知識治理：公共事務(wù)治理的第四種敘事

張海柱

(中國海洋大學(xué)，青島 266100)

一、引 言

人類社會的發(fā)展總是伴隨著各種類型公共事務(wù)的有效處理，由此引出了“公共事務(wù)治理”這一重要的公共管理研究課題。這一課題所要解決的關(guān)鍵問題是“公共事務(wù)治理行動是如何被組織起來的？”即治理者是如何協(xié)調(diào)個體行動者以達(dá)成共識與集體行動，并通過有效的政策制定與實(shí)施來分配資源、化解沖突，從而實(shí)現(xiàn)維護(hù)社會秩序、解決社會問題或向社會公眾提供公共服務(wù)等目的的？就現(xiàn)有的理論研究與實(shí)踐發(fā)展來看，對上述問題有著三種不同的回答，從而形成了三種不同的治理敘事。決定公共事務(wù)治理敘事內(nèi)容的是不同的治理模式，它們分別是基于權(quán)力的科層治理（hierarchical governance）、基于價(jià)格的市場治理 （market governance）以及基于信任的網(wǎng)絡(luò)治理（network governance）。在現(xiàn)實(shí)中，公共事務(wù)治理實(shí)踐往往呈現(xiàn)出上述治理模式中一種或幾種的混合特征。

然而，正如本文將要分析的，無論是科層治理、市場治理還是網(wǎng)絡(luò)治理，它們各自擁有有效運(yùn)作所需的預(yù)設(shè)條件。在條件不具備的治理情境中均存在治理失敗的可能性。當(dāng)面臨這樣的治理“僵局”時(shí)，人們是否有智慧發(fā)展出新的治理模式予以有效應(yīng)對？事實(shí)上，許多治理研究者正是秉持這樣的問題意識在進(jìn)行實(shí)踐的觀察與理論的探索。①其中，“知識治理”（knowledge governance）的出現(xiàn)被認(rèn)為可以作為前述三種治理模式的有益補(bǔ)充，因而成為本文所要關(guān)注的研究對象。相較于科層、市場與網(wǎng)絡(luò)治理而言，知識治理有哪些關(guān)鍵特征？在公共事務(wù)的治理過程中，知識治理擁有怎樣的比較優(yōu)勢？它所適用的治理情境特征為何？對于中國情境下的治理實(shí)踐又有何借鑒價(jià)值？本文將針對上述問題依次展開分析。

二、治理的三種敘事：科層、市場與網(wǎng)絡(luò)

就其一般意義而言，“治理”可以視為一個協(xié)調(diào)個體行動者達(dá)成集體行動來解決共同問題的過程。在這一過程中，由于治理主體、對象、方式或工具等要素選擇上的差異，治理實(shí)踐將呈現(xiàn)出不同的特征或“風(fēng)格”。本文選擇“敘事”（narrative）的概念來描述這些差異性過程的具體特征。簡單來說，敘事即“講述故事”，它包括“講什么”和“如何講”兩部分內(nèi)容。就治理敘事而言，它所講述的是“社會行動者解決共同問題”的故事，故事講述的方式即是具體的治理行動組織方式也即治理模式。

在私人經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，市場、科層與網(wǎng)絡(luò)被視為三種重要的經(jīng)濟(jì)活動組織形式或資源配置方式。[1]公共事務(wù)領(lǐng)域中的公共活動組織或公共資源配置方式在很大程度上與私人領(lǐng)域有著可類比性。隨著現(xiàn)代公共行政系統(tǒng)及其實(shí)踐的不斷發(fā)展變革，科層治理、市場治理與網(wǎng)絡(luò)治理分別被抽象與建構(gòu)為三種公共事務(wù)治理模式的“理想類型”。其中，科層治理是二戰(zhàn)后西方國家組織公共事務(wù)活動的主導(dǎo)模式；市場治理是20世紀(jì)70年代末隨著“新公共管理”運(yùn)動的發(fā)軔而進(jìn)入公共治理領(lǐng)域的；到了90年代隨著網(wǎng)絡(luò)社會情境下跨部門、跨領(lǐng)域主體協(xié)作處理公共事務(wù)實(shí)踐的不斷涌現(xiàn)，網(wǎng)絡(luò)治理成為一種新的公共事務(wù)治理模式。[2]就作為一種治理“模式”而言，治理實(shí)踐中總是蘊(yùn)含著特定的“治理原則、方式與策略”。[3]通過對上述三種治理模式的比較可以發(fā)現(xiàn)，它們在運(yùn)作基礎(chǔ)、主體角色以及運(yùn)作方式等方面呈現(xiàn)出極具差異性的特征（見表1），下文將分別加以概述。

表1 科層、市場與網(wǎng)絡(luò)治理的比較

1.科層治理

公共事務(wù)的科層治理敘事有著悠久的傳統(tǒng)，那些建立在權(quán)力支配與服從基礎(chǔ)上的集體行動協(xié)調(diào)實(shí)踐都可以視為科層治理的體現(xiàn)，它們的本質(zhì)即“自上而下的掌控”。[3]這種掌控又以充足的國家或政府能力為基礎(chǔ)，主要包括信息獲取能力、資源汲取與配置能力、協(xié)調(diào)管制能力等。在科層治理中，政府公共部門擔(dān)當(dāng)主要的治理者角色并對社會事務(wù)進(jìn)行全局性掌控與管理，所有的治理行動者都被安置于一個從屬關(guān)系鮮明的等級序列體制中。如果說早期國家權(quán)力或暴力支配下的治理行動還較難以獲得充分的合法性的話，20世紀(jì)初由馬克斯·韋伯提出的官僚制理論則為科層治理帶來了較為堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)。簡單來說，官僚制即“建立在法理型權(quán)威基礎(chǔ)上的一種組織制度，它以高度理性化的精神為指導(dǎo)原則，具有嚴(yán)密的分工體系和層級結(jié)構(gòu)，是現(xiàn)代國家條件下以相對專業(yè)化的行政人員為主體所構(gòu)成的政府的一系列制度、體制、組織結(jié)構(gòu)和原則的總和”。[4]官僚制的基本特征包括基于命令—服從關(guān)系的層級結(jié)構(gòu)、確立組織內(nèi)部人員職責(zé)權(quán)限的規(guī)章制度、工作流程的專門化與技術(shù)化以及官員的非人格化特征。正是由于這些特征，基于官僚制的公共事務(wù)治理活動“一方面迎合了工業(yè)社會大生產(chǎn)和行政管理復(fù)雜化的客觀需要；另一方面，又以非人格化、制度化的特征而得到了科學(xué)理性時(shí)代的文化認(rèn)同”。[5]

科層治理的運(yùn)作有賴于“一部龐大的官僚機(jī)器”的支撐。[6]基于法律的授權(quán)，政府官僚機(jī)構(gòu)擁有了掌控或干預(yù)社會事務(wù)的合法權(quán)力，它可以通過行政命令、管理監(jiān)督等方式解決公共事務(wù)治理過程中出現(xiàn)的各種組織內(nèi)部或外部的沖突。同時(shí)，為了維系科層治理的合法性，它必須在既有的法律或規(guī)章制度框架內(nèi)展開行動，必須履行法律規(guī)定的各項(xiàng)職責(zé)并接受組織內(nèi)部與外部的監(jiān)督。在代議制下，行政官僚需要對經(jīng)由選舉產(chǎn)生的官員負(fù)責(zé)，其治理行動所需的財(cái)政資源也需要受到政治預(yù)算的約束。正是由于這些“嚴(yán)格的內(nèi)部與外部責(zé)任制程序”，[2]科層治理與“產(chǎn)業(yè)革命初期個人專制、裙帶關(guān)系、暴力威脅、主觀武斷和感情用事進(jìn)行管理的做法”[7]形成了鮮明對比，它也成為20世紀(jì)公共事務(wù)治理的主導(dǎo)模式。

2.市場治理

市場治理是一種主導(dǎo)私人經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域資源配置與集體行動達(dá)成的敘事模式，它建立在眾多消費(fèi)者與生產(chǎn)者之間競爭的基礎(chǔ)之上，通過基于價(jià)格的交換實(shí)現(xiàn)供給與需求之間的平衡，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)作為理性主體的個人需求的滿足。自20世紀(jì)70年代末以來，隨著西方“新公共管理”運(yùn)動的興起，市場治理開始進(jìn)入到公共領(lǐng)域中，并于80年代開始成為傳統(tǒng)科層治理的一種替代模式。市場治理的出現(xiàn)，主要是為了解決傳統(tǒng)科層治理組織僵化、運(yùn)作低效以及腐敗多發(fā)等問題。正如Owen Hughes所指出的：“自80年代中期以來，發(fā)達(dá)國家中的公共部門管理發(fā)生了根本性變革，曾經(jīng)支配了本世紀(jì)大部分時(shí)間的傳統(tǒng)行政管理的那種僵化的層級官僚體制逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N靈活的、以市場為基礎(chǔ)的公共管理形式”。[8]

在公共事務(wù)治理領(lǐng)域中，市場治理中的“市場”是一種隱喻（metaphor），它并非指真實(shí)的經(jīng)濟(jì)市場，而是要求借鑒市場思維與市場機(jī)制來處理公共事務(wù)。[2]奧斯本與蓋布勒在《改革政府》一書中所提出的“企業(yè)家精神”即是對市場治理原則的強(qiáng)調(diào)：政府進(jìn)行掌舵而不是劃槳、注重授權(quán)、將競爭機(jī)制引入服務(wù)供給中、講求效果、受顧客需求驅(qū)動、注重效率，等等。[9]與私人市場中的交換機(jī)制一樣，公共事務(wù)的市場治理需要以明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系的界定為前提條件。政府主體作為產(chǎn)權(quán)關(guān)系的確立者，是市場治理的宏觀管理者，需要發(fā)揮政府職能來彌補(bǔ)市場缺陷。同時(shí)，以企業(yè)為代表的私人市場主體成為公共事務(wù)治理的重要參與者，它們與政府部門作為公共服務(wù)契約的參與者是獨(dú)立、平等的關(guān)系，遵循市場交易的公平原則，并通過討價(jià)還價(jià)、訴諸法律等方式來解決治理行動過程中的各種沖突。

3.網(wǎng)絡(luò)治理

隨著現(xiàn)代社會的發(fā)展，公共事務(wù)日益復(fù)雜化，由此導(dǎo)致單獨(dú)依賴政府或市場主體的治理模式難以奏效。同時(shí)，從社會結(jié)構(gòu)的演變來看，“網(wǎng)絡(luò)社會”逐漸成為20世紀(jì)90年代以來西方社會的主要特征。在網(wǎng)絡(luò)社會情境中，協(xié)調(diào)個體行動者達(dá)成集體行動所必需的各種資源（包括金錢、知識、組織能力與合法性等）被分散的多元行動者所擁有，由此導(dǎo)致了網(wǎng)絡(luò)治理這一合作治理模式的出現(xiàn)。所謂“網(wǎng)絡(luò)”，是指“包括多元組織或主體在內(nèi)的相互依賴的結(jié)構(gòu)”。[10]網(wǎng)絡(luò)治理則是“一種全新的通過公私部門合作，非營利組織、營利公司等廣泛參與提供公共服務(wù)的治理模式”，[11]“在這種新的模式下，政府的工作不太依賴傳統(tǒng)意義上的公共雇員，而是更多地依賴各種伙伴關(guān)系、協(xié)議和同盟所組成的網(wǎng)絡(luò)來從事并完成公共事業(yè)”。[12]

在網(wǎng)絡(luò)治理中，參與者之間是相互依賴的關(guān)系，共同分享信息、資源、回報(bào)乃至風(fēng)險(xiǎn)。其中，政府公共部門既可以作為網(wǎng)絡(luò)的直接參與者，同時(shí)也可以作為網(wǎng)絡(luò)的外部推動者以及網(wǎng)絡(luò)治理的管理者。只不過與科層治理中政府對社會的全方面掌控不同，網(wǎng)絡(luò)治理中的政府主要作為網(wǎng)絡(luò)協(xié)作的引導(dǎo)者、組織者以及公共價(jià)值的促動者存在。

與基于權(quán)力的科層治理以及基于價(jià)格的市場治理模式不同，網(wǎng)絡(luò)治理的運(yùn)作建立在網(wǎng)絡(luò)參與主體相互信任的基礎(chǔ)之上，經(jīng)由互惠性的交往來確保合作的達(dá)成。網(wǎng)絡(luò)治理的成功有賴于豐富的社會資本的存在，它是指建立在信任和合作基礎(chǔ)之上的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，“社會資本是一種有助于個體之間相互合作，可用事例說明的非正式規(guī)范，”[13]它能夠降低交易成本、促進(jìn)自愿性合作的達(dá)成。正是由于網(wǎng)絡(luò)治理是基于行動者的自愿合作，它的合法性建立在廣泛性的參與之上，需要經(jīng)由所有參與者的集體協(xié)商來配置資源、處理公共事務(wù)。當(dāng)出現(xiàn)參與者之間的利益分歧或沖突時(shí)，也必須經(jīng)由協(xié)商機(jī)制、訴諸互惠規(guī)范以及社會信譽(yù)的約束來謀求解決。

三、第四種敘事：知識治理的興起

作為一個學(xué)術(shù)概念，“知識治理”最先于90年代中期出現(xiàn)于知識管理的文獻(xiàn)中，是指“選擇正式和非正式的組織機(jī)制和組織結(jié)構(gòu)，以最優(yōu)化選擇、創(chuàng)造、共享和利用知識”。[14]這種研究事實(shí)上是“對知識進(jìn)行治理”的研究。與這種研究取向不同，本文所要考察的“知識治理”，其實(shí)質(zhì)是“應(yīng)用知識進(jìn)行治理”的研究。荷蘭學(xué)者Arwin van Buuren與Jasper Eshuis在2010年合作的一篇文章中將“知識治理”作為科層、市場、網(wǎng)絡(luò)治理之外的“第四種”治理形式進(jìn)行了集中論述。[15]在他們看來，“知識治理”即“有意識地組織知識的發(fā)展來解決社會問題”[15]的治理形式。知識治理意在創(chuàng)新視野和問題解決方法，并以此引導(dǎo)行動者遠(yuǎn)離傳統(tǒng)的觀念與行為模式，并擺脫因缺乏活力的互動、協(xié)商僵局與利益沖突而帶來的困擾。就其本質(zhì)來看，知識治理致力于通過公共投資與交互性學(xué)習(xí)發(fā)展出新的知識、新的觀念與新的能力來促成公共事務(wù)治理集體行動的達(dá)成。

從公共事務(wù)治理相關(guān)理論的發(fā)展來看，知識治理理論的提出可以視為兩條研究“脈絡(luò)”匯合的結(jié)果，它們分別是對傳統(tǒng)治理模式下“治理失敗”的考察以及對治理中知識作用的關(guān)注。一方面，大量的理論研究與經(jīng)驗(yàn)考察表明，無論是科層治理、市場治理還是網(wǎng)絡(luò)治理都有其各自的缺陷，例如基于權(quán)力的科層治理可能出現(xiàn)權(quán)力濫用問題，基于價(jià)格的市場治理可能出現(xiàn)“尋租”、腐敗等問題，而基于信任的網(wǎng)絡(luò)治理也可能出現(xiàn)濫用信任下的操縱問題。[3]同時(shí)，如前所述，科層、市場與網(wǎng)絡(luò)治理的有效運(yùn)作需要滿足特定的前提條件。科層治理有賴于足夠的國家/政府“能力”來配置資源并實(shí)現(xiàn)利益與旨趣差異的行動者之間的合作。然而在公共事務(wù)日益復(fù)雜的現(xiàn)代社會情境中，國家/政府的掌控能力受到了極大限制，迫切需要通過其他途徑來進(jìn)行彌補(bǔ)。事實(shí)上，市場治理與網(wǎng)絡(luò)治理的出現(xiàn)，即是利用了市場與社會的自組織能力來實(shí)現(xiàn)分散資源的整合與個體行動者的協(xié)調(diào)。然而，市場治理的運(yùn)作前提是明晰的產(chǎn)權(quán)關(guān)系的界定，否則難以避免因“搭便車”而導(dǎo)致的集體行動難題。然而現(xiàn)實(shí)公共事務(wù)治理多涉及對公共物品的供給或公共資源的治理問題，很難進(jìn)行明確的定價(jià)或產(chǎn)權(quán)劃分。[16]此外，網(wǎng)絡(luò)治理所需要的行動者之間信任的建立事實(shí)上并非輕而易舉，信任所需的社會資本的培育需要長期互惠性交往的積累。缺乏信任基礎(chǔ)的網(wǎng)絡(luò)參與者之間的協(xié)商往往會淪為利益沖突下的“零和”博弈。正是由于上述缺陷的存在，現(xiàn)實(shí)中可能出現(xiàn)這樣的公共事務(wù)治理情境，科層、市場與網(wǎng)絡(luò)治理的條件均不滿足，從而出現(xiàn)治理失敗的僵局。此時(shí)迫切需要新的治理智慧來予以應(yīng)對。

另一方面，在公共事務(wù)治理實(shí)踐中，“知識”的重要性日益被人們所認(rèn)知。Mayntz曾將“知識問題”（治理所需知識的缺乏）列為造成治理失敗的重要原因之一。[17]卡贊西吉爾則總結(jié)了治理對知識的需求不斷擴(kuò)大的三個原因：需要專業(yè)科學(xué)知識來確保政策過程的責(zé)任性與透明性、協(xié)調(diào)政策制定中的協(xié)商以及對就業(yè)、教育等復(fù)雜社會問題做出長期的決斷。[18]也有研究者明確指出，如果缺乏一定程度的知識來形塑行動者的基本觀念的話，他們之間將很難達(dá)成共識進(jìn)而實(shí)現(xiàn)治理所需的集體行動。[19]具體而言，知識在治理過程中可以發(fā)揮直接作用，例如作為一種治理行動所需的資源類型，或者作為一種治理工具類型被采用。此外，知識在治理過程中還可以發(fā)揮一種間接的作用，即它可以通過形塑行動者的價(jià)值偏好或作為凝聚行動者組成共同體進(jìn)行集體行動的“黏合劑”，進(jìn)而對治理實(shí)踐產(chǎn)生影響。例如，Sabatier等學(xué)者所分析的“倡導(dǎo)聯(lián)盟”（advocacy coalition）即是一種建立在共享信念基礎(chǔ)之上的政策共同體，在該共同體的行動中，知識的積累、傳播以及學(xué)習(xí)機(jī)制發(fā)揮了重要的作用，能夠影響共同體成員對于政策問題性質(zhì)以及因果關(guān)系的認(rèn)知，進(jìn)而影響其行動策略乃至共同體自身的發(fā)展。[20]總之，正如法國思想家利奧塔曾指出的，“知識是一種能力問題”，[21]對知識的有效利用是提升治理能力的關(guān)鍵因素。

正是源于對傳統(tǒng)治理模式下治理失敗的思考以及對知識作用的關(guān)注，Buuren與Eshuis通過考察荷蘭一個名為Waalblok的地區(qū)的農(nóng)業(yè)灌溉系統(tǒng)面臨環(huán)境變遷而導(dǎo)致的損壞時(shí)如何進(jìn)行治理的案例，向人們講述了一場生動的知識治理敘事過程。在該案例中，科層、市場與網(wǎng)絡(luò)治理均面臨著適用難題：作為地區(qū)事務(wù)政府主管部門的水利委員會缺乏足夠的行政管轄權(quán)和資金進(jìn)行干預(yù)，市場手段則由于搭便車問題難以奏效，而該地區(qū)的政府部門、企業(yè)與種植者之間也缺乏良好的信任基礎(chǔ)與傳統(tǒng)。[15]治理僵局的打破緣于Waalblok所屬的上級政府發(fā)起的一個致力于進(jìn)行技術(shù)與制度創(chuàng)新的知識項(xiàng)目（Knowledge Programme）。該項(xiàng)目由中央政府與地區(qū)政府共同籌資，廣泛吸納政府管理者、科技咨詢公司、專家學(xué)者以及地區(qū)種植者參與項(xiàng)目實(shí)驗(yàn)，通過提出新觀念、觀念試驗(yàn)與比較等方式尋找解決水資源治理問題的可行途徑。經(jīng)過長達(dá)兩年的創(chuàng)新性實(shí)驗(yàn)與協(xié)商，所有參與者最終達(dá)成了共識，簽署了水資源治理的“地區(qū)協(xié)約”。歸結(jié)來看，促成共識達(dá)成的是技術(shù)性知識方面的創(chuàng)新，即通過在既有的溫室下建造地下儲水窖的方式來協(xié)調(diào)種植者與水利管理部門的沖突，同時(shí)興建集體灌溉設(shè)備來解決種植者之間的分歧。在Buuren與Eshuis看來，正是新知識的發(fā)展成為協(xié)調(diào)集體行動達(dá)成的另一種有效途徑，知識治理也成為無法化約為科層、市場與網(wǎng)絡(luò)治理的新的治理敘事方式。

四、知識治理的特征、作用與適用領(lǐng)域

相較于科層、市場與網(wǎng)絡(luò)治理而言，知識治理有自己的獨(dú)特特征（見表2）。與其他治理模式相比，知識治理更加關(guān)注“共享觀念的協(xié)調(diào)能力”。[15]這種“共享觀念”來源于學(xué)習(xí)機(jī)制的作用結(jié)果，它也是知識治理運(yùn)作的基礎(chǔ)。學(xué)習(xí)的目的在于改變行動者的認(rèn)知，進(jìn)而調(diào)整自身的行動策略。由于學(xué)習(xí)的重要性，包括政府部門、市場主體、社會組織與個人在內(nèi)的公私多元主體是否具備進(jìn)行學(xué)習(xí)的意愿與能力，成為知識治理能否有效運(yùn)作的前提條件。知識治理本質(zhì)上是一種圍繞著知識創(chuàng)新所進(jìn)行的合作治理實(shí)踐，它訴諸行動者的自主學(xué)習(xí)能力來進(jìn)行治理，治理的參與者在知識創(chuàng)新過程中是一種相互學(xué)習(xí)的平等關(guān)系。同時(shí)，政府部門在知識治理過程中將扮演一種特殊的角色，它主要通過資金的投入、知識基礎(chǔ)設(shè)施（如科研機(jī)構(gòu)、實(shí)驗(yàn)室等）的建設(shè)以及學(xué)習(xí)活動的組織來推動新知識的生產(chǎn)、傳播與利用。在Waalblok案例中，政府部門在知識治理過程中具體發(fā)揮的作用包括：將水資源沖突問題轉(zhuǎn)化為研究與知識發(fā)展問題、動員科研機(jī)構(gòu)廣泛提出解決問題的創(chuàng)議、推動科研成果轉(zhuǎn)變?yōu)闆Q策應(yīng)用、促進(jìn)知識發(fā)展在不同參與者之間的傳播進(jìn)而促成集體行動。[15]

表2 知識治理的主要特征

知識治理過程中新知識的產(chǎn)生過程也是一個不同觀念、想法或思維框架進(jìn)行競爭的過程。競爭的標(biāo)準(zhǔn)在于知識的可靠性，包括知識內(nèi)容的真實(shí)性、可理解性以及應(yīng)用上的可操作性等。具備充分可靠性的知識將獲得知識治理中的合法性地位，進(jìn)而主導(dǎo)資源的配置以及公共事務(wù)治理的方式。為了解決價(jià)值立場、知識背景、行動旨趣或利益各異的行動者之間的沖突進(jìn)而達(dá)成共識與集體行動，知識治理主體既不依賴于權(quán)力的支配，也不訴諸市場交易規(guī)則與自愿性合作，而是致力于通過知識的創(chuàng)新來打破僵化的思維習(xí)慣與實(shí)踐模式，進(jìn)而清除集體行動過程中的各種技術(shù)、組織與管理障礙。

需要指出的是，在傳統(tǒng)的科層、市場與網(wǎng)絡(luò)治理中，知識與學(xué)習(xí)因素同樣發(fā)揮了一定的作用。在這些治理模式中，“知識被用于優(yōu)化掌控性干預(yù)行為、消費(fèi)者與生產(chǎn)者的選擇以及協(xié)作行為的達(dá)成”。[15]然而，Buuren與Eshuis認(rèn)為，在上述治理模式中，知識只是扮演一種附屬性的角色，目的在于使科層、市場與網(wǎng)絡(luò)治理的運(yùn)作機(jī)制更好地發(fā)揮作用。而在知識治理中，知識的創(chuàng)新與利用成為最主要的協(xié)調(diào)模式，知識治理過程也最終體現(xiàn)為一個知識引入、互動、轉(zhuǎn)化并最終制度化的過程。

由于知識治理的上述特征，它在公共事務(wù)的治理中具備了其他治理模式所不具備的優(yōu)勢。例如Buuren與Eshuis對Waalblok案例的考察發(fā)現(xiàn)知識治理在其中主要發(fā)揮了三個方面的作用：一是“新知識激勵行動者擺脫現(xiàn)有感知與觀念的束縛進(jìn)而發(fā)展出新的對問題的界定”；二是“創(chuàng)新性知識中可以發(fā)展出綜合性解決方案從而有助于化解現(xiàn)有的利益沖突”；三是“新知識能夠以更加富有成效的方式促成多元行動者的協(xié)作”。[15]通過知識治理與科層、市場、網(wǎng)絡(luò)治理模式的比較，可以發(fā)現(xiàn)它在很大程度上能夠彌補(bǔ)后者的治理缺陷。當(dāng)科層治理因缺乏必要的資源（管轄權(quán)、財(cái)政資金等）或因權(quán)責(zé)關(guān)系不明確而難以奏效時(shí)，新知識的引入能夠作為新的資源類型被有效利用，同時(shí)，相互學(xué)習(xí)的過程能夠促成行動者自愿性合作的達(dá)成。當(dāng)市場治理因搭便車等行為而出現(xiàn)“市場失敗”時(shí)，共享成本與收益的觀念創(chuàng)新有助于實(shí)現(xiàn)私人物品與公共物品供給的結(jié)合，進(jìn)而化解集體行動難題。當(dāng)網(wǎng)絡(luò)治理因行動者之間信任的缺乏而導(dǎo)致“零和”博弈時(shí)，通過知識學(xué)習(xí)所帶來的能力提升能夠增進(jìn)治理參與者之間協(xié)作的達(dá)成，同時(shí)，相互學(xué)習(xí)過程自身就能夠提升參與者之間相互信任的程度。

正是由于知識治理所具有的相較于傳統(tǒng)治理模式的優(yōu)勢，它已經(jīng)被廣泛應(yīng)用于許多西方國家的公共事務(wù)治理中，特別是諸如氣候變遷的應(yīng)對、土地空間規(guī)劃、水資源管理等領(lǐng)域。就其實(shí)踐來看，知識治理的實(shí)施主要是通過特定的“知識項(xiàng)目”而展開的，這些項(xiàng)目多數(shù)由公私主體共同籌資，在參與者的構(gòu)成上具有廣泛的社會代表性。上述項(xiàng)目之所以被視為一種“有用的治理模式”，是因?yàn)樵谠S多情況下，政府主體“并不知道所面臨的問題實(shí)質(zhì)是什么，也不清楚有哪些可利用的機(jī)會或工具進(jìn)行實(shí)踐的干預(yù)”。[15]同時(shí)，盡管知識治理已經(jīng)體現(xiàn)于越來越多的治理領(lǐng)域中，但是它仍有自身的局限性。Buuren與Eshuis明確列舉了該種治理模式所適用的治理情境特征：（1）對治理的機(jī)會與未來存在不確定性與未知領(lǐng)域；（2）對于解決特定問題的必要性存有中等或較高程度的共識；（3）行動者有明確的意圖發(fā)展出新的可能性并擺脫現(xiàn)有的行為模式與觀念。[15]歸根結(jié)底，能否訴諸行動者的學(xué)習(xí)與創(chuàng)新能力，開發(fā)出問題解決的知識方案，將成為知識治理有效與否的關(guān)鍵。

五、思考與展望：中國情境下的知識治理

本文分析了知識治理是如何通過新知識的發(fā)展而實(shí)現(xiàn)公共事務(wù)的有效治理的。它訴諸行動者自組織的學(xué)習(xí)能力，在新的觀念與洞察力的基礎(chǔ)上調(diào)整個人的行動策略進(jìn)而達(dá)成集體行動。由于知識治理的運(yùn)作建立在知識（學(xué)習(xí)）的基礎(chǔ)上，因此它能夠作為區(qū)別于基于權(quán)力的科層治理、基于價(jià)格的市場治理以及基于信任的網(wǎng)絡(luò)治理之外的“第四種”治理模式而存在。然而，與科層、市場、網(wǎng)絡(luò)治理一樣，本文所謂的知識治理同樣是一種經(jīng)由理論抽象與建構(gòu)而產(chǎn)生的公共事務(wù)治理“理想類型”，即純粹的知識治理在現(xiàn)實(shí)中并不存在，真實(shí)的公共事務(wù)治理敘事是多種治理模式“混合”下的產(chǎn)物。在實(shí)踐中，知識治理的運(yùn)作也往往需要借助于其他治理模式來更好地發(fā)揮作用。由于知識對于提升治理能力的顯著作用，如何為知識治理的有效運(yùn)作創(chuàng)造條件以更好地改善公共事務(wù)治理績效，成為一個需要認(rèn)真思考的問題。

將公共事務(wù)治理的情境轉(zhuǎn)向中國，本文認(rèn)為知識治理理念或模式對于我國具有很好的借鑒價(jià)值。當(dāng)前國內(nèi)許多公共事務(wù)領(lǐng)域的治理實(shí)踐同樣面臨著傳統(tǒng)治理模式難以奏效的治理僵局，例如“霧霾”治理、氣候變化應(yīng)對、轉(zhuǎn)基因農(nóng)作物批準(zhǔn)、食品安全治理等等。這些領(lǐng)域中，公共治理集體行動的難以達(dá)成，可能是由于權(quán)責(zé)關(guān)系模糊、利益糾葛、信任匱乏等諸多原因，但是更為關(guān)鍵的則是這些領(lǐng)域中的行動者“不知道”或“不明白”問題產(chǎn)生的實(shí)質(zhì)以及可行的應(yīng)對方案（例如PM2.5的主要來源是什么？轉(zhuǎn)基因食品是否安全？）。面對這樣的認(rèn)知模糊或沖突，以知識學(xué)習(xí)與創(chuàng)新為核心的知識治理有助于相關(guān)行動者調(diào)整自身的觀念與行為傾向，促進(jìn)共識的達(dá)成。

然而，作為一種治理實(shí)踐，知識治理總是要嵌入于特定的政治、社會與文化脈絡(luò)中。西方治理情境下產(chǎn)生的知識治理模式是否能夠在中國的治理情境下有效運(yùn)作，還需要進(jìn)行審慎思考與實(shí)踐檢驗(yàn)?？傮w而言，本文認(rèn)為中國的治理情境具備知識治理運(yùn)作的基本條件之一，即對于知識的信任。正如有研究者曾指出的：“在中國五千年文明的長河中，知識及其掌握者盡管遭受過責(zé)難和波折，但總體而言，知識及其掌握者還是備受推崇和尊重的；知識從來就是決策的重要依據(jù)，知識掌握者也是政治活動中最重要的參與者”。[22]特別是當(dāng)前時(shí)期決策“科學(xué)化”已經(jīng)成為一項(xiàng)重要的政治與行政體制改革目標(biāo)，專家學(xué)者在公共事務(wù)治理決策中的參與越來越廣泛與深入，這些都是推動知識治理的有利條件。然而需要注意的一點(diǎn)是，知識治理體現(xiàn)為一種“合作”治理，治理過程中的知識貢獻(xiàn)者除了專家學(xué)者之外，普通利害相關(guān)者同樣需要運(yùn)用所掌握的日常知識或?qū)嵺`知識參與其中。因此，中國情境下的知識治理需要注意解決普通公眾參與治理決策的機(jī)會與渠道問題，以及包括科學(xué)知識、日常（實(shí)踐）知識在內(nèi)的多種知識類型的交流協(xié)作問題。

此外，在處于轉(zhuǎn)型時(shí)期的中國，任何公共事務(wù)治理實(shí)踐都無法擺脫政府的影響，知識治理也要長期嵌入于“大政府、小社會”的政治社會形態(tài)之中。因此，中國情境下的知識治理實(shí)效如何，很大程度上取決于政府主體的角色定位與作用發(fā)揮。前文曾指出，知識治理中政府的角色主要體現(xiàn)為知識創(chuàng)新的“推動者”。因此，我國政府部門能否充分認(rèn)識到公共事務(wù)治理中知識創(chuàng)新的重要性，并通過制定知識發(fā)展規(guī)劃、投資知識基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及充分利用自身的權(quán)威、資源、號召力與公正中立的形象來對知識創(chuàng)新過程進(jìn)行引導(dǎo)、組織，將成為知識治理成功與否的關(guān)鍵。

注釋：

①一些研究者致力于在“科層—市場—網(wǎng)絡(luò)”的三分法之外尋找新的治理模式，例如Benz將“談判”（negotiation）視為“第四種治理方式”，Considine將傳統(tǒng)的科層治理替換為“法人治理”（corporate governance）和“程序治理”（procedural governance）兩種新的治理模式。參見：Meuleman,Louis.Public Management and the Metagovernance of Hierarichies,Networks and Markets.Heidelberg:Physica-Verlag,2008:19.

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