公共經(jīng)濟(jì)學(xué)視角下警察服務(wù)職能定位探究

彭丹旎

摘 要 隨著經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展，我國公安機(jī)關(guān)也面臨著西方警務(wù)革命過程中出現(xiàn)的公共服務(wù)職能泛化問題，警力資源因被濫用出現(xiàn)公地悲劇現(xiàn)象，為解決這個(gè)問題，從公共經(jīng)濟(jì)學(xué)視角出發(fā)，用公共產(chǎn)品理論進(jìn)行分析解釋，并從私人部門和公共部門兩大層面，給出了運(yùn)用道德輿論壓力、調(diào)動市場和非營利組織力量、法律保障、公共管制等建議。

關(guān)鍵詞 公共產(chǎn)品 公地悲劇 警察 服務(wù)職能

中圖分類號：D631 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：ADOI：10.16400/j.cnki.kjdks.2019.04.068

Abstract With the development of economy and society， the public security organs of our country are also facing the problem of generalization of public service functions in the process of Western Police revolution. The tragic phenomenon of public places arises because of the abuse of police resources. In order to solve this problem， from the perspective of public economics， this paper uses the theory of public goods to analyze and explain it， and gives the application ways from the two levels of private sector and public sector， and put forward suggestions such as pressure of public opinion， mobilization of market and non-profit organizations， legal protection， public regulation， etc.

Keywords public goods; Tragedy of the Commons; police; service function

0 前言

從1829年英國創(chuàng)建倫敦大都市警察局，現(xiàn)代警察制度誕生起至今，世界警察發(fā)展史經(jīng)歷了四次警務(wù)革命。每一次警務(wù)革命都伴隨著警察職能的轉(zhuǎn)變，最初提出警察的根本和唯一職能是預(yù)防和打擊犯罪，并通過專業(yè)化和裝備現(xiàn)代化的方式不斷強(qiáng)化這一職能，警務(wù)實(shí)踐發(fā)現(xiàn)這樣的做法只會導(dǎo)致警察脫離公眾，反而削弱打擊犯罪的效果。第四次警務(wù)革命開始警務(wù)工作的重心轉(zhuǎn)向服務(wù)職能，但隨后出現(xiàn)了警察服務(wù)職能泛化的問題，為解決這一問題，美、英、法等西方國家采取了增加輔助警察等方式對警察的服務(wù)職能進(jìn)行收縮和限定。警察服務(wù)職能需要從擴(kuò)張走向收縮，這也是我國公安機(jī)關(guān)現(xiàn)在所面臨的問題。我國公安機(jī)關(guān)一直以“全心全意為人民服務(wù)”為工作宗旨，但隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和時(shí)代變遷，政府往服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型，警察服務(wù)職能日趨泛化，民警承擔(dān)了大量非警務(wù)活動，包括時(shí)不時(shí)見于報(bào)端的沒錢了讓警車送回家，冬天不愿起床找警察幫買早餐等等。這種警力資源被濫用的現(xiàn)象，使得警察在處置危難事件時(shí)反而警力不足，引發(fā)公眾對警察的不滿。公安機(jī)關(guān)公共服務(wù)職能的確重要，但在警力資源有限的大背景下，應(yīng)思考如何對警力資源進(jìn)行合理配置，對服務(wù)職能的邊界進(jìn)行劃定。

1 研究現(xiàn)狀

學(xué)者們意識到警察服務(wù)職能泛化問題，并從不同的角度進(jìn)行了研究分析。姜忠（2008）分析了警察服務(wù)職能出現(xiàn)泛化的趨勢，提出在政府強(qiáng)化公共服務(wù)的背景下，警察服務(wù)職能的泛化成為政府職能擴(kuò)張的代價(jià)，警察服務(wù)職能的發(fā)展是政府職能日益擴(kuò)大的結(jié)果。鄭立祥（2010）認(rèn)為應(yīng)該將警察的服務(wù)職能與打擊犯罪、維護(hù)社會秩序分開，由專門的民營組織承擔(dān)，以此來減輕警察的工作壓力，保障警察組織更好的完成打擊犯罪和維持社會秩序的職能。周依苒（2016）提出要將警察職能社會化、分散化，通過培育社會化的治安力量，共同參與警察職能實(shí)施的方法，解決公安機(jī)關(guān)職責(zé)擴(kuò)大、機(jī)構(gòu)膨脹，警察不堪重負(fù)，警民關(guān)系緊張等問題?？傮w來說，大家都認(rèn)識到服務(wù)職能泛化的問題亟需解決，但目前還沒有人從公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角，用相關(guān)理論進(jìn)行研究分析，本文嘗試用公共經(jīng)濟(jì)學(xué)中的公共產(chǎn)品理論來解釋分析這一問題，以期得到創(chuàng)新的研究視角和更多的解決思路。

2 基于公共產(chǎn)品理論的警察服務(wù)職能泛化分析

公共產(chǎn)品理論是公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的支柱理論，不僅因?yàn)楣伯a(chǎn)品是市場失靈的重要領(lǐng)域，還因?yàn)樗荒苡烧峁?，它是政府存在的必要性理由，政府必須為公眾提供公共產(chǎn)品。經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為公共產(chǎn)品的概念應(yīng)該由它所具有的非排他性和非競爭性兩大特性來界定。根據(jù)這兩大特征，公共經(jīng)濟(jì)學(xué)將社會產(chǎn)品劃分為四種類型：一是純公共產(chǎn)品，具有非排他性和非競爭性，例如國防;二是俱樂部產(chǎn)品，具有非競爭性和排他性，例如有線電視;三是公共資源，具有非排他性和競爭性，例如公共牧場;四是私人產(chǎn)品，具有排他性和競爭性，例如私家車。

根據(jù)這個(gè)分類標(biāo)準(zhǔn)，警力資源屬于典型的公共資源。首先，公安機(jī)關(guān)為公眾提供的公共服務(wù)是免費(fèi)的，誰都可以無償享受，其次，公眾對警力資源的享用彼此間是可能存在競爭性的，假設(shè)某區(qū)域同時(shí)出現(xiàn)多處警情，超出了警力處置極限，就會出現(xiàn)警力資源緊張和對警力資源爭奪的情況。由于公共資源的非排他性和競爭性，如果不進(jìn)行干預(yù)管制，就會出現(xiàn)公共經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域著名的“公地悲劇”現(xiàn)象。公地悲劇理論模型是1968年由學(xué)者哈丁提出的，假設(shè)一群牧民在公共草場放牧，每位牧民多養(yǎng)一只羊就多一份收益，作為理性經(jīng)濟(jì)人，為了追求利益的最大化，牧民都傾向于盡可能多放牧，最后放牧數(shù)量超越了草場的承載能力，草場因過度放牧而退化直至毀滅。這個(gè)結(jié)果也符合博弈論的囚徒困境模型，個(gè)人的理性選擇會帶來集體選擇的非理性。過度捕撈的公共漁場、過度砍伐的森林及嚴(yán)重污染的空氣河流，都是“公地悲劇”下的資源枯竭毀滅的典型案例。在警力資源的使用存在非排他性和競爭性的情境下，人們抱著不用白不用，多用多沾光的心理，濫用警力資源，在追逐個(gè)體利益最大化的同時(shí)損害了社會整體利益。警察服務(wù)職能的泛化無限化，本質(zhì)上是一出換湯不換藥的現(xiàn)代公地悲劇。

3 公共經(jīng)濟(jì)學(xué)視角下警察服務(wù)職能定位建議

為了防止公地悲劇的發(fā)生，公共經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為可以從私人部門和公共部門兩大層面著手進(jìn)行解決。

3.1 宣傳引導(dǎo)，運(yùn)用道德輿論壓力

由于公共資源的非排他性和競爭性，部分人在使用公共資源時(shí)的“搭便車”行為容易影響其他社會成員，并產(chǎn)生擴(kuò)散效應(yīng)，公共經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為通過對公眾進(jìn)行道德引導(dǎo)，運(yùn)用道德輿論壓力，可以有效防止對公共資源的濫用。因此公安機(jī)關(guān)不僅自身要轉(zhuǎn)變思想，防止警察服務(wù)職能的泛化，還要重視面向大眾的宣傳以及輿論導(dǎo)向作用，扭轉(zhuǎn)公眾的固有認(rèn)知。二十世紀(jì)九十年代中期，各地公安機(jī)關(guān)建立起110報(bào)警服務(wù)臺，并作出了“有警必接，有難必幫，有險(xiǎn)必救，有求必應(yīng)”的承諾，提出過“有困難找警察”的口號，這樣的宣傳讓公安機(jī)關(guān)被動擴(kuò)大了服務(wù)職能，公眾也認(rèn)為有求必應(yīng)是警察應(yīng)盡的職責(zé)，警察的服務(wù)是無限和全能的。但現(xiàn)實(shí)中有限的警力資源與公眾無限的服務(wù)需求相比捉襟見肘，無法實(shí)現(xiàn)的有求必應(yīng)的承諾導(dǎo)致了公眾對公安機(jī)關(guān)的反感情緒和政府公信力的下降。后來有地方公安機(jī)關(guān)將“有困難找警察”的口號改成“有危難找警察”，就將警察服務(wù)職能的邊界做了一個(gè)更精準(zhǔn)的界定。公安機(jī)關(guān)在今后的宣傳工作中，應(yīng)轉(zhuǎn)變理念，明確服務(wù)職能的定位，并通過對濫用警力資源的事件進(jìn)行新聞報(bào)道，引導(dǎo)公眾做好輿論監(jiān)督和自我約束。

3.2 明確性質(zhì)，各司其職，調(diào)動市場和非營利組織的力量

參考西方四次警務(wù)革命歷程和實(shí)踐，只有充分發(fā)揮社會力量，警民合作，才能實(shí)現(xiàn)社會長治久安。從公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來看，市場有領(lǐng)域會失靈，政府也有領(lǐng)域會失靈，各司其職，相互配合，讓市場和政府做各自適合的事，是最有效率的方式。公共經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，只有純公共產(chǎn)品才必須且只能由政府提供，私人產(chǎn)品可以由市場很好地提供，也應(yīng)該由市場提供才能有效地實(shí)現(xiàn)資源的最優(yōu)配置。而俱樂部產(chǎn)品、公共資源都可以由非營利組織或者市場參與進(jìn)行配置。目前公安機(jī)關(guān)提供的服務(wù)當(dāng)中，有一些就屬于私人事務(wù)和需求，完全可以由市場來提供和滿足。所以有必要對目前公安機(jī)關(guān)所提供的公共服務(wù)進(jìn)行一個(gè)梳理，一是公安機(jī)關(guān)主要保留屬于警察職責(zé)范圍內(nèi)的，專業(yè)性較強(qiáng)的公共產(chǎn)品類的服務(wù)，例如在美國正式警察主要負(fù)責(zé)履行需要行使警察權(quán)的工作，而不涉及執(zhí)法的服務(wù)工作如報(bào)警接線員、后勤等交給普通雇員，我國公安部門近年來也發(fā)展了輔警崗位。二是將屬于私人產(chǎn)品性質(zhì)的服務(wù)都清理出去，由市場提供，例如讓警察幫買早餐、警車送回家等。正面的例子是這些年來發(fā)展得比較成熟的安保行業(yè)，最早是各國有企事業(yè)單位自己建立的保衛(wèi)部門，負(fù)責(zé)單位內(nèi)部的治安保衛(wèi)，持續(xù)至今。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，很多私企甚至商鋪會聘請專業(yè)的安保公司，安裝電子安防系統(tǒng)與監(jiān)控中心相連，安保人員晚上定時(shí)巡邏。寫字樓、居民小區(qū)都有物業(yè)公司聘請的專職保安。安保行業(yè)的蓬勃發(fā)展不僅提供了專業(yè)的服務(wù)，很好地滿足了消費(fèi)者的個(gè)性化需求，還節(jié)約了稀缺的警力資源，公安機(jī)關(guān)只要做好對安保行業(yè)的監(jiān)管和工作指導(dǎo)，就能有效提升社會整體治安防控能力。三是屬于俱樂部產(chǎn)品或公共資源的可以采用政府購買的形式，委托給非營利組織來提供服務(wù)。比如由街道、社區(qū)、村委會等自發(fā)組建的聯(lián)防隊(duì)、治安巡邏隊(duì)、糾察隊(duì)等社會治安防范組織，就是非營利組織的一種雛形。目前各地方政府用政府購買的形式將公共服務(wù)進(jìn)行外包已經(jīng)是一個(gè)普遍現(xiàn)象，不僅節(jié)約了政府的精力成本，且非營利組織提供的服務(wù)更為專業(yè)，更契合民眾的需求，公安部門也可以采用這樣的方式。

3.3 法律保障，明確服務(wù)職能界限

法律措施是政府解決公地悲劇問題的重要途徑。應(yīng)該在法律法規(guī)中對警察服務(wù)職能的界限進(jìn)行明確。《公安機(jī)關(guān)組織管理?xiàng)l例》第2條將人民警察的職責(zé)概括性規(guī)定為以下五條：維護(hù)國家安全、維護(hù)社會治安秩序、保護(hù)人民、服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、以及預(yù)防、制止和懲治違法犯罪活動。這是從綜合宏觀的角度對警察的職責(zé)作出的法律界定，有必要將服務(wù)職能在操作層面的具體職責(zé)進(jìn)行更為詳細(xì)的規(guī)范，以明確警察服務(wù)職能的界限，從法律層面作出保障。

3.4 公共管制，增加成本，杜絕惡意濫用警力資源行為

同一物品的產(chǎn)品屬性并非一成不變，會受外部環(huán)境條件的變化而改變。公共資源有非排他性和競爭性特征，改變其中任何一個(gè)都可以改變產(chǎn)品性質(zhì)，從而減少公地悲劇現(xiàn)象。非排他性指的是任何人都可以免費(fèi)地使用這個(gè)產(chǎn)品，所以公共經(jīng)濟(jì)學(xué)提出用征稅或罰款的方式增加使用成本，以此改變公共資源的非排他性，可以有效解決公共資源被濫用的情況。因此應(yīng)考慮加大對報(bào)假警等此類惡意濫用警力資源行為的處罰力度。

2015年院級科研項(xiàng)目“公共經(jīng)濟(jì)學(xué)視角下警察服務(wù)職能定位研究”（2015YB10）

參考文獻(xiàn)

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