過各種方式進(jìn)行漲價(jià)，對(duì)社會(huì)公眾的損害是不爭(zhēng)的事實(shí)。

因此，在深化城市公用事業(yè)改革中，“國(guó)有化”回潮雖然某種程度上是改革回頭，但卻非完全不可取，而且其價(jià)值在于讓改革者對(duì)相關(guān)問題進(jìn)行更深入更理性的思考。因?yàn)閱栴}的關(guān)鍵是市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的改變和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的形成。同時(shí)，應(yīng)該努力通過各種方式促進(jìn)和保證公用事業(yè)領(lǐng)域中競(jìng)爭(zhēng)的存在和發(fā)揮作用。就公私合作而論，這實(shí)際上是政府與私營(yíng)部門通過契約共同承擔(dān)公共產(chǎn)品的生產(chǎn)和提供之責(zé)，風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，利益共享，同時(shí)相當(dāng)程度上，公私合作所涉及的BOT、BOO等形式，相當(dāng)程度上就是一種“臨時(shí)私有化”(Temporary Privatization)，據(jù)此，改革過程中可以在推進(jìn)合同專業(yè)化的同時(shí)，致力于通過制度和技術(shù)，“在公用事業(yè)市場(chǎng)化過程中引入有限競(jìng)爭(zhēng)，以解決公用事業(yè)市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的壟斷問題。這種有限競(jìng)爭(zhēng)既可以在地理空間上引入有限競(jìng)爭(zhēng)，也可以在產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)上引入有限競(jìng)爭(zhēng)，同時(shí)在時(shí)間緯度上也可以引入有限競(jìng)爭(zhēng)，即通過多緯度的調(diào)整，引入有限的競(jìng)爭(zhēng)，從而提高公用事業(yè)的運(yùn)行效率?！雹?/p>

就此而論，我國(guó)城市公用事業(yè)改革的目標(biāo)，是形成合理的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)和管理體系，提高公用事業(yè)運(yùn)營(yíng)效率，保障和促進(jìn)公共利益。

3.改革方略：分類改革與階段式發(fā)展

既然公用事業(yè)改革的直接目標(biāo)在提高效率，而公私合作能促進(jìn)民營(yíng)化但并不必然促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)，提高效率的主要影響因素是市場(chǎng)結(jié)構(gòu)而不是產(chǎn)權(quán)或所有制，因而我們認(rèn)為，在接下來深化公用事業(yè)改革或者說是“公用事業(yè)改革的第二步”中，可以考慮分類改革與階段式發(fā)展的改革方略。

所謂分類改革，是指在明確我國(guó)現(xiàn)階段公用事業(yè)并非公有或私有非此即彼的情況下，應(yīng)該根據(jù)公用事業(yè)領(lǐng)域具體行業(yè)的特性，進(jìn)行分類的改革：

——對(duì)具有競(jìng)爭(zhēng)性的經(jīng)營(yíng)性事項(xiàng)，如公共交通、供水、垃圾處理和污水處理等設(shè)施，應(yīng)該創(chuàng)造條件，進(jìn)一步推進(jìn)公私合作改革；

——對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性的非經(jīng)營(yíng)性事項(xiàng)，如街道清掃、道路綠化等，政府可以代表社會(huì)公眾作為需求方，向不同的生產(chǎn)主體購(gòu)買產(chǎn)品和服務(wù)。2013年9月30日，國(guó)務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)意見》，將有力地推動(dòng)這一改革的發(fā)展。

——對(duì)具有自然壟斷性的經(jīng)營(yíng)性事項(xiàng)，如供水、供熱、供氣等（其中有的事項(xiàng)與上述第一類重復(fù)），由于具有自然壟斷性，對(duì)政府的監(jiān)管有較高的要求，在當(dāng)前我國(guó)改革的條件下，首先要維持現(xiàn)狀，如公交大多數(shù)回歸國(guó)有，可在一定的時(shí)期內(nèi)保持現(xiàn)狀，但需要在改善市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)方面進(jìn)行改革。

——對(duì)具有自然壟斷性的非經(jīng)營(yíng)事項(xiàng)，如城市道路、公共綠地、園林綠化、雨水排放、防洪等設(shè)施，可以嘗試把政府提供和組織生產(chǎn)兩個(gè)環(huán)節(jié)分離。⑩

推進(jìn)分類改革中，應(yīng)該注意在一個(gè)總體目標(biāo)下，即形成合理的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)和管理體系，提高公用事業(yè)運(yùn)營(yíng)效率，保障和促進(jìn)公共利益的總體要求下，各地方政府可以結(jié)合本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況和公用事業(yè)的現(xiàn)狀，具體確定公用事業(yè)改革的階段，如對(duì)具有自然壟斷性的經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)領(lǐng)域，如供水、供熱、供氣等網(wǎng)絡(luò)性業(yè)務(wù)，第一步可以保持現(xiàn)有的國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)為主的格局，第二步待時(shí)機(jī)成熟后，即政府監(jiān)管體系和能力提升后，展開公私合作的改革。

4.改革基礎(chǔ)：法制建設(shè)與政府責(zé)任

當(dāng)代公共管理改革發(fā)展的鮮明特點(diǎn)，是主體多元，各司其職，層次明顯，內(nèi)容豐富，法制為基，管理規(guī)范，政府主導(dǎo)，引導(dǎo)服務(wù)。?這一格局即展現(xiàn)了多元主體參與，協(xié)同完成社會(huì)治理與公共服務(wù)之責(zé)，又體現(xiàn)了法制的基礎(chǔ)性作用和政府在多元主體構(gòu)成的管理和服務(wù)體系中的核心作用。這毫不奇怪，因?yàn)槎嘣黧w參與的公共治理格局是解決公眾需求無(wú)限而政府財(cái)政有限矛盾，有民主化發(fā)展的要求，而法治化則是涉及公眾利益的決策事宜，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的“永恒禁區(qū)”，必須通過法制的建立，提供平臺(tái)，規(guī)范操作，多方協(xié)商來予以解決。從公用事業(yè)的公私合作改革來看，無(wú)論是私人企業(yè)進(jìn)入前的招標(biāo)和合同形成，還是進(jìn)入后的價(jià)格監(jiān)管、質(zhì)量監(jiān)管和退出管理，都需要有法可據(jù)。而從我國(guó)城市公用事業(yè)改革進(jìn)程來看，改革的展開是政策的結(jié)果，至今沒有相關(guān)的法律出臺(tái)，實(shí)際上，如前所述，這也正是改革產(chǎn)生諸多問題的重要原因。對(duì)于盡快出臺(tái)相關(guān)法律，加強(qiáng)公用事業(yè)改革和運(yùn)行的法制化建設(shè)，改革者多有呼吁，研究者也多有闡述，這里就不贅述。

當(dāng)代政府對(duì)公用事業(yè)的管理是依法管理，而在管理過程中政府的職責(zé)，來自于政府角色的定位和政府責(zé)任的確立。實(shí)際上，這也是關(guān)于公用事業(yè)公私合作法律中的重要內(nèi)容。就此而論，政府責(zé)任的定位與相關(guān)法律的形成是相輔相成的。就當(dāng)前我國(guó)公用事業(yè)的進(jìn)程來看，隨著公私合作改革的深入和國(guó)有企業(yè)改革的拓展（公用事業(yè)中國(guó)有企業(yè)改革包括產(chǎn)權(quán)的改革，和政府管理方式的改革即成立國(guó)有投資公司），政府在整個(gè)公用事業(yè)領(lǐng)域中，正從傳統(tǒng)的決策者、管理者和直接經(jīng)營(yíng)者的角色，轉(zhuǎn)變?yōu)楹暧^決策者、過程監(jiān)管者的角色，承擔(dān)著通過對(duì)公用事業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)和提供政策執(zhí)行的過程監(jiān)管，最終維護(hù)和增進(jìn)公共利益的責(zé)任。這一點(diǎn)，必須隨著改革的深入有不斷深入的認(rèn)識(shí)，并主動(dòng)地有意識(shí)地落實(shí)到職能設(shè)計(jì)、監(jiān)管內(nèi)容和監(jiān)管流程的設(shè)計(jì)和實(shí)施中。

三、我國(guó)城市公用事業(yè)公私合作改革的重點(diǎn)工作

在進(jìn)一步深化我國(guó)城市公用事業(yè)改革過程中，基于維護(hù)和增進(jìn)公共利益的基本取向，從構(gòu)建一個(gè)公用事業(yè)的公共治理體系出發(fā)，在積極創(chuàng)造條件繼續(xù)推進(jìn)公用事業(yè)領(lǐng)域公私合作的過程中，需要首先考慮以下的改革：

1.提高公私合作合同的專業(yè)化

公用事業(yè)公私合作改革的展開，是政府代表公眾與私人資本或私人企業(yè)通過形成相應(yīng)的契約來實(shí)施的。這一契約即私人部門參與公用事業(yè)管理的公共管理合同，它規(guī)定了雙方各自的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任，要達(dá)成的是利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。同時(shí)，它也是政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行過程監(jiān)管的基本依據(jù)。

從國(guó)外公用事業(yè)民營(yíng)化改革和我國(guó)2003年全面改革展開后的情況看，公私合作合同的一個(gè)核心問題，是如何確定資本的回報(bào)率。因?yàn)橹挥写_定的資本的回報(bào)率，價(jià)格的制定才有基礎(chǔ)，也才能談得上各自的權(quán)利和責(zé)任。從目前的實(shí)際情況看，在形成合同的過程中，政府的角色和動(dòng)機(jī)主要是獲取資金，而進(jìn)入企業(yè)的角色和動(dòng)機(jī)則是改善效率和榨取剩余，由于雙方對(duì)可見期限內(nèi)公用事業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程無(wú)法準(zhǔn)確預(yù)期，故通常采用資本的固定回報(bào)率。如不考慮市場(chǎng)環(huán)境的變化和條件、政府的談判能力，以及對(duì)固定回報(bào)率的有效管制，則這一策略（資金、固定回報(bào)率）是均衡策略，雙方都能夠得到滿足。?但實(shí)際上，隨著改革的進(jìn)程深入，市場(chǎng)化的提升，公用事業(yè)產(chǎn)品市場(chǎng)是變動(dòng)的，政府的管制能力也在改變，因而實(shí)際中一方面是政府難以承諾，另一方面是固定回報(bào)率往往成為政府和企業(yè)雙方矛盾的焦點(diǎn)。

因此，在我國(guó)現(xiàn)有的條件下，一個(gè)可提供合同專業(yè)化程度的可行路徑，就是培育和發(fā)展有關(guān)公私合作的專業(yè)化機(jī)構(gòu)，打造專業(yè)的人才隊(duì)伍。具體言之，在公私合作契約形成中，需要對(duì)結(jié)構(gòu)融資進(jìn)行資本回報(bào)率測(cè)定，這需要比較復(fù)雜的法律、金融和財(cái)務(wù)等方面的知識(shí)。此外，還需要制定者制定規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化的PPP交易流程，對(duì)項(xiàng)目的運(yùn)作提供技術(shù)指導(dǎo)和相關(guān)政策支持。

2.打造合理而科學(xué)的公用事業(yè)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制

作為公私合作合同內(nèi)容的另一個(gè)重要內(nèi)容，是在給定的期限內(nèi)公用事業(yè)產(chǎn)品價(jià)格的確定。就企業(yè)而言，價(jià)格的基本構(gòu)成是成本+稅收+利潤(rùn)，而且基于原公用事業(yè)的福利性價(jià)格和公私合作改革進(jìn)入企業(yè)的實(shí)際，開始實(shí)行階梯價(jià)格。實(shí)際中，價(jià)格構(gòu)成要更為復(fù)雜，以供水價(jià)格為例，僅僅水價(jià)中的成本一項(xiàng)，就包括了供水企業(yè)成本、運(yùn)水費(fèi)和水資源費(fèi)，遠(yuǎn)水費(fèi)主要指水利工程的建設(shè)和運(yùn)輸費(fèi)用，水資源費(fèi)則屬于完全的行政性收費(fèi)。

從近年來改革的情況看，由于公用事業(yè)企業(yè)的成本的非公開化（無(wú)論是進(jìn)入的私人企業(yè)還是國(guó)有企業(yè)），使得公用事業(yè)產(chǎn)品的價(jià)格調(diào)整存在隨意性和合謀的嫌疑。而且，也由于這些成本都沒有獨(dú)立性的成本審核，這使得開始實(shí)施的公用事業(yè)價(jià)格聽證會(huì)往往流于形式，“提倡漲價(jià)的人和反對(duì)漲價(jià)的人，都說不清楚為什么。”?

基于公共治理的公用事業(yè)管理體制，一個(gè)重要的內(nèi)容就是公眾的有效參與，或者說相關(guān)政策的制定、執(zhí)行和評(píng)估都是在公眾有效的參與和監(jiān)督之下。因此，一個(gè)以維護(hù)和增進(jìn)公共利益為最終目標(biāo)的公用事業(yè)公私合作改革，其合理而科學(xué)的價(jià)格形成機(jī)制，就不僅僅是政府與企業(yè)的約定，甚至是企業(yè)內(nèi)部的決定，而必須是在合同形成過程中，合同執(zhí)行過程中需要進(jìn)行價(jià)格調(diào)整時(shí)有效參與。這里所說的有效，如一個(gè)價(jià)格聽證，是在價(jià)格信息公開透明的基礎(chǔ)上，是圍繞著誰(shuí)來聽、聽什么和結(jié)果如何，進(jìn)行相應(yīng)的制度設(shè)計(jì)。其中極為重要的，不是事后的聽證，而是事前，即價(jià)格形成中的聽證。

3.構(gòu)建與市場(chǎng)化公用事業(yè)體制相適應(yīng)的政府監(jiān)管體制

公用事業(yè)市場(chǎng)化改革的直接目的在于提高效率，最終目標(biāo)是維護(hù)和增進(jìn)公共利益，公用事業(yè)的公益性不會(huì)因?yàn)樘峁┓绞降牟煌淖?。為此，基于一個(gè)通過公私合作后更為豐富也更為復(fù)雜的公用事業(yè)領(lǐng)域，要提高效率，要維護(hù)公眾利益，關(guān)鍵在于如何監(jiān)管。

隨著公私合作改革的深入，隨著人們對(duì)改革市場(chǎng)結(jié)構(gòu)促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)認(rèn)識(shí)的提升，一個(gè)總體上是市場(chǎng)化的公用事業(yè)運(yùn)行體制正在形成，因而相應(yīng)的形成一個(gè)能擔(dān)負(fù)起公共監(jiān)管職責(zé)的有中國(guó)特色的現(xiàn)代公用事業(yè)監(jiān)管體系改革的任務(wù)必須盡快完成。實(shí)際上，這也是近年來城市公用事業(yè)公私合作改革中人們一直在討論的話題，一個(gè)不斷發(fā)出的改革呼吁。歸納近年來改革的實(shí)際和課題組的實(shí)際調(diào)研，我們認(rèn)為基于公共治理的框架構(gòu)建，我國(guó)城市公用事業(yè)監(jiān)管體制的改革可以大致歸納為以下三個(gè)方面：

一是盡快形成獨(dú)立的監(jiān)管體系。從當(dāng)代世界公用事業(yè)管理的實(shí)際情況看，在管理過程中往往建立相對(duì)獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。其原因在于，政府作為公眾的委托者且實(shí)際上國(guó)有資產(chǎn)的責(zé)任者，在對(duì)公用事業(yè)公私合作中首先關(guān)注的是國(guó)有資產(chǎn)的保值增值，而獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)的基本職責(zé)是代表政府對(duì)公眾負(fù)責(zé)，首先關(guān)注的是服務(wù)的質(zhì)量與價(jià)格。一旦公私合作的政策框架設(shè)立，規(guī)制機(jī)構(gòu)就可以進(jìn)行獨(dú)立的規(guī)制。具體來說，規(guī)制機(jī)構(gòu)是由具有專業(yè)技能的人在不受干預(yù)的情況下貫徹政策并獨(dú)立管理，按照政策框架對(duì)規(guī)制后果負(fù)責(zé)。從我國(guó)現(xiàn)實(shí)看，目前沒有獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)立，在實(shí)際監(jiān)管過程中是政出多門，監(jiān)管職能交叉，監(jiān)管難以到位。因此，在當(dāng)前深化政府機(jī)構(gòu)改革，繼續(xù)探索大部制的情況下，需要進(jìn)行設(shè)立獨(dú)立公用事業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的改革。

二是明確監(jiān)管的職責(zé)與內(nèi)容，探索相應(yīng)的方式。即在提升公私合作合同專業(yè)性和合理性的基礎(chǔ)上，明確監(jiān)管什么。具體而言，即要對(duì)進(jìn)入資質(zhì)進(jìn)行監(jiān)管、對(duì)價(jià)格形成進(jìn)行監(jiān)管、對(duì)服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)管、對(duì)企業(yè)退出進(jìn)行監(jiān)管。相應(yīng)的，以專業(yè)化的方式，如項(xiàng)目管理、目標(biāo)管理等技術(shù)，改變以往的結(jié)果監(jiān)管，變?yōu)檫^程監(jiān)管與結(jié)果監(jiān)管相結(jié)合。

三是形成社會(huì)化的監(jiān)管體系。在城市公用事業(yè)運(yùn)營(yíng)中，政府和運(yùn)營(yíng)商是通過契約聯(lián)接的供方，公眾消費(fèi)者是需方，將城市公用事業(yè)的監(jiān)管責(zé)任完全建立在政府體系上是不可能真正起到監(jiān)管作用的。因此，除了健全的內(nèi)部治理以外，基于公用事業(yè)的公共治理，必須引入外部治理，即實(shí)行公用事業(yè)的集中監(jiān)管，和建立“第三方”即公眾獨(dú)立監(jiān)管輔助系統(tǒng)。公眾監(jiān)管必須針對(duì)市場(chǎng)準(zhǔn)入、安全與質(zhì)量、價(jià)格、中期評(píng)估、臨時(shí)接管和退出全過程參與監(jiān)管。?

4.構(gòu)建公用事業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)管理體系，進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管理

風(fēng)險(xiǎn)是一種不確定性，或者說是發(fā)生突發(fā)事件產(chǎn)生危機(jī)的可能性。當(dāng)代世界由于現(xiàn)代化進(jìn)程的深入，人類社會(huì)已經(jīng)由傳統(tǒng)社會(huì)走向了風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)。我國(guó)自2004年四川漢源水庫(kù)移民群體性事件后，隨著改革的深入、利益的分化與調(diào)整所造成的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的加大，開始關(guān)注和探索社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的管理。2009年，開展重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估被國(guó)務(wù)院列入政府依法行政的重要內(nèi)容。黨的十七屆五中全會(huì)上，被寫入“十二五”規(guī)劃建議，后又被寫進(jìn)黨的十八大報(bào)告之中。所謂社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，是指區(qū)域內(nèi)的重大決策、重要政策、重大改革措施、重大工程建設(shè)項(xiàng)目、與社會(huì)公共秩序相關(guān)的重大活動(dòng)等重大事項(xiàng)在制定出臺(tái)、組織實(shí)施或?qū)徟鷮徍饲?，?duì)與公眾利益相關(guān)的可能影響社會(huì)穩(wěn)定的因素開展調(diào)查，分析和評(píng)估，制定風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略和預(yù)案，有效規(guī)避、預(yù)防、控制實(shí)施過程中可能產(chǎn)生的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)，確保重大事項(xiàng)順利實(shí)施。

公用事業(yè)公私合作改革展開推進(jìn)公用事業(yè)民營(yíng)化后，客觀上存在著三大潛在風(fēng)險(xiǎn)：一是由于以往福利性價(jià)格取消、企業(yè)的機(jī)會(huì)主義行為和自然壟斷所可能導(dǎo)致的價(jià)格上漲風(fēng)險(xiǎn)，二是由于自然壟斷所必然產(chǎn)生的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)消失，和政府監(jiān)管失敗所導(dǎo)致的產(chǎn)品或者服務(wù)質(zhì)量下降的風(fēng)險(xiǎn)；三是自然壟斷產(chǎn)業(yè)民營(yíng)化后，民營(yíng)企業(yè)可能會(huì)對(duì)高成本地區(qū)的消費(fèi)者索取較高的價(jià)格，造成高成本地區(qū)的消費(fèi)者的過重負(fù)擔(dān)，加劇了地區(qū)間的貧富差距，以及由于民營(yíng)企業(yè)的撇奶油（Cream Skimming）行為，民營(yíng)企業(yè)可能會(huì)中止向高成本地區(qū)提供產(chǎn)品或者服務(wù)，普遍服務(wù)將受到很大沖擊，從而形成的普遍服務(wù)與歧視性價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)。?這些風(fēng)險(xiǎn)的出現(xiàn)并最終形成危機(jī)，將給消費(fèi)者造成極其嚴(yán)重的影響，甚而產(chǎn)生社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)。

因此，在深化公用事業(yè)公私合作改革中，需要認(rèn)識(shí)公用事業(yè)運(yùn)行中所存在的風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管理。所謂公用事業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)管理，是基于公共治理的要求，在相關(guān)項(xiàng)目啟動(dòng)之際，首先進(jìn)行社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。具體內(nèi)容一是針對(duì)要實(shí)施的公私合作項(xiàng)目可能對(duì)消費(fèi)者產(chǎn)生的影響，基于項(xiàng)目的合法性、合理性、可行性，尤其是最為關(guān)鍵的是可控性進(jìn)行分析，進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)的篩查、風(fēng)險(xiǎn)概率評(píng)估；二是對(duì)企業(yè)、政府的有關(guān)風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)和防范措施進(jìn)行評(píng)估，以確定通過實(shí)施這些措施，是否可降低風(fēng)險(xiǎn)，從而決定所進(jìn)行的項(xiàng)目是否可以實(shí)施。

公用事業(yè)項(xiàng)目的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，在我國(guó)現(xiàn)有的決策體制下，從政策過程看，是前置的政策影響評(píng)估，即從經(jīng)濟(jì)成本評(píng)估到社會(huì)成本評(píng)估，從政府過程看，是后補(bǔ)的意見表達(dá)和意見綜合；從社會(huì)穩(wěn)定看，是形成一個(gè)政府、企業(yè)和公眾相結(jié)合的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任承擔(dān)與控制機(jī)制。也就是說，通過社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，整合多元主體的力量，進(jìn)行社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)管理，力求將社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)控制在可以控制的范圍內(nèi)。

5.構(gòu)建和完善公用事業(yè)及運(yùn)營(yíng)企業(yè)的信息采集和發(fā)布制度

上述各項(xiàng)改革措施的到位，實(shí)際上都信賴于公用事業(yè)企業(yè)的相關(guān)信息，包括進(jìn)入前的信息和進(jìn)入后運(yùn)行的信息。在我國(guó)，除上市公司一定程度公開披露有關(guān)信息以外，還沒有建立公用事業(yè)企業(yè)信息公開披露制度。我國(guó)于2006年通過了《信息公開條例》，2008年1月正式實(shí)施。根據(jù)當(dāng)代公共管理的基本原則，在公用事業(yè)領(lǐng)域內(nèi)，除原有的國(guó)有企業(yè)外，進(jìn)入公用事業(yè)的私人企業(yè)實(shí)際上也成為了公共部門的一員，有責(zé)任和義務(wù)對(duì)社會(huì)公開企業(yè)運(yùn)行的信息。因此，應(yīng)該根據(jù)相關(guān)的法規(guī)和政策，擴(kuò)大信息公開領(lǐng)域，解決非上市公用事業(yè)企業(yè)信息公開不充分的問題，實(shí)現(xiàn)公用事業(yè)的公開化和透明化。

公用事業(yè)企業(yè)運(yùn)行信息的公開，基本內(nèi)容是披露公用事業(yè)中所有企業(yè)在董事會(huì)任命、經(jīng)營(yíng)計(jì)劃、財(cái)務(wù)報(bào)表、職務(wù)消費(fèi)、高管薪酬、業(yè)績(jī)考核、審計(jì)監(jiān)督等方面的信息。這樣，既有助于完善企業(yè)的約束和激勵(lì)機(jī)制，也有利于滿足公眾知情權(quán)、獲得公眾信任，并利于為企業(yè)職工和社會(huì)公眾參與輿論監(jiān)督提供充分信息。

注釋：

①崔運(yùn)武：《現(xiàn)代公用事業(yè)管理》，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2011年。

②鄭建明：《公私合作制的經(jīng)濟(jì)分析——基于公用事業(yè)單位改革》，《經(jīng)濟(jì)體制改革》2007年第4期。

③王潞宏：《當(dāng)前市政公用事業(yè)市場(chǎng)化存在的問題分析》，《中國(guó)高新技術(shù)》2009年第12期。

④肖曉軍，呂景春：《公私合作制在中國(guó)目前公用事業(yè)市場(chǎng)化中面臨的問題——以特許經(jīng)營(yíng)制度為例》，《開發(fā)研究》2006年第5期。

⑤崔運(yùn)武：《現(xiàn)代公用事業(yè)管理》，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2011年，第一章。

⑥[美]E.S.薩瓦斯著：《民營(yíng)化與公私部門的伙伴關(guān)系》，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2002年。

⑦崔運(yùn)武：《現(xiàn)代公用事業(yè)管理》，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2011年，第一章。

⑧錢春海：《如何解決競(jìng)爭(zhēng)性?——公用事業(yè)市場(chǎng)化改革發(fā)展方向的重新思考》，《城市公用事業(yè)》2010年第1期。

⑨錢春海：《如何解決競(jìng)爭(zhēng)性?——公用事業(yè)市場(chǎng)化改革發(fā)展方向的重新思考》，《城市公用事業(yè)》2010年第1期。

⑩這一分類改革的闡述一方面來自課題組的實(shí)地調(diào)查和研究，以及崔運(yùn)武的《現(xiàn)代公用事業(yè)管理》中分類改革的論述，同時(shí)也參閱了《按不同模塊推進(jìn)分類改革》，載于《雙周刊》2009年第12期，特此說明并致謝。

?這是課題負(fù)責(zé)人對(duì)當(dāng)代公共事業(yè)管理改革趨勢(shì)的研究結(jié)果。參閱崔運(yùn)武：《公共事業(yè)管理概論》，高等教育出版社2006年版，第二章“公共事業(yè)管理的模式”第二節(jié)“公共事業(yè)管理模式的歷史演變”。

?周耀東、余暉：《政府承諾缺失下的城市水務(wù)特許經(jīng)營(yíng)——成都、沈陽(yáng)、上海等城市水務(wù)市場(chǎng)化案例研究》，《管理世界》2005年第8期。

?邢少文：《公用事業(yè)改革的成與敗》，《雙周刊》2008年第19期。

?對(duì)社會(huì)化監(jiān)管體系的內(nèi)容的闡述，參閱了章志遠(yuǎn)、李明超：《公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)中的公眾參與監(jiān)管制度研究》，《河南司法警官學(xué)院學(xué)報(bào)》2012年第2期。

?范合君：《公用事業(yè)民營(yíng)化改革對(duì)消費(fèi)者風(fēng)險(xiǎn)研究》，《江蘇商論》2009年第10期。